Проблемы правового регулирования торгов в рамках контрактной системы и возможные направления их решения

Контрактная система обеспечивает решение множества взаимосвязанных задач, среди которых наибольшее значение имеет достижение эффективности использования средств бюджета при обеспечении должного уровня исполнения договора поставки для государственных нужд, а также поддержка экономики, в том числе, за счет развития механизмов конкуренции. Именно механизмы конкуренции, воплощенные в конкретных нормах, регулирующих правила контрактной системы, определяют эффективность ее функционирования и одновременно обеспечивают формирование системы правовых принципов. Данные принципы закреплены в законодательстве о контрактной системе и определяющих дальнейшее совершенствование механизмов российских закупок для государственных нужд.

Специфика контрактной системы проявляется в наличии тесной взаимосвязи экономических и правовых механизмов, причем правовые нормы способствуют реальному воплощению в ходе проведения торгов и последующего исполнения государственного контракта целей, которые ставит перед собой государство в эконо- мической сфере. Именно поэтому столь важно разумное и обоснованное сочетание приоритетов рыночной конкуренции по отношению ко всем другим положениям, составляющим сущность контрактной системы, с развитием ее правового регулирования. Следует учитывать, что правовая норма позволяет установить обязательные правила поведения, но тем самым она только обеспечивает приближение условий проведения торгов при осуществлении закупок для государственных нужд к ситуации совершенной конкуренции на рынке. Тем не менее, реально речь все равно не идет о совершенной конкуренции, что, помимо прочего, определяется ее отсутствием на большинстве современных рынков.

Это, в свою очередь, означает необходимость в совершенствовании контрактной системы руководствоваться принципами свободы конкуренции, но при этом учитывать объективные противоречия между участниками закупок, складывающиеся в процессе применения конкретных правовых норм.

Одним из указанных противоречий следует считать возможность предложения бесплатной услуги в ходе проведения торгов, когда это возможно в силу сущности такой услуги. Прямого запрета не содержится, но, в силу п. 3 ст. 83.2 Закона «О контрактной системе» [1], допускается отклонение предложения с необоснованно низкой ценой. Примером служит, например, закупка программного обеспечения, когда имеются бесплатные аналоги, дополнительные услуги связи, ряд других подобных ситуаций.

Возможность их возникновения подтверждается практикой. При проведении торгов одним участником услуга была предложена бесплатно, другое предложение содержало цену в 1 копейку, третий участник, получивший контракт, запросил 29 руб. Его предложение было принято, поскольку прочие были отклонены как сделанные с необоснованно низкой ценой. Один из участников не согласился с этим, в последующем государственный контракт был признан ничтожной сделкой в силу необоснованного отклонения предложений других участников [2].

Важным выводом по данному примеру является признание допустимости бесплатного предложения услуги, когда это не противоречит ее экономической сущности и техническим возможностям участника торгов.

Рыночная экономика сама по себе предполагает реализацию только возмездных начал как основы функционирования товарно-денежных отношений, что, тем не менее, не учитывает всех практических ситуаций, обусловленных не только техническим развитием общества с момента, когда эти предположения о рынке были сделаны, но и вмешательством самого государства в рыночные механизмы.

Например, вневедомственная охрана предложила бесплатные услуги обеспечения безопасности объекта, предложение было необоснованно отклонено, поскольку обязанность по обеспечению его охраны уже была возложена на вневедомственную охрану. Результаты торгов были признаны недействительными [3].

Данный пример позволяет судить о существовании возможности бесплатного предложения услуги не только в силу тех- нических факторов, но и когда ее предоставление входит в обязанности определенной структуры.

Наличие примеров предложения на торгах бесплатной услуги позволяет сделать вывод о необходимости установления в законодательстве о контрактной системе норм, прямо допускающих предложение услуги бесплатно, когда это не противоречит ее экономическому содержанию.

На недостатки механизмов государственных закупок указывает и, например, И.И. Макаров рассматривая проблемы правового регулирования торгов [4].

Говоря о проблемах правового регулирования контрактной системы, необходимо отметить расширение перечня закупочных процедур, на это указывают Л.С. Коробейникова и К.А. Иванников, описывая конкурентные способы закупок [5].

Другая неопределенность связана с таким аспектом реализации механизмов конкуренции в ходе торгов как обоснование начальной цены закупки. Если она не соответствует условиям рынка, скорее всего, предложения также от них будут отклоняться. В силу п. 2 ст. 22 Закона «О контрактной системе», предпочтительно обоснование первоначальной цены контракта на основе анализа рынка, но для признания предложения, размещенного на сайте поставщика обоснованным с точки зрения начальной цены оно должно иметь статус публичной оферты. Как правило, такого статуса предложения на сайтах не имеют, хотя именно Интернет-магазины являются самым доступным источником информации, причем цены в них отражают рыночные условия.

Практическим примером неопределенности статуса цены на сайте Интернет-магазина как условия для установления начальной цены служит ситуация, когда закупающая сторона провела анализ цен на сайтах нескольких поставщиков, в последующем ФАС потребовала отмены результатов торгов со ссылкой на необоснованность первоначальной цены, не имевшей статуса публичной оферты. В удовлетворении требования было отказано, поскольку, хотя предложение не было пуб- личным, сама по себе цена с экономической точки зрения учитывала условия рыночной конкуренции [6].

В другом случае результаты торгов были признаны недействительными вполне обоснованно, поскольку цена была использована с сайта только одного поставщика. Вполне очевидно, что предложение только одной компании может и не отражать условия рынка [7].

Разрешению проблемы неопределенности статуса не имеющего характера публичной оферты предложения на сайте поставщика как источника сведений для первоначальной цены контракта способствовало бы установление в законодательстве о контрактной системе положения о до- пустимости использования в качестве начальной цены контракта предложений, по меньшей мере, пяти Интернет-магазинов.

Безусловно, в дальнейшем потребуется уточнение на уровне методических рекомендаций критериев признания сайта Ин- тернет-магазина надежным, но, если учесть, что сегодня на правовом уровне использование в рамках контрактной системы цен, предлагаемых на сайтах отдельных поставщиков либо агрегаторами предложений.

Подводя итог, следует отметить, что сами по себе механизмы рыночной конкуренции, составляющие основу контрактной системы, вполне эффективны, поскольку именно рынок позволяет лучшим образом распоряжаться ресурсами закупающей стороны благодаря наличию множества конкурирующих между собой поставщиков, что, тем не менее, требует совершенствования правовых механизмов, определяющих конкретные правила проведения торгов. Противоречия, выделенные в рамках настоящего исследования, не связаны с несовершенством самого рынка, относятся они исключительно к правовым механизмам, благодаря которым в ходе закупок для государственных нужд обеспечивается приближение условий торгов к совершенной конкуренции. Именно по- этому развивать следует, в первую очередь, законодательство о контрактной сис- уже существует понятие агрегатора пред- теме.

ложений [8], вполне приемлемым было бы