Проблемы правового регулирования финансового обеспечения национальных проектов Российской Федерации

В целях осуществления прорывного научно-технологического и социальноэкономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека в 2018 году по Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 (далее – Указ Президента № 204) были разработаны национальные проекты¹.

Само понятие «национальные проекты» в отечественной теории управления обычно представляется через совокупность признаков, которые могут относиться к различным видам деятельности: наличие конкретных целей, прогноз наступления определенных результатов, координация выполнения многочисленных взаимосвязанных действий, ограниченность во времени, комплексный характер, междисциплинарные задачи, а также элементы новизны, прогрессивность в области постановки и достижения целей и условий реализации [1, с. 664; 2, с. 112].

Введение такого института, как национальный проект, обозначило переход к новому этапу в становлении государственного управления – «эпохе проектного управления», а «национальные проекты стали инновационным инструментом программно-целевого подхода, нацеленного на достижение положительных преобразований в ключевых сферах общественной жизни» [3, с. 34–37] .

При изучении «национального проекта» как нормативного правового акта можно выделить такие черты, как «прогнозный характер, рамочность содержащихся в акте предписаний, срочность, социальная направленность и обеспеченность специальным механизмом реализации» [4, с. 96–102].

Несмотря на то, что национальные проекты начали функционировать задолго до официального признания, именно в 2024 году они получили четкое юридическое определение и были интегрированы в государственную стратегию планирования с дополнением новых дефиниций в Бюджетный кодекс Российской Федерации и ряд других законодательных актов, в том числе Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ « О стратегическом планировании в Российской Федерации» ² (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ). В настоящее время термин «национальный проект» трактуется как специальный документ стратегического характера, предназначенный для объединения комплекса запланированных мероприятий, которые позволяют достигать уникальных результатов в заданных временных и ресурсных границах. Основной целью национальных проектов является содействие реализации государственных задач, установленных Указом Президента № 204, а также достижение прочих значимых целей, обусловленных решением специально назначенного координирующего органа.

Зачастую инициативы, реализуемые властью в рамках действующих национальных проектов, направлены на достижение целей, тесно связанных с основными характеристиками социального государства. Такие проекты призваны формировать комфортную среду обитания, создавать равные возможности для личного развития и самореализации граждан, оказывать поддержку людям, находящимся в затруднительном положении по состоянию здоровья или иным обстоятельствам, способствовать развитию некоммерческого сектора, активно участвующего в проведении социальной политики [5, с. 86–99].

Правовое регулирование отношений при расходовании средств на финансовое обеспечение национальных проектов основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

В положениях ст. 7 Конституции Российской Федерации 3 подчеркивается социальная значимость государственных программ, устанавливаются гарантии справедливости и равенства возможностей для всех слоев населения. Именно эта норма становится отправной точкой для разработки стратегии национальных проектов и выделения средств на их реализацию.

На Совете по стратегическому развитию в 2024 году Президент Российской Федерации В. В. Путин поручил Счетной палате Российской Федерации проанализировать исполнение национальных проектов за 2019–2024 годы, сделав выводы и предложения для будущих проектов. Правительству Российской Федерации даны поручения учесть полученный опыт и устранить упущения. Также Президент Российской Федерации акцентировал внимание на том, что главным критерием успеха нацпроектов должны быть реальные улучшения жизни граждан, а не формальные отчеты4.

В нашей стране ответственным органом за внедрение национальных целей и реализацию соответствующих проектов является Правительство Российской Федерации, занимающееся разработкой и утверждением государственных программ, федеральных целевых программ, а также общенациональных планов действий, одновременно осуществляя контроль за их исполнением.

Главные стратегические ориентиры национальных проектов были сформированы серией президентских указов. Указом Президента № 204 установлены базовые цели и задачи социально-экономического развития страны вплоть до 2024 года. Затем последовало обновление программы национального развития до 2030 года5. Далее глава государства утвердил основы государственной политики в области стратегического планирования6. Завершил цикл указов о национальных целях развития нашего государства Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 года № 309

(далее – Указ Президента № 309), которым зафиксированы новые стратегические горизонты и перспективы в рассматриваемой сфере правоотношений до 2036 года включительно7. Он, с одной стороны, обеспечил преемственность национальных целей развития, сформулированных в 2020 году, а с другой – уточнил и конкретизировал цели с учетом новых условий, накопленного опыта работы.

Корректировка принципов проектного управления произошла после выхода двух новых знаковых документов, которыми, во-первых, внесена ясность в деятельность совещательных и консультативных институтов при главе государства, определены их функции и роли 8 , во-вторых, кардинально изменен подход к управлению национальными проектами, перераспределены обязанности и полномочия участников процесса, а также введены эффективные механизмы для своевременного обновления и адаптации проектов к современным потребностям9.

В целях практической реализации государственной политики и выявления главных ориентиров для достижения стратегических целей на ближайшую перспективу сроком в 12 лет по инициативе главы государства (Указ Президента № 309) Правительством Российской Федерации был разработан Единый план, направленный на оптимизацию расходования бюджетных средств и установку объективных индикаторов, оценивающих успех в достижении ключевых национальных целей, обозначенных до 2030 года и далее – до 2036 года.

На сайте единого портала бюджетной системы Российской Федерации «Электронный бюджет» также содержится информация о национальных проектах и его составляющих, включая его финансовое обеспечение и перечень показателей национальных проектов (задачи и общественно значимые результаты).

По мнению С. В. Запольского, «национальный проект есть финансовый план как бюджетного, так и иного финансирования соответствующих мероприятий, что частично проливает свет на его природу как акта исполнительной власти, одобряемого в дальнейшем при утверждении государственного бюджета Федеральным Собранием Российской Федерации» [6, с. 10–15].

Основополагающие элементы стратегического планирования государства, регулируемые Федеральным законом № 172-ФЗ, касаются нескольких ключевых областей. Прежде всего, это механизмы финансово-ресурсного обеспечения национальных проектов. Указанный закон контролирует процессы их исполнения, организует мониторинг результатов и возлагает ответственность на компетентные органы власти за конечные итоги проводимых мероприятий. Этот же закон акцентирует внимание на принципах единого подхода, четкого разделения компетенций, последовательного развития, согласованности планов, достижения значимых результатов, прозрачной отчетности, адекватности ресурсного обеспечения, точности постановки целей и применимости методов программно-целевого управления.

В бюджетной сфере основного правового регулирования отношений при расходовании средств на финансовое обеспечение национальных проектов является Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ). Он не содержит отдельных норм, регламентирующих их финансовое исполнение, однако определяет единый подход к формированию бюджетной системы страны, универсальные и основные положения бюджетного законодательства (гл. 5), закрепляет правовое положение участников бюджетных отношений (гл. 2), раскрывает основы организации бюджетного процесса и взаимоотношений между уровнями бюджетной системы в России, необходимые для реализации национальных проектов. Среди важных положений особое внимание следует уделить таким, как единство бюджетной системы (ст. 29 БК РФ), самостоятельность, сбалансированность и надежность бюджетных расчетов (ст. 31, 33, 37 БК РФ), рациональность расходования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ), а также точное назначение и строго целевую направленность использования бюджетных ресурсов (ст. 38 БК РФ). Ведь именно эти факторы обеспечивают надежную основу для оптимального планирования, справедливого распределения и качественного контроля за использованием бюджетных средств, обеспечивая при этом максимальное достижение поставленных целей при наименьших затратах.

Эксперт М.И. Куделич подчеркивает, «что в 2021 году п. 2 ст. 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации был дополнен важным положением, которое обязывает формирование бюджетных проектов учитывать официальные документы, фиксирующие цели национального развития и направление деятельности государственных органов. Вместе с тем кодекс не содержит специальных норм, позволяющих установить категорию «приоритетности» для тех или иных расходов, равно как и не наделяет Президента полномочиями присваивать отдельным статьям такую характеристику. Следовательно, правовой статус категории «приоритетности» в отношении финансирования национальных проектов остается недостаточно формализованным и нуждается в дополнительном правовом урегулировании» [7, с. 36–49].

Общие требования к системе финансового обеспечения национальных проектов за счет средств федерального бюджета также установлены Указами Президента № 474, № 309, которые включают в себя требования ежегодно при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период предусматривать в приоритетном порядке бюджетные ассигнования на реализацию национальных целей, а также обеспечивать направление в приоритетном порядке дополнительных доходов федерального бюджета, образующихся в ходе его исполнения, на реализацию национальных целей, определенных данными указами.

Следовательно, финансирование национальных проектов получило преимущественное положение как за счет текущих бюджетных ассигнований, так и за счет дополнительно полученных доходов федерального бюджета.

Механизм финансового обеспечения национальных проектов за счет средств федерального бюджета предполагает регулярное ежегодное планирование выделяемых бюджетных ассигнований. Порядок формирования таких ассигнований установлен также положениями БК РФ (ст. 172, 174, 179), а также постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 года № 1288 (далее - Постановление № 1288), уточняющим процедуру распределения и использования средств.

Выделение ассигнований на осуществление национальных и федеральных проектов осуществляется исключительно в полном соответствии с нормативными актами, регламентирующими подготовку проекта федерального бюджета и бюджетов внебюджетных государственных фондов на ближайший финансовый год и последующий период. При планировании ассигнований учитываются положения, детально прописывающие порядок расчетов с учетом принципа приоритетности и тщательного анализа результатов предыдущих этапов реализации схожих проектов (п. 15 Положения о проектной деятельности, утвержденного Постановлением № 1288).

Формирование финансовых потоков для реализации национальных проектов строится не только на средствах федерального бюджета, но и привлекает дополнительные ресурсы из региональных бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов муниципальных образований, а также частные инвестиции.

Финансовая поддержка национальных проектов посредством федерального бюджета реализуется через обязательное предварительное обоснование стоимости и источники финансирования создаваемых объектов. Процедура финансирования национальных проектов предусматривает обязательную предварительную экспертизу стоимости и источники финансирования согласно пункту 22 Положения, утвержденного Постановлением № 1288. Объемы финансирования подлежат обязательной фиксации в паспортах проектов, что установлено пп. 36, 43 и 65 данного Положения. Внесение любых изменений в размеры или источники финансирования возможно исключительно после соответствующей корректировки паспорта проекта, что регламентировано пп. 150–160 указанного Положения, утвержденного аналогичным Постановлением № 1288.

Долгосрочное бюджетное планирование (ст. 170.1 БК РФ) обеспечивается формированием бюджетного прогноза, содержащего ключевые характеристики бюджетов и показателей финансового обеспечения национальных проектов и госпрограмм. Прогноз составляется регулярно: на федеральном уровне - раз в шесть лет на двенадцать и более лет, на региональном - аналогично федеральному, на муниципальном - раз в три года на срок от шести лет и дольше. За основу берутся прогнозы социально-экономического развития регионов. Ответственными за проведение данных мероприятий являются Правительство Российской Федерации совместно с региональными властями и местными администрациями, которые руководствуются предусмотренными БК РФ правилами. Изменения возможны лишь при изменении экономических прогнозов и законов о бюджетах.

Система финансового обеспечения национальных проектов построена на строгом соблюдении конкретных видов бюджетных обязательств, зафиксированных в паспортах проектов. Расходование средств федерального бюджета осуществляется в форме бюджетных ассигнований (ст. 69, 69.1 БК РФ) и межбюджетных трансфертов (ст. 129–139.1 БК РФ), что обеспечивает целевое и прозрачное использование выделенных ресурсов.

Таким образом, национальный проект представляет собой объединенный финансовый план, который аккумулирует как бюджетные, так и внебюджетные ресурсы для финансирования целевых мероприятий. При получении одобрения со стороны исполнительной власти он становится неотделимой частью бюджетной системы, что подчеркивает его роль как одного из важнейших инструментов государственной политики. По мнению экспертов, «проблемы реализации национальных проектов связаны не с отсутствием денег у государства, а с существующими проблемами: во-первых, в области правового регулирования национальных проектов; во-вторых, с системой управления национальными проектами» [8, с. 21–23].

Ключевой составляющей системы управления национальных проектов является контроль за их реализацией. Эта процедура поддерживается целым набором нормативных инструментов, среди которых важное значение имеют Указы Президента № 633 и № 444, БК РФ, Федеральный закон от 5 апреля 2013 года

№ 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»10, а также Постановление № 1288 и прочие нормативные акты, регулирующие данную сферу. которые регламентируют порядок мониторинга и контроля исполнения национальных проектов, обеспечивая прозрачность, эффективность и адресность их реализации11.

Проектным офисом Правительства Российской Федерации утверждены Единые методические рекомендации по подготовке и реализации национальных проектов

(программ), федеральных проектов и ведомственных проектов12, которые определяют правила внесения поправок и порядок регулярного мониторинга реализации национальных проектов, федеральных и ведомственных программ. Документ также устанавливает алгоритм оценки степени достижения поставленных целей и ключевых показателей национальных и федеральных проектов и т. д. На ведомственном уровне принимаются документы, регламентирующие порядок контроля за ходом выполнения национальных проектов13.

Параметры финансового обеспечения национальных проектов, государственных программ и их компонентов за счет средств, привлекаемых из внебюджетных источников, которыми определены виды внебюджетных источников и особенности их учета в зависимости от происхождения средств и уровня программы планируются в порядке, определенном Правилами планирования параметров финансового обеспечения национальных проектов, государственных программ Российской Федерации, структурных элементов государственных программ Российской Федерации за счет внебюджетных источников, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2024 года № 109314.

Эффективная реализация национальных проектов требует комплексного правового регулирования, обеспечивающего оптимальное управление финансовыми потоками и эффективное освоение бюджетных средств. В этом процессе важную роль играет налоговое законодательство Российской Федерации, основанное преимущественно на положениях Налогового кодекса Российской Федерации

(далее – НК РФ). К основным инструментам можно отнести специальные налоговые льготы (гл. 21, 30 НК РФ) и преференциальные режимы (гл. 25, ст. 286.1 НК РФ), позволяющие снизить налоговую нагрузку и сделать участие в проектах экономически привлекательным. Данные меры способствуют созданию благоприятных экономических условий для успешной реализации национальных проектов, предпринимателей. С их помощью осуществляется поддержка предпринимателей, которая позволяет рационально осваивать выделяемые бюджетные ресурсы, увеличивать общую конкурентоспособность отечественной экономики.

Правовое регулирование расходов, связанных с реализацией национальных проектов, определяется также нормами гражданского законодательства и законов в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, а также отдельных видов юридических лиц.

Так, в соответствии с договорами поставки (гл. 30 ГК РФ), подряда (гл. 37 ГК РФ) и возмездного оказания услуг (гл. 39 ГК РФ) устанавливаются форматы взаимодействия сторон по закупке товаров, выполнению работ и оказанию услуг. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» 15 (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ) дополняет гражданско-правовые институты системой обязательных публичных процедур, таких как конкурсы, аукционы, котировки и контроль исполнения контрактов, также устанавливает фундаментальные принципы контрактной системы: открытость и прозрачность (ч. 1 ст. 7 Федерального закона № 44-ФЗ), конкуренция (ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 44-ФЗ), профессионализм заказчика (ч. 1 ст. 9 Федерального закона № 44-ФЗ) и ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд (ч. 1 ст. 10 Федерального закона № 44-ФЗ). Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» регулирует закупки отдельных видов юридических лиц, предоставляя большую свободу в установлении правил закупочных процедур. Таким образом, совокупность норм гражданского законодательства формирует устойчивую систему правового регулирования отношений при расходовании средств на национальные проекты и способствует ответственному использованию бюджетных средств.

Реализация многих национальных проектов связана с использованием земли и строительством объектов недвижимости. Статьи Земельного кодекса Российской Федерации (например, ст. 39.1) предусматривают порядок предоставления земельных участков для реализации инфраструктурных инициатив, а процедура государственной регистрации объектов недвижимости и земельных участков регламентируется соответствующим законом 16 . Указанным кодексом установлен порядок государственного учета и предоставления недвижимого имущества, включая земельные участки и объекты капитального строительства, необходимые для реализации мероприятий национальных проектов, способствуя юридической обоснованности соответствующих инвестиционных процессов и целевому использованию бюджетных средств. Также важно упомянуть, что правовая база, регулирующая учет объектов капитального строительства и недвижимости при расходовании бюджетных средств, предназначенных для реализации национальных и государственных проектов, включает формирование специального реестра (ст. 179.1 БК РФ), куда вносятся сведения обо всех строящихся, реконструируемых или приобретаемых объектах, финансирование которых предусмотрено из средств федерального бюджета. Регулирование порядка создания и ведения реестра возложено на Правительство Российской Федерации17. Проекты федерального бюджета и законы о внесении изменений в них сопровождаются информацией из данного реестра, включая сроки строительства, стоимость, наличие проектно-сметной документации и обоснование финансирования такой документации. Данная процедура обеспечивает публичность и прозрачность использования бюджетных ресурсов на инфраструктурные цели национального масштаба.

Правовой формой реализации национальных проектов в регионах является Соглашение о реализации федерального проекта, типовая форма которого была утверждена Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и нацпроектам18.

Благодаря внесенным изменениям в ст. 179 и 184–1 БК РФ19 были расширены права законодательных собраний субъектов Российской Федерации и муниципальных органов власти на обсуждение и рассмотрение проектов государственных и муниципальных программ, а также на механизмы распределения бюджетных ассигнований и утверждение ведомственных структур расходов. Кроме того, ст. 184-1 дополнена нормами, согласно которым законами субъектов Российской Федерации устанавливаются правила распределения бюджетных ассигнований по государственным программам и другим направлениям деятельности, а также порядок утверждения ведомственной структуры расходов. Дополнительно предусмотрена возможность устанавливать аналогичные нормы на муниципальном уровне, что повышает прозрачность и эффективность расходования бюджетных средств при реализации программно-целевого метода финансового обеспечения национальных проектов.

Помимо расширения компетенции, включая возможность использовать федеральные бюджетные средства для реализации национальных проектов, на региональные власти были возложены обязательства по оперативному и целенаправленному решению поставленных задач с соблюдением строгого контроля и прозрачности отчетности20.

Эти правовые инструменты способствуют усилению координации действий между федеральными органами и регионами, повышая прозрачность и ответственность в управлении средствами федерального бюджета, выделяемыми на реализацию приоритетных общегосударственных инициатив.

Чтобы обеспечить единую и целостную национальную стратегию, национальные проекты гармонично встраиваются в действующие государственные программы России путем формирования общего каркаса – федеральных проектов. Любой национальный проект состоит из совокупности взаимосвязанных федеральных проектов, которые входят в состав подпрограмм различных государственных программ, создавая стройную и взаимосвязанную структуру реализации государственных инициатив.

Важная роль в создании единой связующей цепочки между национальными проектами и государственными программами также отведена Правительству Российской Федерации, которое отдельным нормативным актом21 установило тесную взаимосвязь между этими двумя категориями, государственные программы как ключевой элемент стратегического планирования, объединяющий усилия по достижению национальных целей и обеспечению поступательного движения страны вперед, обозначенных президентскими указами. Эта система обеспечивает координацию мер, способствующих адресному использованию бюджетных средств и достижению поставленных государством стратегических задач.

Региональные органы исполнительной власти и муниципалитеты получают полномочия на организацию проектной деятельности благодаря законам субъектов Российской Федерации и нормативным правовым актам местных органов власти, что создает основу для участия регионов и муниципалитетов в реализации национальных проектов и целевого расходования бюджетных средств.

Под давлением внешних санкций Правительство Российской Федерации постановило22 временно приостановить отдельные нормы регулирования проектной деятельности, касающиеся процедуры согласования документов национальных проектов и отчетности. Одновременно органам власти регионов предложено адаптироваться к новым условиям. Для минимизации рисков была разработана методика оценки эффективности национальных и федеральных проектов 23 , направленная на улучшение механизмов контроля и взаимодействия участников проектной деятельности.

Кроме того, функции контроля за средствами соответствующих бюджетов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях осуществляются органами финансового контроля соответствующего уровня бюджетной системы.

Несмотря на общую положительную оценку правовой базы нацпроектов, она, по мнению экспертов, имеет ряд существенных упущений и несоответствий с традиционными структурными элементами регулирования общественных отношений: «многие системные проблемы правового регулирования до настоящего времени остаются нерешенными: не приняты важнейшие документы стратегического планирования, взаимоувязанная система документов стратегического бюджетного планирования не сформирована, правовой статус национальных проектов законодательно не закреплен» [9, с. 11–16].

Согласимся с мнением ряда ученых о том, что реализация национальных проектов должна выполняться в рамках действующего федерального и регионального законодательства, то есть «мера дозволенного поведения субъектов деятельности по реализации мероприятий национальных проектов определяется не самими национальными проектами или входящими в них федеральными проектами, а правовыми нормами, закрепленными законами и подзаконными нормативными правовыми актами» [10, с. 224].

Полагаем, что для правовой регламентации национальных проектов необходимо принятие федерального закона, в котором были бы заложены «основы институционализации и механизмы, гарантирующие юридически общие этапы и ход реализации национальных проектов, конкретное содержание которых, в свою очередь, определялось бы иными нормативными правовыми актами федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации в соответствии с текущими задачами и экономическими возможностями страны» [11, с. 16–18]. В структуру такого закона предлагается включить «основные и факультативные цели и задачи государства по приоритетным нацпроектам; методы достижения этих целей; перечень органов государственной власти и местного самоуправления, отвечающих за реализацию проектов, определение их прав и обязанностей; меру ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей» [12, с. 232–236].