Проблемы предупреждения и пресечения полицией административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности и пути их решения

Одним из важнейших направлений административной деятельности органов внутренних дел (полиции) на сегодняшний день является предупреждение и пресечение административных правонарушений, в частности, совершаемых в сфере предпринимательской деятельности. Противодействие данному виду правонарушений имеет особый, специфический характер ввиду того, что в ходе реализации такого противодействия необходимо соблюсти баланс частных интересов предпринимателя и публичных интересов государства и общества.

Обеспечение прорывного развития России, определённого Президентом РФ, стратегической задачей для органов государственной власти, предусматривает и совершенствование системы охраны общественного порядка и противодействия правонарушениям, создание условий для защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц [2; 3; 6], общества и государства.

При этом МВД России, являясь основным субъектом реализации государственной правоохранительной политики в области внутренних дел, продолжает совершенствовать формы и методы полицейской деятельности, повышая их эффективность, обеспечивая внедрение инновационных технологий выявления и пресечения правонарушений, создавая надлежащие условия для получения гражданами и юридическими лицами государственных услуг.

Оценивая работу ОВД в целом, Президент России В. Путин обратил внимание на необходимость обеспечения полицией полноты реализации принципа неотвратимости наказания, повышения оперативно- сти реагирования на любые нарушения порядка на улицах, транспорте, на спортивных, зрелищных мероприятиях, качества следствия и дознания, сведения к минимуму правонарушений в образовательных учреждениях, противодействия организованным экстремистским проявлениям, коррупции, наркотизации общества криминализации экономики; реальное улучшение ситуации в сфере дорожно-транспортного травматизма и др.

В сфере предупреждения и пресечения полицией административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, так или иначе, возникают некоторые проблемы, требующие правового разрешения.

Приведенными выше обстоятельствами и обусловлена актуальность проведенного исследования.

Результаты исследования

Несмотря на относительно четкую законодательную регламентацию вопросов деятельности по предупреждению и пресечению административных правонарушений [4] в области предпринимательской деятельности, так или иначе, в указанной сфере можно проследить наличие некоторых проблем. Рассмотрим данные проблемные вопросы и попытаемся установить возможные пути их решения.

Первая проблема связана с необходимостью ужесточения административного наказания за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации.

Уполномоченный по правам предпринимателей при Президенте России Борис Титов, комментируя результаты опросов общественного мнения, заявил: «Существующая система государственного регулирования просто не позволяет вести частный бизнес так, чтобы ничего не нарушить». По его мнению, «предъявляемые на сегодняшний день к предпринимателям требования сильно завышены, этих требований слишком много и, кроме того, иногда они вступают друг с другом в противоречие, следовательно, для предпринимателя не представляется возможности удовлетворить их все и при этом сохранить достаточную для развития бизнеса прибыль»1.

Нельзя не заметить, что природа вышеназванных проблем носит именно правовой характер, а устранение данных факторов возможно организационными и правовыми путями, например, путем внесения изменений в нормативные правовые акты, регулирующие порядок налогообложения, в целях снижения налогов для малого и среднего бизнеса.

Быть в надлежащем порядке зарегистрированным предпринимателем на сегодняшний день невыгодно. Налоговый кодекс Российской Федерации обязывает зарегистрированных в установленном порядке индивидуальных предпринимателей и организации ежегодно уплачивать страховые взносы (ст. 419 НК РФ)2. В 2020 г. минимальная величина данных взносов по общим правилам составляет для индивидуального предпринимателя, работающего без привлечения наёмного труда и имеющего доход не более 300 000 рублей в год, — 32 448 руб. (ч. 1 ст. 430 НК РФ). При этом НК РФ не ставит обязанность уплаты страховых взносов в зависимость от получения дохода от предпринимательской деятельности и от осуществления какой-либо деловой активности вообще (даже если доход индивидуального предпринимателя в год составил 0 руб., он всё равно обязан уплатить данные взносы).

С другой стороны, максимальный размер административного штрафа за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, установленный частью 1 статьи 14.1 КоАП РФ 1, составляет 2000 руб.

Следовательно, предпринимателю выгоднее осуществлять свою деятельность без государственной регистрации (т. е. совершать административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ), нежели регулярно уплачивать предусмотренные законодательством страховые взносы. С целью изменения создавшегося положения, предлагается внести в ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ, разрешающее данную проблему.

Изложить ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ в следующей редакции: « Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или без государственной регистрации в качестве юридического лица, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 14.17.1 настоящего Кодекса, — влечёт наложение административного штрафа в размере не более одной пятой совокупного размера выручки, полученной от реализации всех товаров (работ, услуг), за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявленного административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товаров (работ, услуг) в предшествующем календарном году, но не менее 5 000 рублей».

В ходе исследования был установлен еще один повод, отражающий актуальность данного предложения.

Согласно статье 171 УК РФ (часть 1), за осуществление предпринимательской деятельности без регистрации уголовная ответственность наступает лишь в случае, если данной деятельностью был причинён крупный ущерб (более 2 млн 250 тыс. руб.)

гражданам, организациям или государству либо если данная деятельность сопряжена с извлечением дохода в крупном размере (более 2 млн 250 тыс. руб.).

Соответственно, если предприниматель, осуществляющий свою деятельность незаконно, причинит своей деятельностью ущерб менее 2 млн 250 тыс. рублей либо извлечет доход в размере менее 2 млн 250 тыс. рублей (например, 2 млн рублей), то за данное деяние для него наступит лишь административная ответственность по ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ (максимальный размер административного штрафа на сегодняшний день — 2 000 руб.). Таким образом, наблюдается очевидная несоразмерность ущерба, причиненного таким административным правонарушением, и размером наказания, предусмотренного за данное деяние. В связи с чем, идея увеличить размер административного штрафа, предусмотренного ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ, и поставить его размер в зависимость от извлеченного предпринимателем дохода кажется обоснованной. Приведем пример: на сегодняшний день максимальный размер наказания, ожидающий нелегального предпринимателя, который из извлек из своей деятельности доход в размере 2 миллиона рублей, — административный штраф в размере 2 000 рублей. При внедрении предложенной нормы максимальный размер административного штрафа в данном случае может составить одну пятую совокупного размера выручки, полученной от реализации всех товаров (работ, услуг), то есть 400 000 рублей, что представляется уже гораздо более внушительной суммой. Данную проблему также рассматривали такие учёные, как А. В. Попов [5, с. 403], А. А. Долгополов, А. В. Шульга, О. В. Неженец [1, с. 31] и другие, чем подтверждается необходимость обратить на нее внимание.

Следующая проблема, выявленная в ходе исследования, связана с недостаточно четкой регламентацией способов выявления и пресечения административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, а также с неоднообразным подходом к этому вопросу в судебной практике.

Выявление и пресечение полицией правонарушений в области предпринимательской деятельности, предусмотренных главой 14 КоАП РФ, без проведения проверочных мероприятий (например, по закупке товаров и услуг) весьма затруднительно. При этом данные проверочные мероприятия не должны носить характер оперативно-розыскных, так как ст. 2 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» допускает проведение оперативно-розыскных мероприятий в целях предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия преступлений, а не административных правонарушений 1.

Вышесказанное подтверждает судебная практика. Курганский областной суд признал незаконными проведение сотрудниками ОВД проверочной закупки в отношении гражданки Н. и последующее привлечение ее к административной ответственности по ч. 2.1 ст. 14.16 КоАП РФ, указав, что «проведение оперативно-розыскных мероприятий закон увязывает непосредственно с возникновением, изменением и прекращением уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений»2. Поскольку привлечение лица к административной ответственности, установленной КоАП РФ, порождает не уголовно-правовые или уголовно-процессуальные, а административно-правовые и административно-процессуальные отношения, проведение ОРМ в целях выявления административных деликтов не представляется ни логически целесообразным, ни законным.

Аналогичного мнения придерживается Второй арбитражный апелляционный суд, который в своем постановлении указал, что «оперативно-розыскные мероприятия не проводятся в целях выявления, преду- преждения и пресечения административных правонарушений»3.

Однако имеет место и противоположная судебная практика, когда суды допускают использование результатов ОРД в качестве доказательств по делу об административном правонарушении 4. А иногда суды полагают, что проверочные мероприятия по закупке продукции в целях выявления предпринимательских административных правонарушений вовсе не носят оперативно-розыскной характер, а потому являются допустимыми 5.

Анализ судебных решений и законодательных положений позволил выявить три сложившихся в судебной практике подхода к тому, каким путем являются, предупреждаются и пресекаются административные правонарушения в области предпринимательской деятельности:

• —    в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий (нормативной основой выступает ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»);

• —    в ходе осуществления оперативно-профилактических мероприятий (нормативной основой выступает Инструкция по организации проведения ОВД РФ комплексных оперативно-профилактических операций и оперативно-профилактических мероприятий, утвержденная Приказом МВД РФ от 13 августа 2002 г. № 772);

• —    в ходе проведения контрольной закупки в соответствии со статьей 16.1ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при

осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1.

Поскольку единообразного подхода в судебной практике к данному проблемному вопросу не сложилось, существует необходимость в его формировании. Это необходимо, по нашему мнению, еще и для того, чтобы правонарушитель мог понимать, в каком порядке и на каком основании в отношении него возбуждается дело об административном правонарушении, и благодаря этому эффективно защищать свои права. Например, гражданин Г., оспаривая действия сотрудников ОВД при проведении контрольной закупки, указывал на нарушения положений ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», допущенные сотрудниками. Однако суд указал, что контрольная закупка была проведена не в рамках данного ФЗ, а в рамках оперативно-профилактического мероприятия «Алкоголь», и потому жалоба Г. была отклонена 2.

Некоторые учёные, например А. В. Цветков [8, с. 174], О. В. Субботина [7, с. 712], решением данной проблемы представляют внесение изменений в статью 2 ФЗ «Об ОРД» и допущение осуществления оперативно-розыскной деятельности в целях предупреждения, выявления, пресечения административных правонарушений. Такой подход представляется нецелесообразным: по нашему мнению, для решения проблемы, возникшей в административно-правовой сфере, необходимо применение административно-правовых методов, а назначение оперативно-розыскной деятельности лежит в сфере, близкой к уголовному, а не административному процессу. В связи с этим, предлагается, во-первых, с законодательной точки зрения — закрепить понятие процессуального действия «контрольная закупка» в КоАП РФ, а во-вторых, с организационной точки зрения — организовывать совместные семинары, круглые столы представителей ведомств, которые либо задействованы в проведении контрольных закупок, либо уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности (сотрудников ОВД, представителей Роспотребнадзора, прокуратуры, судей и др.). В ходе проведения данных семинаров и круглых столов предлагается обсуждать указанную проблему и формировать единообразный подход к выявлению и пресечению правонарушений, совершаемых в предпринимательской среде.

В КоАП РФ необходимо внести следующие изменения. Часть 2 статьи 26.2 КоАП РФ («Доказательства») необходимо дополнить понятием «акт контрольной закупки» и изложить в следующей редакции: «Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, актом контрольной закупки, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами».

Статью 26.2 КоАП РФ дополнить частью 5, которую предлагается изложить в следующей редакции: «В качестве доказательств по делам об административных правонарушениях не допускаются результаты оперативно-розыскной деятельности, за исключением случаев, когда целью проведения оперативно-розыскного мероприятия являлось выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступления, однако в ходе проведения такого оперативно-розыскного мероприятия был обнару- жен факт совершения административного правонарушения». Такой формат редакции, с одной стороны, соответствует положениям статьи 2 ФЗ «Об ОРД», которая предусматривает осуществление ОРД в целях выявления и пресечения только преступлений, с другой стороны, допускает ситуацию, когда оперативно-розыскное мероприятие не противоречило задачам ОРД, но внезапно привело к обнаружению административного правонарушения, что не было изначально предусмотрено при организации оперативно-розыскного мероприятия.

Также предлагается ввести в КоАП РФ статью 28.1.2 («Контрольная закупка»), которая регулировала бы порядок проведения контрольной закупки. Данную статью предлагается изложить в нижеследующей редакции.

• 1.    Должностные лица, уполномоченные в соответствии со статьей 28.3 Настоящего кодекса составлять протоколы об административных правонарушениях, вправе проводить контрольную закупку товаров (работ, услуг) в целях выявления и пресечения административных правонарушений в случае, если имеются достаточные основания полагать, что лицо совершает административное правонарушение.

• 2.    Контрольная закупка представляет собой мероприятие, в ходе которого должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществляются действия по созданию ситуации для совершения сделки в целях проверки соблюдения физическими лицами, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями законодательства об административных правонарушениях, в частности, обязательных требований при продаже товаров, выполнении работ, оказании услуг. При проведении контрольной закупки запрещается провокация, то есть активное побуждение проверяемого лица к заключению сделки, а также физическое либо психическое принуждение.

• 3.    Контрольная закупка проводится без предварительного уведомления проверяемого лица.

• 4.    Контрольная закупка проводится в присутствии двух понятых либо с применением видеозаписи.

• 5.    По результатам проведения контрольной закупки в течение 3 часов после завершения контрольной закупки составляется акт контрольной закупки, который должен содержать дату, время и место его составления, должность, фамилию и инициалы лица, составившего акт, сведения о проверяемом лице, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей, если имеются свидетели, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства понятых либо сведения о применении видеозаписи, место и время проведения контрольной закупки, сведения, послужившие основанием для проведения контрольной закупки, сведения о товарах (работах, услугах), приобретенных в ходе контрольной закупки, способах их приобретения и оплаты, сведения о характере выявленных нарушений. Акт контрольной закупки подписывается должностным лицом, его составившим, проверяемым лицом, а также свидетелями и понятыми, если таковые имеются. При отказе проверяемого лица от подписи акта контрольной закупки об этом делается соответствующая запись в акте контрольной закупки. Копия акта контрольной закупки вручается проверяемому лицу.

• 6.    По результатам проведения контрольной закупки может быть составлен протокол об административном правонарушении либо принято решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

• 7.    Проведение контрольной закупки в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц осуществляется в соответствии с федеральным законом. Порядок проведения контрольной закупки в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц устанавливается Правительством Российской Федерации.

Предложенное законодательное нововведение позволит сформировать единый подход к проведению контрольных закупок. Предложенная редакция статьи 28.1.2 КоАП

РФ отсылает правоприменителя к ныне действующим нормам ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Постановления Правительства РФ от 21.11.2018 № 1398. Если же закупка будет проводиться в отношении физического лица (например, для выявления и пресечения правонарушения, предусмотренного ст. 14.17.1 КоАП РФ — «Незаконная розничная продажа алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции физическими лицами»), то при проведении такой контрольной закупки будут применимы положения предложенной статьи КоАП РФ.

Поскольку в предложенной редакции статьи 28.1.2 КоАП РФ не удалось избежать относительно расплывчатой формулировки о том, что закупка проводится при наличии достаточных оснований полагать, что совершается административное правонарушение, предлагаем такими основаниями считать, к примеру, поступившие в органы внутренних дел заявления граждан о совершении административных правонарушений.

Следующая проблема, возникающая в сфере предупреждения правонарушений в области предпринимательской деятельности, связана с неосведомленностью предпринимателей об административной ответственности и составах административных правонарушений в области предпринимательской деятельности. Поэтому предлагается составить памятку для предпринимателей, которая выдавалась бы им после прохождения процедуры государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или юридического лица. Также данную памятку можно выдавать лицам, совершившим правонарушения в сфере предпринимательской деятельности, в качестве меры индивидуальной профилактики.

В данной памятке должна быть отражена информация, которая могла бы предупредить совершение лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, правонарушений, предусмотренных КоАП РФ.

Таким образом, в сфере предупреждения и пресечения правонарушений в области предпринимательской деятельности были выявлены следующие проблемы: недостаточный размер административного штрафа, предусмотренного за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации; очевидное несоответствие возможного ущерба, причиняемого незаконной предпринимательской деятельностью, и размера наказания, предусмотренного КоАП РФ за такую деятельность; отсутствие единообразного подхода в административной и судебной практике к процессу выявления и пресечения административных правонарушений, совершаемых в предпринимательской среде; низкий уровень осведомленности населения и, в частности, самих предпринимателей, о составах административных правонарушений, которые они могут совершить в процессе осуществления своей деятельности. Для решения вышеуказанных проблем необходимо сочетание законодательных и организационных методов. Именно так данные проблемы можно решить максимально эффективно.

Выводы по результатам проведенного исследования :

• —    правовую основу предупреждения и пресечения административных правонарушений в области предпринимательской деятельности составляет ряд законодательных и подзаконных актов, которые регламентируют данное направление деятельности ОВД (полиции) достаточно полно и четко, однако не лишены некоторых несовершенств;

• —    залог эффективного выявления, предупреждения и пресечения правонарушений, совершаемых в предпринимательской среде, — взаимодействие органов государственной власти, наделенных полномочиями в данной сфере. Органы внутренних дел осуществляют тесное взаимодействие с Роспотребнадзором, Росалкогольрегулированием, ФАС РФ, прокуратурой;

• —    проблемы, возникающие в сфере предупреждения и пресечения полицией предпринимательских правонарушений, носят правовой, процессуальный и организационный характер. Данные проблемы можно решить законодательным путем: в частности, предлагается внести изменения в ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ, в ст. 26.2 КоАП РФ, а также ввести в действие новую статью 28.1.2 КоАП

РФ. Кроме того, предлагаются организационные пути решения рассмотренных проблем: проведение совместных семинаров, круглых столов представителей различных ведомств, уполномоченных в сфере производства по делам об административных правонарушениях, а также создание информационно-просветительской памятки для предпринимателей.