Проблемы правового регулирования рационального природопользования на землях сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фонда

Задачи правового регулирования в сфере рационального природопользования определены государственными программами Российской Федерации: развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продо-вольствия1, комплексного развития сельских территорий2, развития сельского хозяйства на 2017–2030 гг.3, эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации4. Государственные программы приняты в целях реализации Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»5.

Считаем, что государством перед аграрным сектором экономики ставятся взаимо- обусловленные задачи одномоментного обеспечения продовольственной и экологической безопасности. Принятые государственные программы ориентируют органы государственной власти и местного самоуправления на увеличение объема сельскохозяйственного производства и рост оказываемых субъектами аграрного бизнеса услуг. Необходимо учесть, что на сельскохозяйственных территориях, а также на землях лесного фонда и рекреационного назначения субъекты аграрного предпринимательства осуществляют специфическую – предпринимательскую – деятельность.

Сельскохозяйственные товаропроизводители, согласно положениям ГК РФ, одновременно имеют статус субъекта предпринимательской деятельности, который осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами государственной и муниципальной власти, при этом возникает существенный запрос на пользование землями сельскохозяйственного назначения.

Очевидно, что эффективность предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей напрямую зависит о доступности указанных территорий и государственного дозволения данного вида природопользования. Государству предстоит провести работу по установлению разумного баланса публичного (ограничивающего и запрещающего) и частного (дозволяющего и разрешающего) права в решении вопроса природопользования на землях сельскохозяйственного назначения.

Правовой анализ вносимых изменений в сфере совершенствования природопользования на землях сельскохозяйственного назначения

Земля играет ключевую роль в аграрном бизнесе как основной производственный ресурс. Мы убеждены, что успешность предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве напрямую зависит от эффективности правового регулирования оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения, природных территорий в рекреационных зонах, лесных участков, межселенных территорий в муниципальных образованиях.

Недостатки законодательства, регулирующего оборот и использование таких земель, значительно замедляют развитие предпринимательства в сельской местности. Несовершенство правовой базы обусловлено, прежде всего, стремлением государства ввести ограничения на право природопользования на указанных территориях в целях обеспечения экологической безопасности, что может отразиться на эффективности предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей. Государство должно соблюдать разумный баланс публичных и частных интересов в сфере природопользования в условиях геополитического и санкционного давления.

Авторы монографии «Публичные и частные интересы в земельном и аграрном праве: теория и практика», в которой исследованы проблемы обеспечения баланса публичных и частных интересов, отмечают, что публичный государственный интерес в решении проблем продовольственной безопасности и устойчивого развития сельских территорий достигается посредством реализации правотворческой функции. При этом сельскохозяйственные товаропроизводители являются главными субъектами решения задачи обеспечения продовольственной безопасности, устойчивого развития сельского хозяйства и сельских территорий [1].

Как справедливо отмечает В.В. Устюкова, европейские государства принимают меры по государственной поддержке семейных фермерских хозяйств, поскольку хозяйство фермера является не только средством заработка, но и местом проживания. Российские государственные программы и проекты также ориентированы на решение взаимообусловленных взаимозависимых задач устойчивого развития сельского хозяйства и сельских территорий.

В целях повышения эффективности предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве вносятся изменения в природоресурсное законодательство. Согласно ст. 77 Земельного кодекса РФ земли сельскохозяйственного назначения предназначены для ведения сельскохозяйственной деятельности. Они представляют собой территории, расположенные вне городских и сельских поселений, предназначенные не только для выращи- вания сельскохозяйственной продукции, но и для размещения производственных объектов ее хранения и переработки. Последними внесенными в Земельный кодекс РФ изменениями был снят запрет на строительство на землях сельскохозяйственного назначения жилых помещений – домов для фермеров, что положило начало глубочайшим преобразованиям в сфере пользования такими землями. Возможно, что в данном случае учитывался опыт зарубежных государств (США).

Очевидно, что, устанавливая порядок получения разрешения на строительство домов для фермеров, а также условия ограничений использования и оборота данных земельных участков с фермерскими домами, законодатель обеспечил разумный баланс частных и публичных интересов. Установлены нормативы ограничения площади застройки и правовой режим перехода прав на данные жилые помещения. Собственниками их могут быть исключительно владельцы крестьянских (фермерских) хозяйств. Жилые дома для фермеров и приусадебные подворья могут использоваться как объекты туристической деятельности, что соответствует государственной программе развития этой отрасли в Российской Федерации. Дома для фермеров с инфраструктурой фермерского хозяйства (к примеру, страусиные фермы) могут стать притягательными объектами для туристов. В лесной зоне фермеры могут организовывать частные охотничьи угодья, одновременно занимаясь разведением диких животных. Государственная программа развития туризма в России предусматривает выделение субсидий и грантов. Фермерам необходимо умело составлять бизнес-планы для их получения.

Также согласно последним внесенным в Лесной кодекс РФ изменениям на землях лесного фонда, включая защитные, резервные и эксплуатационные леса, допускается строительство гостиниц, отелей, домов отдыха. Ограничения установлены для заповедных зон, отдельных групп особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ) и особо защитных участков лесов. Режим федеральных национальных парков предусматривает проживание малочисленных и коренных народов в границах земель национальных парков. Поселения коренных народов с их увлекательной культурой жизнедеятельности также являются местом притяжения туристов.

Исходя из смысла п. 7 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, градостроительные регламенты на земли, расположенные в границах ООПТ, могут быть разработаны региональными органами власти и органами местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» региональные органы власти имеют право создавать ООПТ регионального и местного значения, что с успехом реализуется в Республике Башкортостан. Так, на территории республики эффективно функционируют геопарки регионального значения, что не противоречит федеральному законодательству.

Согласно Градостроительному кодексу РФ региональные органы власти и органы местного самоуправления обладают полномочиями по разработке и принятию проектов планировки территорий в качестве документов территориального планирования в отношении любых подведомственных территорий. Проекты планировки территорий могут быть разработаны в отношении земель региональной и муниципальной собственности и определять границы планируемых территориальных и функциональных зон, а также межевые планы формируемых новых земельных участков с рациональными видами разрешенного использования, в том числе для предпринимательской деятельности.

Считаем, что создаваемая национальная система пространственных данных может быть использована в том числе в целях оперативного установления и изменения видов разрешенного использования земельных участков. Этого требуют принятые государственные программы и стратегии в сфере социально-экономического развития экономики и устойчивого развития территорий.

В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2013 г.6 разъяснено, что для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельхозназначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие чего к ним нельзя применять процедуру изменения видов разрешенного использования земель и объектов капитального строительства, предусмотренную п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 января 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»7. Федеральным законом от 2 июля 2021 г. № 299-ФЗ8 в ст. 11 Федерального закона «О крестьянском фермерском хозяйстве»9 введены п. 4 и 5, в которых закреплены нормы о том, что на земельном участке из состава земель сельскохозяйственного назначения, в том числе занятых сельскохозяйственными угодьями, используемыми крестьянским (фермерским) хозяйством для осуществления своей деятельности, допускается строительство, реконструкция и эксплуатация одного жилого дома. Некоторые исследователи считают, что п. 5 ст. 11 Федерального закона «О крестьянском фермерском хозяйстве» предусматривает, что в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации могут быть определены муниципальные образования, на территориях которых не допускаются строительство, реконструкция и эксплуатация жилых домов на земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности [3].

Правовые проблемы совершенствования лесного законодательства

Развитие сельских территорий обусловлено развитием инфраструктуры, в том числе организацией геопарков, освоением рекреа- ционных зон, прибрежных территорий, что, в свою очередь, повлияет на улучшение благоустройства сельских территорий, развитие их инфраструктуры, особо охраняемых природных территорий, расположенных в населенных пунктах, а также на освоение лесов и лесных участков.

Отсутствие законодательного регулирования геопарков обуславливает необходимость дальнейшего совершенствования их правового режима.

Созданные в Республике Башкортостан геопарки представляют собой территории, стремящиеся к экономике замкнутого цикла. Геопарк «Янган-Тау» стал лидером познавательного и геологического туризма в Республике Башкортостан. По мнению Т.В. Злотниковой, процесс деэкологизации действующего природоресурсного и экологического законодательства может иметь негативные последствия для экологии страны и влечет угрозу экологической безопасности [6]. Т.В. Злотникова критикует вносимые в Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»10 изменения в части возможности включения населенных пунктов в состав ООПТ без изъятия расположенных на них земельных участков (за исключением государственных природных заповедников) [5]. В 2020 г. в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» были внесены изменения: в случае зонирования ООПТ населенные пункты включаются в состав функциональных зон, режим которых допускает осуществление хозяйственной деятельности. В отношении земель населенных пунктов, входящих в состав ООПТ, принимаются градостроительные регламенты в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Правовой режим данных населенных пунктов будет являться специальным. Положениями об ООПТ могут устанавливаться требования к данным градостроительным регламентам.

В 2023 г. в Лесной кодекс РФ были внесены поправки, которые расширили перечень объектов капитального строительства на землях лесного фонда. Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом от 4 августа 2023 г. № 486-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс РФ»11, Кодекс был дополнен ст. 41, регулирующей использование лесных территорий в рекреационных целях. На территориях, принадлежащих лесному фонду, разрешается возведение гостиничных комплексов, создание велодорожек, пешеходных и беговых маршрутов, лесных пешеходных троп, террас для лыж и роллера, а также обустройство беседок, навесов, лавочек и инфраструктуры освещения. Тем, кто планирует возведение гостиниц и развитие рекреационных услуг на данных землях, требуется получить положительное заключение государственной экспертизы проекта освоения лесов. Для осуществления рекреационной деятельности лесные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям на праве постоянного бессрочного пользования. Организации и предприниматели имеют возможность арендовать объекты для осуществления деятельности, связанной с отдыхом и рекреацией.

В сфере строительства на землях лесного фонда после вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и статью 98 Земельного кодекса Российской Федерации» от 4 августа 2023 г. № 486-ФЗ произошли значительные изменения. В п. 6 ст. 1 данного закона указано, что при освоении лесов разрешено строительство и эксплуатация гостиниц, отелей, туристических баз.

Согласно ст. 21 Лесного кодекса РФ лесопользование включает в себя возможность «организации рекреационных мероприятий». Исчерпывающий перечень объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, приведен в распоряжении Правительства РФ от 30 апреля 2022 г. № 1084-р «Об утверждении перечня объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» 12. Данные дополнения обуславливают усиление государственного экологического контроля на землях лесного фонда. По мнению Н.М. Заславской, экологический контроль является гарантией эффективности государственного экологического управления в цифровом обществе [7]

Распоряжением Правительства РФ от 19 ноября 2022 г. № 3524-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2022 г. № 1084-р»13 п. 5 был дополнен подп. «б», в котором указан перечень объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов (гостиницы, отели, турис тические базы).

Приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 9 ноября 2020 г. № 908 «Об утверждении Правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности» устанавливает правила использования лесов в целях рекреационной деятельности, развития туризма и спорта. Данная деятельность допускается на лесных землях, не занятых лесными насаждениями. В рамках рекреационных мероприятий, проводимых на лесных участках, разрешается проведение работ по улучшению определенных участков леса. В то же время не допускается размещение объектов, являющихся местами жительства физических лиц. Вместе с тем, по мнению М.С. Арутюнян, в геопарках, являющихся местами проживания граждан, могут оказываться платные туристические услуги [8].

Е.С. Уматова отмечает, что сельскохозяйственные товаропроизводители, а также граждане, проживающие в сельских местностях и осуществляющие предпринимательскую деятельность, являются основными субъектами обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации [9].

Отдельного внимания заслуживает этажность застройки при осуществлении рекреационной деятельности. Допустимые параметры приведены в распоряжении Правительства РФ от 30 апреля 2022 г. № 1083-р «Об утверждении предельных (максимальные и (или) минимальные) параметров разрешенного строительства, реконструкции указанных в части 1 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов»14. Эти параметры определяются на основе проектной документации и должны соответствовать требованиям к площади (или ее части) лесного участка, на котором разрешено строительство согласно ч. 3 ст. 41 Лесного кодекса РФ. При этом количество надземных этажей не должно превышать трех, при условии, что высота здания не превышает 15 метров.

Особое влияние на размещение тех или иных объектов капитального строительства оказывают целевое назначение лесов, категория защитности и наличие особо защитных участков лесов. Р.Х. Гиззатуллин отмечает, что нерациональное потребление природных ресурсов оказывает негативное влияние на окружающую среду [10]. Согласно ст. 10 Лесного кодекса РФ леса, в зависимости от условий мест произрастания, подразделяются на защитные, эксплуатационные, резервные. Защитные леса подразделяются на несколько групп: расположенные на особо охраняемых природных территориях, расположенные в водоохранных зонах, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, ценные леса и городские леса.

Особо защитные участки лесов, как это определено в ст. 119 Лесного кодекса РФ, полностью закрыты для проведения капитального и некапитального строительства, не связанного с созданием лесной инфраструктуры, в целях рекреационной деятельности. Строительство капитальных объектов на территории земель лесного фонда обуславливает оформление соответствующих разрешений. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своих полномочий будут обязаны разработать административные регламенты по выдаче разрешений на строительство новых объектов. Данными регламентами определяются предмет регулирования, круг заявителей, требования к порядку информирования о предоставлении государственной услуги, порядок, форма, место размещения и способы получения справочной информации, стандарты предоставления услуги и иные требования к порядку оформления. Таким образом, при соблюдении земельного и лесного законодательства, нормативных параметров застройки и оформления соответствующих разрешений возможно размещение капитальных объектов на землях лесного фонда в рекреационных целях.

Заключение

На основе проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

Во-первых, создаваемая национальная система пространственных данных может быть использована в том числе в целях оперативного установления и изменения видов разрешенного использования земельных участков в случае невозможности их использования для эффективной предпринимательской деятельности, осуществляемой на землях сельскохозяйственного назначения и лесных землях.

Во-вторых, необходимо государственное стратегическое планирование управления земельными ресурсами, включая земли сельскохозяйственного назначения, и природопользования.

В-третьих, государству необходимо устранять имеющиеся административные и законодательные барьеры, ограничивающие эффективность природопользования на землях сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, рекреационных землях водного фонда.