Проблемы реализации инвалидами права на приспособление собственного жилого помещения

Трутаева Т. В. Проблемы реализации инвалидами права на приспособление собственного жилого помещения // Вестник Бурятского государственного университета. Юриспруденция. 2023. Вып. 1. С. 35–45.

Доступность внешней среды, объектов инфраструктуры для инвалидов вовсе не ограничивается визуальной и пространственной близостью каких-либо конструкций взору такого человека, а предполагает реальную возможность пользования этими объектами — их применение и извлечение полезных свойств для удовлетворения лицом своих потребностей. Не умаляя значимости социальной, производственной инфраструктуры, необходимо отметить особую важность комфортного и отвечающего потребностям инвалида жилья. Действительно, для любого человека как таковой мир и сама жизнь начинаются его собственным домом и лишь впоследствии, двигаясь за его границы, связываются со средой для реализации в профессии, увлечениях, для путешествий, дружеского общения и т. д. Значение жилья сложно переоценить, и наименее вероятно это в случае осмысления роли жилья в жизни лица, которому установлена инвалидность. Жилое помещение инвалида должно представлять собой естественное и сберегающее пространство, в котором лицо не только сможет чувствовать себя в безопасности, но и будет способно успешно удовлетворять все свои потребности без ущерба для психического и физического состояния или материального положения. Жилье должно отвечать потребностям любого человека, но несоответствие жилища особенностям физического и психического состояния человека, которому установлена инвалидность, лишает саму идею дома всякого смысла. Описанное напрямую связано с социальной инклюзией, поскольку служит средством обеспечения ведения инвалидом частной и социальной жизни, участия в общественных отношениях, реализации принадлежащих ему прав и исполнения обязанностей.

В науке права социального обеспечения на протяжении десятилетий инвалид неслучайно рассматривается в качестве специфического субъекта правоотношений, статус которого формируется сообразно обширному кругу его потребно-стей1 [2, с. 123; 8, с. 252]. Потребности эти действительно, как правило, отличаются от круга нужд, характерных человеку с нормальным состоянием здоровья. В настоящее время интерес сообществ к этим потребностям, а также к путям их эффективного удовлетворения лишь растет [7, с. 196; 6, с. 30]. С целью обеспечения беспрепятственного и наиболее полного удовлетворения инвалидами существующих потребностей были приняты многочисленные международные доку-менты2. Наряду с международным диалогом и складывающимся регулированием прав инвалидов тот или иной курс поддерживается государствами и на национальном уровне правового регулирования. В соответствии положениями статьи 15 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления (в сфере установленных полномочий), организации независимо от их организационно-правовых форм обеспечивают инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) условия для беспрепятственного доступа к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур (жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, включая те, в которых расположены физкультурно-спортивные организации, организации культуры и другие организации), к местам отдыха и к предоставляемым в них услугам1. Порядок обеспечения условий доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, а также оказание им при этом необходимой помощи устанавливается федеральными органами власти, реализующими государственную политику в обозначенных сферах, исходя из финансовых возможностей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также организаций.

Указанной статьей Федерального закона № 181-ФЗ устанавливается, что если существующие объекты социальной, инженерной и транспортной инфраструктур невозможно полностью приспособить с учетом потребностей инвалидов, то собственники этих объектов до их реконструкции или капитального ремонта должны принимать согласованные с одним из общественных объединений инвалидов, осуществляющих свою деятельность в данной местности, меры для обеспечения доступа инвалидов к месту предоставления услуги либо, когда это возможно, обеспечить предоставление необходимых услуг по месту жительства инвалида или в дистанционном режиме. При этом публичные расходы на разработку и производство транспортных средств с учетом потребностей инвалидов, приспособление транспортных средств, средств связи и информации для беспрепятственного доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами, обеспечение условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур осуществляются в пределах бюджетных ассигнований, ежегодно предусматриваемых на эти цели в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации. Расходы на проведение указанных мероприятий, не относящиеся к государственным и муниципальным расходам, осуществляются за счет других источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом № 181-ФЗ уделяется внимание и вопросу обеспечения инвалидов жильем. Согласно ст. 17 данного закона инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Федеральным законом регламентируются вопросы финансирования и осуществления компетенции при обеспечении за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий; предлагается также и такая мера социальной поддержки инвалидов, как компенсация расходов, связанных с обеспечением права лица на жилище (как правило, речь в таких случаях идет о расходах на оплату коммунальных услуг, энергетических ресурсов и уплате взносов на капитальный ремонт). Кроме того, ст. 17 Федерального закона № 181-ФЗ закрепляет правило, в соответствии с которым жилые помещения, занимаемые инвалидами, оборудуются специальными средствами и приспособлениями в соответствии с индивидуальной программой реабилитации или абилитации инвалида. С этого нормативного положения берет свое начало регулирование приспособления (адаптации) жилья (в том числе собственного) сообразно нуждам инвалида.

С целью реализации требований ст. 17 Федерального закона № 181-ФЗ принято постановление правительства Российской Федерации от 09.07.2016 г. № 649 «О мерах по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов», которым утверждены Правила обеспечения условий доступности для инвалидов жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме (далее — Правила № 649)1. Правила № 649 применяются к жилым помещениям, входящим в состав жилищного фонда всех уровней публичной власти, частного жилищного фонда, а также к общему имуществу в многоквартирном доме, в котором расположены жилые помещения.

Правилами № 649 приспособление предписывается рассматривать как изменение и переоборудование жилого помещения инвалида в зависимости от особенностей ограничения жизнедеятельности, обусловленного инвалидностью лица, проживающего в указанном помещении, а также общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, для обеспечения беспрепятственного доступа инвалида к жилому помещению. Приспособление (именуемое представителями науки также как адаптация, обустройство) жилого помещения инвалида призвано нетравматично и эффективно обеспечить соответствие привычной человеку среды проживания его потребностям с учетом экспертных выводов и оценки состояния его здоровья. Вместе с тем в настоящее время при регулировании и реализации рассматриваемой меры, а также права инвалида на адаптацию жилья встречается внушительное число проблем.

Прежде всего обнаруживается неясность распределения ответственности, полномочий и расходных обязательств уровней публичной власти при обеспечении доступности собственного жилья для инвалидов. Во многом причиной этого служит приведенная формулировка ст. 15 Федерального закона № 181-ФЗ, возлагающая обязанность и, следовательно, ответственность за доступность инфраструктуры и жилья для инвалидов одновременно и в равной мере на органы государственной власти уровня Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации всех организационно-правовых форм. В результате этого в каждом конкретном случае ответ на вопрос о том, кому инвалид может адресовать просьбу о содействии в адаптации жилья, рискует быть или неоднозначным, или попросту ненайденным.

Пунктом 6 Правил № 649 закреплено, что обследование жилых помещений инвалидов и общего имущества в многоквартирных домах, в которых проживают инвалиды, входящих в состав жилищного фонда Российской Федерации, осуществляется федеральной межведомственной комиссией; обследование аналогичных объектов жилищного фонда субъекта Российской Федерации — межведомственной комиссией субъекта Российской Федерации; а обследование жилых помещений инвалидов и общего имущества в многоквартирных домах, в которых проживают инвалиды, входящих в состав муниципального жилищного фонда, а также частного жилищного фонда, осуществляется муниципальными комиссиями.

По результатам обследования в случае вывода о наличии оснований для приспособления жилого помещения и общего имущества комиссия определяет перечень мероприятий по приспособлению жилого помещения инвалида и общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий их доступности для инвалида. Необходимо отметить, что в настоящее время не получил разрешения вопрос о соотношении и взаимосвязи заключения комиссии, составляемого в соответствии с Правилами № 649, и индивидуальной программы реабилитации или абилитации в случае, если эти документы свидетельствуют о потребности в различных мероприятиях, и один из документов (таким образом) требует корректировки. В силу пункта 14 Правил № 649 минимальный перечень мероприятий может финансироваться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований в соответствии с утвержденными в установленном порядке государственными и муниципальными программами, направленными на обеспечение социальной поддержки инвалидов. Оптимальный перечень мероприятий может финансироваться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований в соответствии с утвержденными в установленном порядке государственными и муниципальными программами, направленными на обеспечение социальной поддержки инвалидов. Максимальный перечень мероприятий, которые выполняются по специальному заказу инвалида или членов семьи инвалида, финансируется за счет их средств или средств иных источников финансирования, не запрещенных законодательством Российской Федерации. Таким образом, однозначного ответа на вопрос об источнике финансирования мероприятий (в том числе в случае отсутствия государственной или муниципальной программы или недостаточности финансовых средств на это в конкретный момент) Правила № 649 не дают. Не содержится он и в иных нормативных правовых актах.

Представляется весьма острой ситуация с приспособлением именно собственного жилья инвалида: факторы риска представляют собой не только неопределенность источника компенсации, но и необходимость сначала понести эти расходы и самостоятельно обеспечить выполнение работ по приспособлению жилого помещения. Замена же жилого помещения в какие бы то ни было сроки в таких случаях сопряжена с необходимостью утомительного (если вообще возможного) для лица с инвалидностью переселения и нередко — распоряжения недвижимым имуществом. Следует также отметить, что описанные действия требуется предпринять в ситуации ухудшившегося или стабильно неблагоприятного самочувствия и нехватки финансовых средств: в жизни инвалида реализовался социальный риск в присущем ему многообразии негативных последствий.

Следствием описанного явилась судебная практика, возлагающая обязанность компенсировать расходы на приспособление инвалидами собственного жилья попеременно на органы государственной власти субъекта Российской Федерации1 или на органы местного самоуправления2. Второй подход в настоящее время преобладает, вероятно, это связано с распространенным суждением о том, что именно на уровне местного самоуправления должны быть наиболее понятны сущность и масштаб потребностей граждан. Вместе с тем необходимо констатировать острую потребность в определении четких и исполнимых правил финансирования мероприятий по приспособлению жилых помещений инвалидов и формулировке целей, стоящих перед каждым из уровней государственной власти и местного самоуправления в сфере социальной защиты инвалидов. В науке обращено внимание и на необходимость в случае совместного приложения усилий со стороны органов государственной власти и местного самоуправления установления долей такого участия [5, с. 102]. Среди всех уровней управления муниципалитеты обладают наименьшими финансовыми ресурсами для разрешения таких вопросов, и выбор этих субъектов в качестве обязанных компенсировать расходы на приспособление жилья сложно назвать концептуально выверенным в контексте системы социальной защиты инвалидов.

Фактически с течением времени обследования муниципальными комиссиями по графику прекратились, и как таковые, Правила № 649 применяются все реже. Заявления о таких обследованиях поступают от инвалидов по их собственной инициативе все реже. При этом инвалидизация в России не демонстрирует каких-либо выраженных трендов, которые однозначно позволили бы объяснить резкое падение «спроса» среди инвалидов на адаптацию жилья3. При этом статистические данные о реализации Правил № 649 федеральными органами исполнительной власти не собираются. В целом низкий уровень информационного (включая статистическое) сопровождения обеспечения инвалидов жильем, неисследованность уровня потребности в этих мерах, отсутствие полных и актуальных данных об обеспечении, в том числе о содействии инвалидам в приспособлении собственных жилых помещений, констатирован в 2020 г. Счетной палатой Российской Феде-рации4. По прошествии почти двух лет ситуация не претерпела изменений. Потребность в приспособлении жилья сообразно нуждам инвалидов систематически по-прежнему не отслеживается и не получает адекватного отклика со стороны тех субъектов, на которых законом возложена обязанность по обеспечению доступности среды для этой категории граждан. В свою очередь, представителями науки данные периодически собираются и анализируются, благодаря чему становится понятно, что в течение длительного времени обследование и приспособление жилых помещений инвалидов на территории Российской Федерации происходит в недостаточных объемах, тогда как приспособление жилья занимает одно из центральных мест в системе социальной защиты инвалидов в целом, и содействия самостоятельному образу жизни в частности [3, с. 31; 9, с. 25].

В описанных условиях заслуживает внимания действующее в некоторых субъектах Российской Федерации правовое регулирование социальной поддержки инвалидов. Так, в ряде регионов инвалидам, столкнувшимся с необходимостью приспособления своих жилых помещений, соответствующие расходы компенсируются путем предоставления меры социальной поддержки1. Компенсация, как правило, предполагает фиксированный список возмещаемых затрат: речь идет о затратах на оплату конкретных видов работ в жилом помещении (устройство, расширение дверных проемов, устройство или демонтаж порогов, устройство поручней, пристройка пандуса к входной группе и подобное). На территории Тульской области компенсация предоставляется и в отношении расходов на оплату услуг подбора подходящего жилья, подготовку проектно-сметной документации приспособления2. Во всех случаях рассматриваемая мера социальной поддержки носит ограниченный в периодичности предоставления и в размере характер. Например, на территории Хабаровского края компенсация в размере не более 50 000 р. может быть предоставлена однократно в семилетний период. Суммы до 1 млн р. при покупке адаптированного жилья или при производстве работ по адаптации и до 20 000 р. на оплату услуг по подбору жилья или составлению проекта работ компенсируются однократно в Тульской области. В Омской области размер компенсации не превышает 100 000 р. однократно одному получателю соответствующей меры социальной поддержки.

Описанная мера иллюстрирует стремление органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечить возможность приспособления жилья для потребностей инвалидов. Безусловно, это стремление ограничено возможностями бюджета субъекта Российской Федерации, и такие меры социальной поддержки действуют далеко не во всех регионах. В свою очередь, работы по адаптации жилья с течением времени все более усложняются и получают все более подробное технологическое и архитектурное сопровождение, претерпевают удорожание. Формулируются принципы адаптации жилья для инвалидов той или иной категории [1, с. 52]. Одновременно с общими правилами в каждом конкретном случае при формировании индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида может быть выявлена специфика, требующая отражения в технологии приспособления жилья [4, с. 61].

Кроме того, в случае предоставления этих выплат инвалидам компенсируются всегда уже понесенные расходы, то есть отмеченная ранее проблема изыскания средств непосредственно для приспособления собственного жилья не разрешается. Не возмещаются инвалидам расходы и в полном объеме.

Обозначенная ситуация довольно противоречива и с точки зрения гарантий, закрепляемых действующими в России правовыми нормами. Приспособление жилья сообразно нуждам инвалида (какой бы то ни было группы инвалидности) и проживание в адаптированном жилье напрямую не гарантируется Конституцией Российской Федерации (впрочем, ст. 40 не содержит гарантий обеспечения жильем гражданина в целом), хотя обязательство государства обеспечить таким жильем инвалида и следует из толкования положений ст. 7 и 40. Гарантия приспособления жилья не находит отражения в Федеральном законе № 181-ФЗ, несмотря на приведенное указание на необходимость обеспечения доступности среды для инвалидов. К слову, некоторые гарантии Федеральный закон № 181-ФЗ все же содержит: например, проведение реабилитационных мероприятий или получение технических средств реабилитации (ст. 10), а также обеспечение условий для получения образования (ст. 19) инвалидам гарантированы. Приспособленное же жилье в число гарантированных законом инвалиду благ не входит.

Изложенное позволяет прийти к выводу о явном существовании потребности в закреплении правовой гарантии приспособления занимаемого инвалидами собственного жилого помещения сообразно их нуждам в соответствии с индивидуальной программой реабилитации или абилитации (что, в сущности, выступает частным случаем общей гарантии обеспечения инвалида комфортным и адаптированным к его нуждам жильем). При этом видится перспективным внедрение на федеральном уровне упомянутой практики компенсации инвалидам расходов на приспособление жилья, зафиксированной сегодня в отдельных субъектах Российской Федерации. Работы по приспособлению жилья для нужд инвалидов в соответствии с индивидуальной программой реабилитации или абилитации не иллюстрируют территориальных особенностей, которые могли бы обосновать отнесение таких выплат к компетенции субъектов Российской Федерации. Проживающие в различных регионах инвалиды в рассматриваемых ситуациях, как правило, испытывают потребность в проведении схожего перечня работ, обусловленного преимущественно характером нарушений здоровья. Поэтому наиболее логичным было бы отнесение мер по полной компенсации расходов на приспособление жилья инвалидов к компетенции Российской Федерации. Указание на полную компенсацию дано не случайно: картина компенсации в разных суммах и лишь частично не отвечает критерию справедливости и цели социального обеспечения.

Представляется не вполне удовлетворительным и тот факт, что расходы компенсируются инвалиду после их несения и подтверждения. Это значит, что для приспособления необходимо изыскать средства и (в случае длительности работ) позаботиться о месте нахождения на время этих работ. Однако альтернативой описанному порядку является предварительная выплата получателю фиксированной суммы, что сопряжено с проблемами регламентации меры, а также расчета и обоснования конкретной суммы.

В целом, как указано ранее, правовое регулирование приспособления жилья для нужд инвалидов требует кардинального осмысления: определения ответственных субъектов, закрепления правовых гарантий и установления эффективных механизмов их реализации.