Проблемы правового регулирования установления территорий комплексного освоения и развития

Принятие Федерального закона от 3 июля 2016 года № 373-ФЗ (далее – Закон № 373-ФЗ) привело к существенным изменениям в правовом регулировании отношений, возникающих по поводу комплексного освоения и развития территорий. Одним из них стало требование об установлении на картах градостроительного зонирования территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию (ч. 5.1 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), а также указание на то, что все договоры, направленные на оформление правоотношений по комплексному освоению или развитию территорий, могут заключаться после 1 июня 2017 года только в отношении территорий комплексного освоения и развития, сведения о которых установлены в правилах землепользования и застройки (части 7 и 8 статьи 9 Закона № 373-ФЗ).

Закрепив соответствующие правовые нормы, законодатель не осветил ряд вопросов, без ответа на которые невозможно в полной мере понять правовую природу и соотношение территорий комплексного освоения и развития с иными правовыми формами вовлечения земли в общественные отношения, критерии выделения и механизм их установления. Представляется, что устранение названных пробелов имеет как теоретическое, так и практическое значение. С теоретической точки зрения ответы на поставленные вопросы позволят подкрепить дополнительными доводами причину необходимости выделения на законодательном уровне нового объекта общественных отношений – территорию комплексного освоения и развития, обосновать применение к нему конкретных механизмов правового регулирования. С позиции практики устранение этих пробелов позволит снизить степень неопределенности отношений, складывающихся между субъектами, участвующими в процессе комплексного освоения и развития территорий, а также обеспечить применение разработанного законодателем нового способа использования земель наиболее эффективным образом.

Объектом комплексного освоения и развития территорий выступает территория, в пределах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию. Территория как объект правового регулирования представляет собой малоизученное понятие в теории земельного (см. [2, с. 27; 3, с. 4]) и градостроительного права [4]. Современное земельное законодательство не рассматривает территорию в качестве самостоятельного объекта земельных правоотношений. В то же время в земельно-правовой науке высказываются отдельные мнения относительно места и значения территории в земельном праве. Так, А.П. Анисимов и Н.Н. Мельников обращают внимание на то, что, несмотря на затруднительность составления исчерпывающего перечня территорий с особым правовым режимом, существует ряд территорий, обладающих особым земельно-правовым статусом [4], то есть их существование оказывает влияние на правовой режим земель, входящих в их состав. Например, земельные участки, входящие в состав территории инновационного центра «Сколково», могут принадлежать на праве собственности только управляющей компании, право распоряжения которой имеет ряд ограничений (см. [5]).

О.И. Крассов отмечал, что наличие у некоторых земель особого правового режима, устанавливаемого в целях удовлетворения публичных интересов, может быть связано с включением их в состав определенных территорий [6, с. 85]. Подобную позицию занимает и Н.Н. Мельников, указывая, что один из подходов к территории состоит в том, чтобы рассматривать ее в качестве способа установления специального правового режима, способствующего урегулированию общественных отношений [2, с. 27].

Е.А. Галиновская указывает на высокую сложность определения правовой сущности термина «территория», что связано с большим количеством видов территорий, выделяемых в законодательстве. Она отмечает, что в настоящее время территорию следует рассматривать как с позиции объекта земельных правоотношений, так и в качестве совокупности требований и ограничений по использованию объектов, которые представляют собой особый интерес в конкретной ситуации (лес, земля, здания и т. п.). Рассмотрение территории в качестве объекта земельных правоотношений становится возможным благодаря сложному содержанию правового регулирования такого объекта, как земля, который вовлекается в общественные отношения в различных правовых формах (территории, зоны и т. д.), избираемых в зависимости от стоящих перед государством публичных задач [7, с. 20].

Следует согласиться с Е.А. Галиновской в том, что земля в целом представляет собой крайне сложный объект, который практически не становится объектом правоотношений, вместо этого в названном качестве выступают некоторые части земель, которые обладают и (или) наделяются некоторыми свойствами, помогающими удовлетворить имеющиеся потребности и интересы. В соответствии со статьей 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) земля имеет многогранное значение и воспринимается как природный объект, природный ресурс, недвижимое имущество, средство производства. В науке отмечается еще одно важное значение земли: она выступает в качестве пространственного базиса для любой деятельности [9, с. 65], пространственного предела осуществления власти [10, с. 17–18]. Земельный участок как объект земельных правоотношений не может в полной мере обеспечить рассмотрение земли в качестве пространственного базиса, особенно в контексте уточнения правового режима земель в целях решения какого-то общественно значимого вопроса, поскольку нередко возникает потребность в распространении особого правового режима на совокупность земельных участков и (или) их частей. Государству же нужно обеспечить реализацию принципа рационального использования земель, что возможно посредством выделения отдельных частей земель (некоторых пространств) и наделения их особым правовым режимом, который создает условия для использования земель необходимым или наиболее интересным для государства образом. Тем самым оно реализует еще один принцип земельного законодательства, в соответствии с которым правовой режим земель определяется не только в процессе установления категорий земель, но и в ходе проведения зонирования территорий (п. 8 ст. 1 ЗК РФ). Установка особого правового режима может быть вызвана разными причинами, но сам правовой режим должен быть привязан к некоторому объекту, в пределах которого наблюдается его действие, и в качестве

такого объекта, по моему мнению, следует рассматривать иные правовые формы земли, такие как зоны и территории. В отличие от земельного участка, в первую очередь выполняющего роль объекта недвижимого имущества, территории и зоны являются преимущественно результатом управленческой деятельности государства, выделяемые в целях установления особого правового режима, позволяющего обеспечить решение стоящей задачи, с конкретизацией места его применения.

Приведенные рассуждения имеют значение и применительно к территориям комплексного освоения и развития, которые выделяются для того, чтобы удовлетворить некоторые публичные интересы, решить ряд стоящих перед государством или муниципалитетами общественно значимых задач. В законодательство последовательно включались нормы о различных видах комплексного освоения и развития территорий (комплексное освоение, развитие застроенных территорий, комплексное освоение в целях строительства стандартного жилья, комплексное развитие территорий), причем реализация каждого из них направлена на решение какой-то приоритетной основной задачи. Посредством комплексного освоения территорий в первую очередь решается проблема обеспеченности населенных пунктов необходимым количеством объектов инфраструктуры, благодаря развитию застроенных территорий осуществляется решение проблемы ветхого и аварийного жилья, а посредством комплексного освоения территорий в целях строительства стандартного жилья создается доступное для населения жилье.

Исходя из соответствующих задач, полагаю, и определялись требования к территориям, в границах которых планировалось применение конкретного вида комплексного освоения или комплексного развития.

Затем последовало требование об обязательном выделении в правилах землепользования и застройки территорий ком- плексного освоения и развития в качестве собирательного объекта (части 7 и 8 статьи 9 Закона № 373-ФЗ), без указания на критерии и цели их выделения. При таком подходе может сформироваться представление об избыточности названного требования – зачем выделять территории комплексного освоения и развития в целом, фактически полагаясь только на усмотрение органов власти, если перед каждым аукционом либо выделяется отдельный большой земельный участок для последующего комплексного освоения, либо принимается решение об установлении территории, в отношении которой предоставляется право ее комплексного развития?

Полагаю, что в этом случае законодатель поступил верно.

Во-первых, несмотря на то, что каждый вид деятельности по комплексному освоению и развитию имеет некоторую содержательную специфику, обусловленную нацеленностью на решение конкретной задачи, в целом все они направлены на устранение имеющихся в обществе проблем посредством осуществления градостроительной деятельности в пределах определенного пространства. При этом в границах выделенного объекта впоследствии применяется такой способ правового регулирования, который предоставляет приоритет публичным интересам, а также предусматривает возможное установление взаимных прав и обязанностей между публичным образованием и частным субъектом.

Во-вторых, подобный подход позволяет заранее проинформировать всех заинтересованных лиц о планах публично-правого образования по применению особого способа использования соответствующих земель. Эти сведения имеют значение для потенциальных инвесторов, которые получают возможность оценить состояние территории, в комплексном освоении или комплексном развитии которой точно заинтересовано публично-правовое образование, определить вероятность своего вступления в соответствующие отношения с учетом необходи- мого для проведения объема работ, связанных с ними затрат и т. д.

В-третьих, такая информация важна для собственников и лиц, владеющих на определенном виде права объектами, расположенными в границах территории, а также для потенциальных покупателей соответствующих объектов или прав на них, поскольку в последующем соответствующие объекты будут подлежать изъятию для публичных нужд, а в установленных границах будет проводиться перепланировка территории и, возможно, изменение вида разрешенного использования земельных участков для поставленных целей.

Представляется, что в таком случае, когда затрагиваются интересы частных собственников и поставлен вопрос о принятии участия в длительном и дорогостоящем проекте, опираться в принятии решений об установлении территорий комплексного освоения и развития исключительно на усмотрение органов власти не стоит. Об этом свидетельствует и зарубежный опыт.

Так, в США длительное время допускалось изъятие частной собственности в целях «общественной пользы» практически без ограничений, которое впоследствии стало применяться к целым территориям с признаками деградации. После принятия судебного решения об изъятии объектов частной собственности, не относящихся к аварийным, ветхим, неиспользуемым, по результатам рассмотрения дела Kelo v. City of New London общественность выразила свое активное недовольство [11]. В итоге ряд штатов изменили подход к правовому регулированию. Например, в штате Калифорния статус территории деградации может быть присвоен только ограниченному пространству, которое соответствует установленному в законодательстве закрытому перечню критериев деградации. При принятии решения учитывается градостроительная, социальная, экономическая обстановка, складывающаяся на соответствующей территории (см. [12]). Из понятия, данного деградированной территории, можно сде- лать вывод о том, что этот статус может быть присвоен территории только в том случае, если иной способ, кроме редевелопмента, не позволит выйти из сложившейся ситуации.

Полагаю, что при разработке критериев необходимо исходить из следующего:

• 1)    нужно учитывать общую цель, ради достижения которой выделяется территория и используется комплексное освоение и развитие;

• 2)    важно, чтобы такая цель могла быть достигнута именно посредством комплексного освоения и развития;

• 3)    необходимо обеспечить соблюдение принципов, установленных законодательством.

Применительно к цели выделения территорий комплексного освоения и развития можно сказать следующее. Отдельный вид деятельности по комплексному освоению или комплексному развитию территории нацелен на решение остро стоящей общественно-значимой проблемы (например недостаточное количество объектов инфраструктуры), но любая деятельность по комплексному освоению и развитию территорий позволяет вовлечь в оборот неэффективно используемые земли. При этом неэффективное использование земель является следствием одной или нескольких назревших общественно значимых проблем (например, земли заняты аварийными и ветхими жилыми объектами, тогда как на них можно было бы построить новый жилой район). О неэффективном использовании земли как пространственного базиса свидетельствует и ее неиспользование при условии, что правовой режим не устанавливает препятствия к осуществлению деятельности, в реализации которой возникла соответствующая потребность (например наличие неосвоенных земель населенных пунктов, правовой режим которых допускает на них строительство объектов жилого назначения, при наличии остро стоящей проблемы нехватки доступного жилья).

В связи с изложенным полагаю, что неэффективное использование земель представляет собой обобщающий признак всех территорий, вовлекаемых в комплексное освоение и развитие, наличие которого обусловлено присутствием совокупности общественно-значимых проблем. Выделяя соответствующие территории, орган власти дает понять, что он знает об имеющихся проблемах и имеет инструмент их решения, которым призывает воспользоваться в том числе бизнес. Уточнение задачи, решение которой будет обеспечиваться в рамках конкретного проекта, происходит уже после выделения территории в целом.

Таким образом, первый критерий, на основе которого следует принимать решение о выделении соответствующих территорий для комплексного освоения и развития, по моему мнению, – это выявленный факт неэффективного использования земель. Однако следует признать, что указание исключительно на неэффективность использования не является достаточным обоснованием, поскольку «неэффективность» – широкое и оценочное понятие. Следовательно, необходимо разработать признаки, свидетельствующие о неэффективном использовании земель. Имеющиеся в настоящее время в законодательстве критерии, предъявляемые к отдельным видам территорий комплексного освоения и развития, даже при их суммировании не дадут точного представления об эффективном или неэффективном использовании территории в силу следующих причин:

• 1)    установленные требования к земельным участкам в первую очередь направлены на выяснение сведений о форме собственности, наличии установленных обременений, видах и состоянии расположенных на земельных участках иных объектов недвижимости. Рассмотрение с их учетом потенциальной территории комплексного освоения и развития не предусматривает получение объективной оценки ее состояния, поскольку не исследуется экономическая, экологическая, социальная обстанов-

• ка в соответствующих границах. Скорее, эти признаки позволяют ответить на вопрос о возможности или целесообразности осуществления на территории конкретного вида деятельности;

• 2)    положения градостроительного законодательства, предъявляющие особые требования только к 50 процентам территории (ч. 3 ст. 46.10 ГрК РФ), в отношении которой допускается осуществление комплексного развития по инициативе органа местного самоуправления, фактически приводят к тому, что в границы территории комплексного освоения и развития может быть включена земля с любыми характеристиками.

Отсутствие точных признаков неэффективного использования земель закладывает риск включения в состав территорий комплексного освоения и развития любого активно используемого земельного участка, на котором расположены объекты недвижимого имущества, не имеющие признаков ветхости, аварийности, самовольной постройки, а также земельных участков, планируемых к использованию.

Так, например, в деле № А60-25756/2017 [13] было установлено, что в состав территории, в отношении которой планировалось осуществление договора развития застроенных территорий, были включены земельные участки, на которых располагались гаражи и автомойка. Разработанная инвестором документация по планировке территории не учитывала возможность сохранения этих объектов, как следствие, не предусматривала соблюдение санитарнозащитной зоны и мест проезда/подхода к гаражам.

В деле № 78-АПГ17-27 [14] было установлено включение в состав территории комплексного освоения и развития земельного участка, находящегося в частной собственности, что создало препятствия истцу в использовании принадлежащего ему участка по причине невозможности получения градостроительного плана земельного участка без разработанной инвестором документа- ции по планировке территории. При этом по не оспоренным ответчиком указаниям истца решение о включении его земельного участка в состав территории комплексного освоения и развития было принято по предложению, высказанному только на публичных слушаниях.

В обоих случаях суды справедливо отметили, что современное законодательство не устанавливает какие-либо требования к территориям комплексного освоения и развития, их выделение является лишь необходимой предпосылкой для возможности осуществления конкретных видов деятельности по комплексному освоению или комплексному развитию территории. Также суды указали на то, что таким образом уполномоченный орган власти реализует свою функцию по обеспечению комфортной среды обитания, выделение территории является долгосрочным ориентиром, а не непосредственной реализацией проекта.

Не оспаривая необходимость в конкретных ситуациях включения земельных участков в состав территорий комплексного освоения и развития, отметим, что любая деятельность, связанная с использованием частной собственности в публичных целях, должна осуществляться с учетом принципа баланса частных и публичных интересов, обеспечение применения которого в соответствующих ситуациях представляет собой задачу законодателя. Представляется, что сохранение сложившегося подхода, когда решение принимается исключительно на основании усмотрения органа власти, не способствует исполнению этого принципа. Более того, подобная ситуация может привести к складыванию неоднозначной правоприменительной практики, что, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, противоречит конституционному принципу равенства [15]. В случае же установления критериев выделения территорий эти принципы будут соблюдены, поскольку при принятии соответствующих решений органы власти опираются на известные и одинаковые требования.

Относительно признаков эффективности использования земли следует сказать, что, на мой взгляд, их разработка должна вестись на федеральном уровне в целях обеспечения единообразия практики. Полагаю, что выделение признаков должно основываться на принципе сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов и их системная разработка может быть осуществлена только благодаря усилиям специалистов разных направлений деятельности. На основе таких признаков уполномоченный орган власти сможет выделить территории, в которых имеют место общественно значимые проблемы, и посредством сопоставления с другими факторами сделать обоснованный вывод о том, нуждается ли конкретная территория в преобразовании.

В качестве второго критерия установления территорий комплексного освоения и развития, считаю, следует рассматривать возможность их использования посредством комплексного освоения и развития. Выделение этого критерия обусловлено тем, что некоторые неэффективно используемые территории не могут быть подвергнуты комплексному освоению или развитию либо существуют альтернативные варианты их использования, которые позволят решить имеющиеся проблемы лучшим образом, но этот способ не является наиболее правильным решением. В качестве примеров необходимости учета такого критерия приведем следующие ситуации.

В деле № А51-14248/2017 [16] уже после заключения договора комплексного освоения был выявлен факт непригодности территории для комплексного освоения по причине расположения всей территории в границах охранной зоны военного объекта. В деле № А50-1567/17 [17] также после заключения договора было принято решение о необходимости строительства на соответствующей территории крупного торгового центра, имеющего общегородское значение как центр привлечения населения, оказания услуг и рабочее место, который не

мог быть построен в рамках проекта комплексного освоения территории.

Полагаю, что о соответствии территории этому критерию свидетельствуют следующие признаки:

• •    действующий правовой режим земель не запрещает осуществление градостроительной деятельности, а на большей части земли допустимо ведение строительства;

• •    отсутствует возможность применения иного более эффективного или необходимого в этом случае подхода по улучшению состояния территорий, или достижение постановленной цели невозможно иным способом, кроме как посредством комплексного освоения и (или) комплексного развития;

• •    территория обладает достаточной площадью для ее действительно комплексного преобразования (несоблюдение этого признака чревато проблемами сокрытия проектов точечной застройки под видом комплексного освоения или комплексного развития, выделением раздробленных территорий [18, с. 19]).

Перейдем к порядку установления территорий комплексного освоения и развития. Как уже указывалось, сведения о таких территориях обязательно должны отображаться на картах градостроительного зонирования, однако в законодательстве не указывается, что является основанием для внесения соответствующих изменений в правила землепользования и застройки.

В статье 33 ГрК РФ перечислены основания для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки, а также описаны процедуры внесения изменений. Все перечисленные в названной статье основания могут быть классифицированы по характеру основания внесения изменений в правила землепользования и застройки: диспозитивный и императивный. Также эта классификация позволяет указать на виды процедур внесения изме- нений в правила землепользования и застройки. Основания диспозитивного характера инициируют возможность внесения изменений в правила землепользования и застройки, тогда как основания императивного характера гарантируют соответствующие изменения и не подлежат обсуждению на публичных слушаниях. В таком случае правила землепользования и застройки начинают выполнять двойную роль: с одной стороны, они являются результатом нормотворческой деятельности органов местного самоуправления (см. [6, с. 258], с другой – представляют собой документ информационного характера, в котором отражаются сведения о различных зонах и территориях, правовой режим которых имеет значение для обеспечения эффективного управления развитием населенного пункта. Если в первом случае выделяемые объекты устанавливаются правилами землепользования и застройки, то во втором случае их установление происходит отдельной процедурой, проведение которой предшествует внесению изменений в правила землепользования и застройки. Первый вид объектов, как указывал О.И. Крассов, является результатом нормотворческой деятельности, а объекты второго вида устанавливаются в административном порядке [6, с. 258–259].

В настоящее время в законодательстве территории комплексного освоения и развития отнесены к первому виду объектов, о чем свидетельствует используемое в части 5.1 статьи 30 ГрК РФ слово «устанавливаются», тогда как, например, применительно к зонам с особыми условиями использования территорий и границам населенных пунктов используется термин «отображаются». В законодательстве отсутствуют указания на причины выбора соответствующей процедуры, что ставит вопрос о целесообразности ее распространения на случаи с территориями комплексного освоения и развития. Представляется, что в указанном случае эта процедура не является подходящей. Постараюсь аргументировать свою точку зрения.

В статье 33 ГрК РФ перечислены два вида оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки: технико-юридические и по инициативе определенных лиц. Технико-юридические основания не могут в настоящее время лечь в основу внесения изменений в правила землепользования и застройки в целях установления территории комплексного освоения и развития. Связано это со следующими причинами. Технико-юридические основания бывают двух видов:

• 1)    несоответствие правил землепользования и застройки документам территориального планирования;

• 2)    предъявление главе местной администрации требования об изменении правил землепользования и застройки на основании ранее принятого решения уполномоченным органом власти.

Первое основание не может быть причиной установления территории комплексного освоения и развития, поскольку в документах территориального планирования сведения о них не отражаются, второе – так как они связаны с процедурой императивного характера внесения изменений в правила землепользования и застройки.

Инициативные основания связаны с поступлением предложений, причем в большинстве случаев законодатель указывает не только на возможную причину подачи предложения, но и на управомоченного на его подачу субъекта. Любой субъект может подать предложение о внесении изменений в правила землепользования и застройки по вопросу изменения границ территориальных зон и (или) градостроительного регламента. Указанное предложение никоим образом не связано с установлением территорий комплексного освоения и развития, поскольку они не являются территориальными зонами, а сведения о них содержатся не в градостроительном регламенте, они отображаются на карте градостроительного зонирования. Органы государственной власти и органы местного самоуправления муниципального района могут направить предложения только, если правил землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения. Следовательно, указанные субъекты не могут инициировать установление территорий комплексного освоения и развития. Фактически с предложением об установлении территорий комплексного освоения и развития могут обратиться только физические и юридические лица, органы местного самоуправления (кроме органов местного самоуправления муниципального района), поскольку им дозволяется выступать с предложениями, если, по их мнению, земельные участки используются неэффективно, необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки.

Однако подобная ситуация вступает в некоторое противоречие с положениями части 2 статьи 46.4 и части 2 статьи 46.6 ГрК РФ, согласно которым инициатива заключения договора о комплексном освоении территории или о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья может исходить в том числе от исполнительного органа государственной власти. То есть создаются предпосылки для возникновения следующей ситуации: орган государственной власти заинтересован в комплексном освоении какой-то территории, но не может его инициировать по причине того, что она не включена в состав территории комплексного освоения и развития, на создание которой или изменение границ которой он не вправе повлиять.

С теоретической точки зрения также возникают сомнения относительно правильности выбранной процедуры. Поскольку правила землепользования и застройки в конечном итоге утверждаются представительным органом местного самоуправления, все объекты, устанавливаемые ими, являются результатом нормотворческой

деятельности. Нормотворческая деятельность – это деятельность по признанию правовыми действующих в обществе правил поведения или по созданию норм права (см. [19]). Представляется, что деятельность по установлению территорий комплексного освоения и развития приведенному определению не соответствует. Орган местного самоуправления, устанавливая территорию комплексного освоения и развития, создает не новую правовую норму, а новый объект. Он предусмотрен законодательством, его правовой режим также закреплен в законодательстве, в отличие от территориальных зон, вид и правовой режим которых может быть установлен органом местного самоуправления. Иными словами, при создании территории комплексного освоения и развития орган местного самоуправления лишь руководствуется уже имеющимися правовыми нормами, претворяет их в жизнь, благодаря чему организует дальнейший процесс использования земель. Деятельность, представляющая собой целенаправленное воздействие некоторого субъекта на определенный объект для достижения конкретной цели, О.И. Крассовым определялась как управленческая [10, с. 214]. В земельно-правовой науке не сложилось единого мнения о том, что представляет собой управленческая деятельность. Многие авторы рассматривают нормотворчество как часть управления (см., например, [20; 21, с. 84; 22, с. 297]). Однако большинство ученых (см., например, [23, с. 265–267; 24, с. 15]) склоняются к точке зрения, что управленческая функция имеет только исполнительно-распорядительный характер и реализуется исполнительными органами местного самоуправления.

Представляется, что установление территорий комплексного освоения и развития охватывается только управленческой деятельностью в узком смысле этого слова, поскольку, как уже указывалось, не предполагает разработку некоторых новых правил (признак нормотворчества), а основано на уже разработанных нормах и на- правлено на организацию их реализации. Управленческий характер свойственен императивной процедуре внесения изменений в правила землепользования и застройки, когда сначала уполномоченный орган власти, руководствуясь установленными нормами, принимает решение, являющееся основанием для направления требования главе местной администрации о внесении изменений в правила землепользования и застройки, на основании которого в установленный ГрК РФ период времени вносятся изменения в правила землепользования и застройки без обсуждения на публичных слушаниях.

Именно эта процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки по поводу территорий комплексного освоения и развития представляется наиболее подходящей – она позволяет отразить управленческий характер установления исследуемых территорий, при разработке процедуры их создания можно будет отразить участие всех заинтересованных субъектов в том числе посредством проявления инициативы.

В связи с этим полагаю, что основание внесения сведений о территории комплексного освоения и развития в правила землепользования и застройки должно иметь императивный характер.

Следует отметить, что механизм установления объекта в рамках исполнительно-распорядительной деятельности с последующим его отображением в правилах землепользования и застройки уже разработан в законодательстве для зон с особыми условиями использования территорий. В главе 9 ЗК РФ содержатся общие правила, касающиеся создания, изменения, прекращения существования зон с особыми условиями использования территорий. Такие зоны, как и территории комплексного освоения и развития, представляют собой некоторое ограниченное пространство, в пределах которого действует особый правовой режим, однако все выделяемые в современном законодательстве зоны с осо- быми условиями использования территорий выполняют охранительную или защитную функцию, то есть их установление связано с необходимостью предотвращения негативного воздействия какого-то объекта на окружающую среду, жизнь, здоровье, имущество человека, или, наоборот, связано с защитой объекта, расположенного в границах соответствующей территории, от внешних воздействий.

Возникает вопрос, можно ли рассматривать территории комплексного освоения и развития в качестве вида зоны с особыми условиями использования территорий, если единственным их отличием от зон с особыми условиями является то, что они не выполняют защитную или охранительную функцию. При положительном ответе на этот вопрос станет допустимым распространение уже имеющегося механизма установления зон с особыми условиями использования территорий на порядок установления территорий комплексного освоения и развития без дублирования норм в законодательстве.

Поиск ответа на поставленный вопрос осложняется тем, что в законодательстве отсутствуют определения как зон с особыми условиями использования территорий, так и территорий комплексного освоения и развития. До внесения изменений в ЗК РФ понятие зон с особыми условиями использования территорий содержалось в пункте 4 статьи 1 ГрК РФ, однако раскрывалось оно посредством простого перечисления видов зон, причем перечень был открытым. В настоящее время эта норма сохранилась в законодательстве в прежнем виде, однако статьей 105 ЗК РФ установлен закрытый перечень зон с особыми условиями использования территорий. В указанном перечне содержатся только зоны, выполняющие охранительную или защитную функцию.

Территории комплексного освоения и развития не выполняют охранительной или защитной функции. Их создание обусловлено необходимостью решения имеющихся публичных задач посредством формирования условий для реализации комплекс- ного освоения или комплексного развития, именно поэтому в границах территории комплексного освоения и развития действует особый правовой режим, который устанавливает специальные правила использования территорий. В законодательстве отмечены и другие виды территорий, зон, не выполняющих охранительную или защитную функцию, которые выделяются для привлечения внимания к какой-то проблеме, и внутри них создаются условия, способствующие ее решению. В качестве примера можно привести зоны территориального развития (выделяются для ускорения социально-экономического развития субъекта Российской Федерации), особые экономические зоны (создаются для развития некоторых отраслей экономики, портовой, транспортной инфраструктуры и иных целей), территории опережающего развития (направлены на создание благоприятных условий для привлечения инвестиций, комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения и ускоренного социально-экономического развития). Возникает вопрос о допустимости рассмотрения территорий и зон, не выполняющих охранительные или защитные функции, но необходимых для решения иных публичных задач, в качестве видов зон с особыми условиями использования территорий.

В целях ответа на поставленный вопрос необходимо изучение содержания рассматриваемого понятия. Следует указать на крайне малое количество научных исследований, посвященных вопросу выявления правовой природы зон с особыми условиями использования территорий. Чаще всего ученые указывают на то, что зоны с особыми условиями использования территорий имеют многоотраслевой характер, поскольку в их состав включаются объекты разной юридической природы. Вывод об охранительной природе таких зон делается исключительно на основе анализа функций, выполняемых различными видами зон и территорий, которые законодателем официально отнесены к зонам с особыми

условиями использования территорий [25; 26, с. 68]. Следует отметить, что подход рассмотрения иных форм включения земель в правоотношения, характеризующийся изучением именно выполняемой ими функции охраны и защиты некоторого объекта, как отмечает Е.А. Галиновская, является самым распространенным в литературе (см. [7, с. 93]).

Представляется возможным поставить на обсуждение вопрос о расширении содержания зон с особыми условиями использования территорий исходя из следующих рассуждений.

Термин «зона с особыми условиями использования территорий» указывает на то, что выделяется некоторое ограниченное пространство, внутри которого устанавливаются отличные от общих правила их использования. Непосредственно из самого понятия не следует указание на характер соответствующей зоны, выполняемые ею функции. Отсюда можно предположить, что единственным отличительным критерием зоны с особыми условиями использования территорий от иных объектов является действующий в ее границах особый правовой режим. Безусловно, установление особого правового режима должно быть обусловлено определенной причиной, в качестве которой может выступать необходимость охраны и защиты одного или нескольких объектов, но также эта причина может быть вызвана стремлением поддержать определенный вид или виды деятельности в целях решения стоящих перед обществом задач. В таком случае зоны с особыми условиями использования территорий можно будет классифицировать по характеру цели, для достижения которой осуществляется их создание, – охрана или создание условий для решения публично значимых задач, не связанных с вопросом охраны. При таком подходе законодателя к установлению видов зон и территорий зоны с особыми условиями использования территорий будут относитьсяк первой группе зон охранительного характера, а иные зоны и территории с особым правовым режимом будут относиться ко второй группе. Ко всем видам зон с особыми условиями использования территорий, если иное не установлено законом, будут применяться общие положения, касающиеся процедуры установления, изменения и прекращения существования зон, закрепленные в земельном законодательстве, а нормы, отражающие специфику содержания правового режима или иные вопросы, требующие особого подхода, решаться в правовых актах специального характера.

При таком подходе к правовой природе зон с особыми условиями использования территорий представляется возможным рассмотрение территорий комплексного освоения и развития в качестве отдельного вида таких зон, в границах которых особые условия использования устанавливаются в целях решения некоторых общественно значимых задач посредством осуществления деятельности по комплексному освоению и (или) комплексному развитию. Следовательно, станет возможным распространение на территории комплексного освоения и развития и действующего для зон с особыми условиями использования территорий механизма их установления.

***

Продолжение. Начало на с. 81

время поднять арендную плату или беспрепятственно выселить жильцов раньше оговоренного срока. При этом они забывают, что договор найма также защищает арендодателя и его собственность от возможных убытков, причиненных квартирантом намеренно или по неосторожности, – уточняет Оксана Полякова. – Как показывает практика, изначально предвзятое отношение собственников к договору найма кардинально меняется во время судебных разбирательств – «лишняя бумажка» превращается в юридически значимый документ, на основе которого суды могут выносить решения».

Ситуация : наймодатель дал обещание после вселения квартиранта обновить сдаваемое жилье (например, провести ремонт, устранить неисправности, приобрести бытовую технику или мебель), однако не выполнил его. Подобные факты констатируют 17% арендаторов. «Во избежание этих неприятностей следует документально зафиксировать устные договоренности – прописать в договоре найма особые условия (например, обязательства арендодателя произвести обновление, а также сроки их исполнения)», – комментирует заместитель директора Департамента аренды квартир ИНКОМ-Недвижимость Оксана Полякова.

Ситуация : стороны договорились о выполнении ремонта силами квартиранта и об отмене оплаты проживания на этот период; по окончании работ возникли разногласия – к примеру, некоторые арендодатели отказываются от договоренностей и требуют оплаты проживания; иногда сложно решить вопросы стоимости отделки; порой собственники желают пересдать отремонтированную квартиру дороже. Те или иные жалобы высказывают 22% квартирантов, выполняющих на съемной жилплощади отделочные работы. «В договоре найма следует прописать все условия сдачи квартиры «под ремонт», также нужно составить смету и подписать ее, а по окончании работ завизировать акт об их приемке и отсутствии претензий. Соглашение в устной форме не имеет юридической силы: при необходимости арендатор не сможет доказать правомочность своего бесплатного проживания в квартире и факт наличия договоренности о выполнении им ремонтных работ. В результате жилец рискует понести существенные материальные убытки», – отмечает Оксана Полякова.

Окончание на с. 106