Проблемы правового регулирования охранной деятельности в контексте совершенствования гражданского законодательства

Поскольку настоящая статья является результатом авторских концептуальных исследований в области гражданско-правового регулирования охранной деятельности, то она должна соответствовать установленным критериям. Одним из них является определение актуальности исследуемой проблемы в контексте ее «политического, социально-экономического, культурного или хозяйственного значения», обусловленного своим влиянием на развитие государства [3]. Это положение предопределило и цель публикации – выявление проблем правового регулирования охранной деятельности, порожденных несогласованностью с гражданским законодательством и процессом его совершенствования. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• 1)    определить современное значение охранной деятельности и степень ее влияния на развитие страны;

• 2)    выявить и классифицировать проблемы правового регулирования охранной дея-

• тельности и предложить пути их устранения в соответствии с динамикой гражданского законодательства.

Проведенные ранее исследования [9] позволяют классифицировать актуальность охранной деятельности по трем критериям .

Ввиду того что настоящий материал излагается накануне двадцатилетия Конституции РФ, обратим внимание на первый критерий – значение охранной деятельности в реализации конституционных норм. В этом значении она способна разрешить проблемы как в сфере защиты отдельных основ конституционного строя, так и в сфере реализации иных конституционных прав граждан. Например, охранная деятельность может выступать одной из форм защиты частной, государственной, муниципальной собственности и содействовать осуществлению власти народом посредством обеспечения порядка при проведении референдумов и выборов. Будучи направленной на извлечение прибыли посредством выполнения охранных работ

(оказания услуг), охранная деятельность в полной мере может способствовать реализации гражданами своего права на занятие предпринимательством.

Второй критерий актуальности охранной деятельности обусловлен тем, что ее частноправовая сущность может влиять на реализацию публичных функций государства и на решение иных социально-экономических задач, в том числе исполнения Концепций и федеральных целевых программ России.

Третий критерий, подчеркивающий актуальность охранной деятельности, обусловлен особенностями структуры возникающих правоотношений. Его суть заключается в том, что отдельные элементы правоотношения могут воздействовать на структуру правоотношений многих отраслей права. Например, согласно ст. 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» субъект трудового отношения – работодатель (организация, эксплуатирующая опасный производственный объект) – обязан предотвращать проникновение на этот объект посторонних лиц. Исполнение такой обязанности становится возможной при установлении пропускного режима, обеспечение которого является одним из видов охранных услуг.

Проведенный ранее анализ [10, с. 286– 291] позволяет классифицировать гражданско-правовые проблемы регулирования охранной деятельности по следующим основаниям :

• 1)    проблемы, обусловленные несоответствием основным положениям (принципам) гражданского законодательства;

• 2)    проблемы, связанные с несовершенством организационно-правовой формы охранной организации;

• 3)    проблемы, обусловленные понятием «объект охраны»;

• 4)    договорные проблемы.

Рассмотрим эти проблемы в контексте совершенствования гражданского законодательства.

Как известно, такое законодательство базируется на основных началах (ст. 1 Гражданского кодекса РФ, далее – ГК РФ), выступающих в то же время и принципами этой отрасли права [7]. По мнению А.Я. Рыженко- ва, основная проблема использования этой статьи заключается не в ее содержании, а в ее применении в повседневной деятельности участников гражданского оборота и в судебной практике [10, с. 201].

В этом смысле не является исключением и охранная деятельность. Например, в настоящее время процедуре лицензирования подлежит деятельность только частных охранных организаций, в то время как деятельность организаций ведомственной и вневедомственной охраны в лицензировании не нуждается. Такое положение противоречит основным началам гражданского законодательства о признании равенства участников отношений и не соответствует основе конституционного строя о равной степени защиты всех форм собственности.

В контексте реализации принципов гражданского законодательства необходимо устранить проблемы правового регулирования отдельных видов охранной деятельности. Их суть заключается в том, что оно существенно отстает от потребностей гражданского оборота, поскольку акцент сделан на регулирование отношений, возникающих в сфере отдельных видов охраны. Становится очевидным, что действующие акты, содержащие различные виды охранной деятельности, не учитывают системного подхода, зачастую носят ведомственный характер. Например, деятельность частной и ведомственной охраны регулируется законами [2; 4], в то время как деятельность федерального государственного унитарного предприятия «Охрана» при МВД России – актом органа внутренних дел (Приказ МВД России от 13 мая 2011 г. № 367). Такое положение противоречит принципу «возможности ограничения гражданских прав только на основании федерального закона».

Другая проблема связана с организационно-правовой формой юридического лица – охранной организацией . Суть проблемы заключается в том, что действующие в сфере охранной деятельности законы позволяют учреждать эти организации только в формах «федеральное государственное унитарное предприятие» [2] и «общество с ограниченной ответственностью» [4].

С одной стороны, такой подход законодателя необоснованно исключил из граждан- ского оборота в исследуемой сфере органы местного самоуправления, фактически закрепляя запрет на создание охранных организаций в такой форме, как «муниципальное унитарное предприятие».

С другой стороны, муниципалитетам принадлежит большое количество имущества (детские сады, школы и др.), и оно далеко не все подлежит государственной охране. Однако вышеуказанный запрет не позволяет муниципальным органам власти в должной мере реализовать свое право на защиту принадлежащей им собственности, предусмотренное одной из основ конституционного строя России, и не согласуется с концепцией развития гражданского законодательства, согласно которой организации, учрежденные органами публичной власти, становятся самостоятельными участниками гражданского оборота [8].

Как известно, гражданско-правовые отношения возникают по поводу объектов гражданских прав, перечень которых закреплен в ст. 128 ГК РФ.

Вместе с тем в исследуемой сфере нерешенными являются и проблемы с определением объекта правоотношения, возникающего из охранной деятельности – объекта охраны .

Суть их заключается в наличии двух противоположных подходов. Так, в первом подходе согласно «Закону о частной охране» под «объектами охраны» понимаются только «недвижимые и движимые вещи» [4, ст. 1]. Однако в качестве объектов гражданских прав могут выступать и нематериальные блага, и поведение людей, по поводу которых возникают отношения (ст. 128 ГК РФ).

Второй подход означает использование под объектом охраны только предприятия как имущественного комплекса. Вместе с тем согласно ст. 132 ГК РФ в состав такого объекта входят не только все виды имущества, но и права требования, долги и другие исключительные права, которые в силу их нематери-альности не могут выступать объектом договора охраны.

Существует проблема несогласованности объектов, защищаемых государственной и частной охраной. С одной стороны, перечень объектов, подлежащих государственной охране, утвержден постановлением Правительства РФ [1, прил. № 1], принятым для исполнения «Закона о частной охране» [4], и по этой причине не являющимся обязательным для организаций государственной охраны. С другой стороны, объекты этого перечня не имеют достаточных гражданско-правовых квалифицирующих признаков: не указаны их организационно-правовая форма, юридический адрес и другие идентифицирующие организацию или индивидуального предпринимателя элементы. Такое положение приводит к противоречиям в выборе надлежащего исполнителя охранных услуг. Например, Министерство экономики Ульяновской области, полагая, что принадлежащее ему имущество не относится к объектам, подлежащим государственной охране, заключило договор с частной охранной организацией. В то же время арбитражные суды всех инстанций признали эту сделку не соответствующей требованиям закона и иных правовых актов, поскольку, по их мнению, имущество, принадлежащее названному органу власти, входит в перечень объектов, подлежащих государственной охране [6].

Пробел в отсутствии единообразия при определении объекта, подлежащего государственной охране, приводит к понуждению собственников закрепленного в перечне [1, прил. № 1] имущества к заключению договоров с организациями ведомственной или вневедомственной охраны, что влечет за собой понуждение к заключению договора, а в отдельных случаях приводит к коррупции.

Еще одна проблема связана с договором охраны , выступающим юридическим фактом охранной деятельности.

С одной стороны, договор охраны не включен в перечень договоров, указанных в ГК РФ, то есть является договором непоименованным и малоизученным гражданским правом. С другой стороны, предмет и иные существенные условия этого соглашения не закреплены и в иных актах гражданского законодательства. Такое положение не всегда позволяет определить критерии, по которым стороны должны достичь согласия, тем самым признавая договор заключенным.

Необходимо установить правовое положение сторон договора (Заказчика и Испол- нителя), поскольку их понятия определяются различным образом.

Все перечисленные элементы договора нуждаются в концептуальном исследовании с учетом совершенствования гражданского законодательства, так как связанные с ними проблемы приводят к тому, что суды часто не имеют возможности правильно и единообразно разрешать споры, возникающие при реализации договорных обязательств. Например, судом первой инстанции сделан ошибочный вывод о незаключении договора на предоставление охранных услуг, поскольку сторонами не было достигнуто соглашение о сроке выполнения услуг. Вместе с тем судом апелляционной инстанции был сделан вывод о том, что указанное условие не является существенным для данного договора, поскольку единственным существенным условием договора охраны как разновидности договора возмездного оказания услуг является его предмет [5].

Резюмируя вышесказанное, можно сделать следующие выводы:

• 1.    В настоящее время правовое регулирование охранной деятельности имеет много пробелов и противоречий, а действующие в этой сфере правовые акты во многих случаях не согласованы с Конституцией РФ, ГК РФ и между собой, что препятствует совершенствованию гражданского законодательства.

• 2.    Основными направлениями совершенствования правового регулирования охранной деятельности должны стать положения гражданского законодательства, связанные с уточнением правового статуса охранных организаций, определением положения объектов охраны, выявлением правовых свойств договора охраны, его предмета и иных существенных условий.

Для разрешения вышеперечисленных проблем в контексте совершенствования гражданского законодательства предлагается разработать проект Федерального закона «Об охранной деятельности в Российской Федерации». В качестве его отдельных норм необходимо закрепить результаты, полученные в ходе настоящего исследования, а так- же других авторских работ, связанных с гражданско-правовой сущностью охранной деятельности. В этом прослеживается и научная новизна публикации.