Проблемы правовой законности и правового порядка в государственном управлении

Проблемы законности, правопорядка в юридической науке претерпели значительные изменения. В настоящее время концептуальные проблемы понятий законности и правопорядка в условиях развивающихся демократических институтов, требований и гарантий законности, проблемы правового закона и правовой законности исследованы слабо, и в этой связи предпринимаемые попытки по-новому переосмыслить понятие законности вполне являются оправданными и своевременными [7, с. 5–6; 6, с. 526–531]. В свете событий, произошедших в нашей стране в августе 1991 года, сентябре-октябре 1993 года, законность приобрела еще и огромное социально-политическое и практическое значение. Важную роль в ее формировании играют принцип презумпции верховенства права, а также деление законов на правовые и неправовые.

Неоднозначная трактовка учеными понятия законности вызывает немало проблем в науке, на практике и в жизни людей. Одни ученые понимают законность как неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями [16, с. 101]. Такое понимание законности означает, что требования права в равной мере обращены как к гражданам, так и к государственным органам и их должностным лицам. Не вызывает сомнения мнение С. С. Алексеева: «Законность -явление многогранное. Она включает в себя не только требование строгого и неукоснительного соблюдения всеми субъектами законов и основанных на них правовых актов, но и реальное осуществление ими субъективных прав, надлежащее применение права при исключении малейшего произвола в деятельности государственных органов и должностных лиц» [1, с. 113].

Ученый также рассматривает законность как специфический режим общественнополитической жизни, воплощенный в системе нормативных политико-юридических требований (неукоснительное соблюдение правовых актов всеми субъектами; верховенство закона; равенство всех перед законом; надлежащее, правильное и эффективное применение права; последовательная борьба с правонарушениями) [2, с. 194].

• В.    В. Лазарев рассматривает законность как принцип, метод и режим строгого, неук-

• лонного соблюдения, исполнения норм права всеми участниками общественных отношений [10, с. 209]. Законность рассматривается автором как правовой принцип, как метод - метод государственной власти, как правовой режим - режим общественной жизни и как система требований, предъявляемых к личности. Утверждение законности в качестве метода предполагает: во-первых, наличие развитого законодательства, образующего нормативноправовую основу законности; во-вторых, соблюдение юридических предписаний; в-третьих, наличие специальных органов и средств контроля за осуществлением правовых предписаний.

• В.    Н. Кудрявцев отмечает: «Законность -определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства состоящего в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов» [9, с. 4]. По нашему мнению, такая трактовка законности отождествляется с законодательством, которое служит предпосылкой законности, однако атрибутом законности не является, в этом случае необходимо различать законность и законодательство, либо такое понимание ведет к появлению «сфер беззакония». Следует отметить: не все то, что называется законностью, правопорядком, соответствует своей сущности, своей правовой природе.

Проблема понятия законности заключается не в принципе государственной и общественной жизни, господстве законов в обществе, деятельности государственных органов, требовании государственной власти соблюдать закон, она гораздо шире.

Во всем мире и в частности в современной России увеличивается количество правонарушений, негативных правовых явлений, разрастается коррупция, терроризм, экстремизм создают опасность всему человечеству, возникает необходимость связывать понятие законности прежде всего с правовой законностью и правовым порядком в процессе право-установления и правореализации. Эти проблемы на современном этапе развития общества, формирования правового государства и гражданского общества, в условиях развивающихся демократических институтов, правовой законности, правопорядка не получили однозначного решения. Однако законность и правопорядок играют особую роль в демокра- тическом обществе, выступают основой, ядром порядка в обществе, являются условием и необходимыми элементами демократии и рыночной экономики, как основные общечеловеческие ценности.

Если обратиться к историческому прошлому, то законность возникла как требование государственной власти соблюдать законы. В этой связи римские юристы провозглашали, что соблюдение законов – древнейший и наиболее цивилизованный способ управления людьми. Их постулаты актуальны и сегодня: «Государством должен править закон», «Закон превыше всего», «Закон должен властвовать над всеми», «Закон суров, но это закон» и т.д. Сократ отмечал: «Что законно, то и справедливо». Система римского права явилась юридической базой законности в сфере регулирования общественных отношений, которая впоследствии переросла в более цивилизованные формы, такие как равенство перед законом всех участников общественных отношений. Следует отметить, что еще с античных времен приходивший к власти класс создавал новое право и соответственно новое законодательство, добиваясь обеспечения соблюдения и исполнения законов.

Что касается законности, установить точное время ее возникновения трудно, однако она возможна при любом политическом режиме и любой социально-экономической формации, роль которой определяется природой власти и обусловленным ею характером политического режима. Так, законность свойственна любому классовому обществу (О. С. Иоффе, М. Д. Шаргородский, П. М. Рабинович), она может быть средством ограничения демократии, о котором упоминали еще дореволюционные российские ученые-юристы (П. Г. Виноградов, Н. М. Коркунов, Г. Ф. Шершеневич), и также может быть основана на насилии.

Интерес вызывает позиция А. Б. Лисют-кина, который полагает, что становление идеи законности начинается с утверждения государственности и права, а представления о необходимости следования конкретным правилам существовали еще в религиозно-мифологических памятниках задолго до этого процесса [11]. Например, требование законности имело место еще в законах Хаммурапи (ХVII век до н.э.), Дигестах Юстиниана (533 г. н.э.). Император Петр I следующим образом выразил мысль о существе законности в Россий- ском государстве: «Понеже ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских, понежу всуе законы писать, когда их не охранять, или ими играть, как в карты, прибирая масть к масти…» [14, с. 344]. По мнению ученого, понятие «законность» окончательно сформировалось в ХVII–ХVIII вв., а истоки концепции правовой законности были сформулированы еще в Древней Греции. Это подтверждается исследованием и правовыми документами того, что «формула» законности упоминалась в работах того времени как «необходимость следования нормам всеобщего разума, выраженного в законах, «как обязанность повиноваться справедливым законам».

Законность выступала противовесом беззаконию и произволу властей. Нет соблюдения – нет и законности. По мнению М. С. Строговича, «сущность законности составляют соблюдение и исполнение именно законов», «необходимость соблюдения и исполнения подзаконных актов, соответствующих законам, изданным на основе закона, в соответствии и во исполнение закона» [13, с. 111].

Вне сомнения то, что точка зрения М. С. Строговича соответствует сущности и правовой природе законности.

Законы составляют основу законности, однако исторические реалии показывают, что законы издавались, а законность отсутствовала. Так, в период культа личности требования законности были фактически не обязательны для определенной части партийного и государственного аппарата, вместе с тем жесткие требования обязательного соблюдения правовых предписаний касались только граждан. Русский юрист А. Ф. Кони писал: «Власть не может требовать уважения к закону, когда сама его не уважает». Там, где кончаются законы, начинается произвол, то есть речь идет о несовершенных, неправовых законах, нарушающих естественные права человека, свободу личности, и власть является неограниченной от возможного произвола и беззакония. Законность выступает антиподом произвола и беззакония и прежде всего беззакония самой власти, произвола, творимого органами государственной власти и его должностными лицами.

Без законов и других правовых актов, их реализации в жизни невозможно цивилизованное существование государства, и независимо от того, на какой ступени цивилизации находится человеческое общество, оно всегда нуждается в определенной правовой организации. С позиции Н. В. Витрука, законность характеризуется наличием эффективного механизма защиты законов, что является результатом требований законности и правопорядка, при этом правопорядок понимается как зако-нопорядок, основой которого могут выступать только правовые законы. «Нарушения законов, совершенные гражданами и другими лицами, не выступают в качестве нарушения законности, они суть нарушения правопорядка в обществе» [5, с. 526-531].

Из этого можно сделать вывод, что правонарушения пресекаются с помощью правовых средств, и при этом «законность в состоянии связывать государственный аппарат и его должностных лиц требованием строгого соблюдения законов» [17, с. 159], а также позволяет рассматривать правопорядок не просто как некое состояние упорядоченности общественных отношений, а как правовой режим установления и реализации этих отношений, основанных на праве и законности.

Так, под правопорядком Г. Кельзен понимал систему норм, единство которых зиж-дится на том, что они имеют общее основание действительности [8, с. 47], то есть автор признавал правопорядком нормы, которые принудительно регулируют человеческое поведение. И в этой связи И. С. Самощенко подчеркивает значение законности в правовом государстве как «господство закона в общественной жизни, господство его, в частности, в отношениях между властью и личностью» [12, с. 14].

Средством защиты прав, свобод и законных интересов личности, выступают законность и правопорядок, обеспечивая охрану человека от произвола самого государства и его органов. Целью правопорядка являются правовое регулирование и обеспечение законности, которые неизбежно приводят к ее укреплению. От укрепления законности и правопорядка зависят свобода личности, реализация ее прав и свобод, что является важнейшей целью государственной политики современного демократического государства. Правовой механизм, обусловленный социальными факторами, связанными с государством, обладает особой, юридической спецификой, важной для науки права и для практики упрочения правопорядка и законности, а принуж- дение со стороны государства является гарантией законности.

Правопорядок образует правовую основу гражданского общества. На нем базируются все его сферы: социально-культурная экономическая и политическая. Следовательно, он является правовой основой всей государственной деятельности, о чем писал И. Кант. Позднее данное исследование подробно аргументировалось Р. Штаммлером и особенно Г. Кельзеном, отстаивающим нормативизм, или «чистое учение о праве», как высшую истину в юриспруденции, то есть юридические нормы объявлялись правовой основой общественной жизни [15].

В эпоху усложнения общественных связей, научно-технического прогресса, модернизации производства, расширения демократии особенно возрастает роль управления, прежде всего государственного, правового регулирования общественных отношений, укрепления законности и установления режима правопорядка. Важнейшим признаком любого управления является поддержание определенного порядка и ритма в совместной деятельности людей, возникающих в процессе труда.

Современные проблемы управления осуществляются на основе уже сложившихся традиций социального познания, которые связаны главным образом с политическими потребностями. Управленческие проблемы произошли сравнительно недавно в связи с теорией и методами кибернетики, системой исследований. Как подчеркивает В. Г. Афанасьев, кибернетика помогла понять информационную природу управленческих процессов, она «является важным средством преодоления все углубляющегося противоречия между быстрорастущим объемом информации, соответственно возрастающими трудностями в ее переработке и все более острой необходимостью информационного обслуживания всех сфер человеческой деятельности, и в особенности процессов и систем социального управления» [3, с. 106]. Вместе с тем, характеризуя правовое управление, В. Г. Афанасьев подчеркивал, что управление «не просто сознательная деятельность, а та особая разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на претворение решений в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью…» [4, с. 35].

В процессе правотворческой деятельности эффективным средством претворения «решений в жизнь» является комплекс требований законности в условиях режима правопорядка. Очевидно, что эти требования являются одним из важнейших видов управления жизнедеятельности общества. Это означает, во-первых, определение состояния законности, правопорядка в структуре государственного аппарата; во-вторых, выработку мер, направленных на профилактику, защиту законности, правопорядка и их упрочение. Следует подчеркнуть, что большое теоретическое и практическое значение имеет выработка единых критериев оценки состояния законности, правопорядка, а также системы показателей для ее определения применительно к деятельности государственного аппарата и его отдельных органов, подразделений и служб.

Особое место в системе социального управления занимает государственная политика или государственное управление. Государственное управление базируется на выработанных в обществе и законодательно закрепленных общесистемных императивных установках (конституции, законах, указах). Разработка проблем управления осуществляется на основе уже сложившихся традиций социального познания, которое связывается главным образом с политическими потребностями и осуществляется в процессе правотворческой деятельности.

Сложность практического правового управления заключается в том, что юридическая наука призвана оказывать помощь путем теоретического обоснования наиболее эффективного регулирования общественных отношений, совершенствования требований законности и упрочения режима правопорядка. Как нам представляется, проблема правореализа-ции и эффективности в юридической науке разработана пока недостаточно, нет определенной четкости в разграничении понятий законности и правопорядка. Очевидно, что задача науки определить пути эффективной реализации закона, что является необходимостью научной разработки комплекса проблем реализации законодательства на основе законности.