Проблемы реализации концепции "ответственность по защите"

К онцепция «Ответственность по защите» является одной из наиболее актуальных и обсуждаемых проблем в современном международном праве.

В доктрине международного права данная проблема посвящена многим научным работам, касающимся определения статуса концепции «Ответственность по защите».

Появление данной концепции обусловлено радикальными изменениями в международных отношениях в условиях глобализации, ослаблением роли международного права как единственного приемлемого регулятора глобализационных процессов во всех сферах международного сотрудничества, новыми приоритетами относительно актуальности проблем, вызывающих обеспокоенность международного сообщества [3].

Появление данной концепции также связано с массовыми грубыми нарушениями прав человека (геноцид, преступления против человечности, военные преступления, этнические чистки); проблемой миграции и беженцев. В докладе Генерального секретаря

ООН в 2009 г. было отмечено: «Мрачными явлениями в истории XX века стали Холокост, поля смерти в Камбодже, геноцид в Руанде и массовые убийства в Сребренице, причем события в Руанде и Сребренице разворачивались в присутствии представителей Совета Безопасности и миротворцев Организации Объединенных Наций. Геноцид, военные преступления, этнические чистки и преступления против человечности, составляющие жестокое наследие XX века, являются горьким и наглядным свидетельством катастрофической неспособности отдельных государств выполнять их самые основные и важные обязанности, а также свидетельством наличия изъянов, характерных для всех международных учреждений» [4].

События, происходящие на Ближнем Востоке, особенно гражданские войны в Сирии, Ливии, Йемене, гуманитарные катастрофы, обострение соперничества региональных держав, вовлечение глобальных игроков, дальнейшее расширение зоны нестабильности и нарастание волны терроризма и экстремизма, усиление межэтнических и межконфессио- нальных противоречий, неспособность Совета Безопасности ООН принимать меры для предотвращения или ликвидации этих катастроф из-за расхождения во мнениях среди его постоянных членов – все эти факторы и события продемонстрировали острую необходимость выработки новых принципов и критериев внешнего вмешательства в ход современных вооруженных конфликтов и привели к появлению данной концепции.

Концепция «Ответственность по защите» впервые была предложена в научно-практический оборот в 1999 г. в докладе Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета, назначенной правительством Канады и состоящей из видных ученых, политических деятелей, дипломатов и представителей неправительственных организаций [5].

Непосредственным автором концепции «Ответственность по защите» является Гаррет Эванс – бывший министр иностранных дел Австралии и специальный советник Генерального секретаря ООН Мохаммед Сахнун [1, с. 102].

Концепция «Ответственность по защите» направлена на защиту прав и свобод человека и на предотвращение массовых и грубых нарушений этих прав.

Концепция «Ответственность по защите» была утверждена в Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, учрежденной Генеральным секретарем ООН в 2004 г. Основные положения концепции получили закрепление в итоговом документе Всемирного саммита ООН 2005 г. в п. 138–139. В этих пунктах установлена обязанность каждого государства «защищать свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности, а также предотвращение таких преступлений». Кроме того, на международное сообщество возлагается обязанность использовать дипломатические, гуманитарные и другие мирные средства в соответствии с главами VI и VIII Устава ООН, чтобы содействовать защите населения от указанных преступлений, а также «предпринимать коллективные действия, своевременным и решительным образом, через Совет Безопасности, в соответствии с Уставом, в том числе на основании главы VII, с учетом конкретных обстоятельств в сотрудничестве, в случае необходимости с региональными организациями, если мирные средства окажутся недостаточными, а национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности. Генеральная Ассамблея должна продолжать рассматривать вопросы об обязанности защищать население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности, а также о последствиях этой обязанности, учитывая принципы Устава и международного права» [6].

Особо важным является положение о том, что только через Совет Безопасности ООН мировое сообщество может применять военную силу для прекращения грубых и массовых нарушений прав человека и эффективно достигать своих целей в поддержании мира и стабильности.

До сих пор отсутствуют четкие ответы на вопросы: что делать, если Совет Безопасности не может реагировать на массовые нарушения прав человека из-за отсутствия согласия постоянных членов по применению силы против государств? где совершаются такие преступления, как геноцид и другие массовые убийства, этнические чистки или серьезные нарушения международного гуманитарного права? что делать, когда суверенные государства не в состоянии защищать свои народы от таких преступлений? когда государство отказывается принять помощь международного сообщества?

Найти ответы на данные вопросы непросто.

На современном этапе развития международного права применение силы является правомерным, если оно осуществляется на основе решения Совета Безопасности или в порядке самообороны.

Реализация данной концепции сталкивается с различными проблемами: соотношение данной концепции с принципами международного права, а именно c принципами государственного суверенитета, невмешательства во внутренние дела и неприменение силы и угрозы силой в международных отношениях. Как известно, данные принципы носят императивный характер jus cogens. Однако признание приоритетности принципа уважения прав и свобод человека как во внутригосударственных, так и в международных отношениях привело к изменению трактовки вышеуказанных основополагающих принципов международного права [3, с. 3].

Необходимо отметить, что основные нормы прав человека относятся к jus cogens. Сфера jus cogens расширилась и распространилась на общее международное право, а также на обязательство уважать и обеспечивать права человека.

Для реализации концепции «Ответственность по защите» требуется пересмотр принципа суверенитета. Международная комиссия по вопросам вмешательства и государственного суверенитета выпустила доклад, озаглавленный как «Ответственность по защите». В докладе указывалось, что суверенитет не только предоставляет государствам право «контролировать» свои внутренние дела, но также налагает непосредственную ответственность по защите людей, проживающих в пределах границ этих государств. В докладе указывалось, что, когда государство не спо- собно защитить людей – будь то из-за отсутствия возможностей либо из-за отсутствия воли – ответственность переходит к международному сообществу.

В соответствии с докладом Комиссии концепция «Ответственности по защите» включает в себя ряд обязательств: ответственность по предупреждению совершения подобных преступлений, ответственность по реагированию в случаях их совершения и ответственность по восстановлению и возрождению общества после кризиса [4].

В своем докладе тысячелетия за 2000 г. бывший тогда Генеральным секретарем Кофи Аннан, отмечая неспособность Совета Безопасности прибегнуть к решительным действиям в Руанде и Косово, обратился к государствам-членам с настойчивым призывом:

«Если гуманитарная интервенция действительно является неприемлемым ударом по суверенитету, то как нам следует реагировать на такую ситуацию, как в Руанде или в Сребренице, – как реагировать на грубые и систематические нарушения прав человека, которые противоречат всем заповедям человеческого бытия?» [8].

Кофи Аннан выдвинул идею о необходимости поступиться государственным суверенитетом ради спасения людей, и он справедливо отмечает, что ни один правовой принцип – даже принцип суверенитета – не может использоваться в качестве прикрытия преступлений против человечности. Как отмечается в докладе Генерального секретаря от 12 июня 2011 г., «Роль региональных и субрегиональных соглашений в реализации ответственности по защите» состоит в том, что «суверенитет налагает на государства международные и внутренние обязанности, включая защиту населения на его территории. Это совсем не новая и не радикальная идея» [8].

Суверенитет перестал быть привилегией, он был приравнен к ответственности государств, несущих ответственность за нарушение прав человека на своей территории.

В соответствии с концепцией «Ответственность по защите» государственный суверенитет может быть ограничен, а любая страна подвергнута интервенции в случае, если правящий в ней режим не справляется с задачами обеспечения безопасности населения.

Обязанность по предотвращению и прекращению геноцида и массовых зверств лежит, в первую очередь, на государстве, а международное сообщество играет роль, которую нельзя блокировать призывами к суверенитету. Суверенитет не только защищает государства от иностранного вмешательства, но и несет ответственность за государства и благополучие своего народа [4].

В докладе Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета (МКВГС) 18 декабря 2001 г. отмечалось, что, если само государство не в состоянии предотвратить или прекратить страдания людей, в ситуацию обязано вмешиваться международное сообщество, при этом проведение военной операции допустимо только в том случае, если это является крайней мерой [9].

Концепция «Ответственность по защите» предполагает возможность вмешательства международного сообщества в тех ситуациях, когда правительство той или иной страны не способно или не желает защищать свое население от тяжких нарушений прав человека.

Но для реализации данной концепции требуется корректировка этого принципа путем внесения изменений и дополнений в принцип суверенитета, закрепленного в Уставе и в других международных актах. Необходимо закрепить положение о том, что государство несет ответственность за уважение и защиту прав человека, и если на территории данного государства происходят массовые и грубые нарушения прав человека, но государства не в состоянии их защищать, то данная ответственность возлагается на мировое сообщество.

Необходимо отметить, что некоторые авторы, такие как Ясносокирский Ю.А., полагают, что ответственность по защите «чревата постепенным отказом государств от своих суверенных прав», «приведет, по всей видимости, к исчезновению государств как самостоятельных политико-административных единиц и основных субъектов международного права» [7].

Согласиться с такими выводами невозможно, и такие предложения противоречат современному пониманию принципа суверенитета. Справедливо отмечено в докладе Генерального секретаря ООН «Выполнение обязанности защищать», что «обязанность защищать способствует укреплению, а не ослаблению суверенитета. Она призвана помочь государствам успешно решить проблемы, а не просто принимать меры реагирования в тех случаях, когда они не справляются с возложенными на них задачами» [10].

Следующий принцип, в который необходимо внести изменение и дополнение – принцип невмешательства во внутренние дела, п. 7 ст. 2 Устава ООН, положение Декларации о принципах международного права 1970 г., в которой закреплено, что ни одно государство или группа государств не имеет права вмешиваться прямо или косвенно по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела другого государства. Вследствие этого вооруженное вмешательство и все другие формы вмешательства или какие-либо угрозы, направленные против правосубъектности государства или против его политических, экономических и культурных основ, являются нарушением международного права.

Бывший Генеральный секретарь ООН Б. Гали в ежегодном докладе Генеральной Ассамблее ООН в

1991 г. заявил: «Сейчас, как никогда, осознается, что принцип невмешательства во внутреннюю компетенцию государств не должен рассматриваться в качестве защитного барьера, за которым систематически и безнаказанно нарушаются права человека. Тот факт, что в различного рода ситуациях ООН не была способна предотвратить жестокость, не может расцениваться в качестве аргумента правового или морального характера против необходимых действий по изменению ситуации, особенно при угрозе миру» [11, с. 6].

Справедливо отмечают И.П. Блищенко и М.М. Солнцева: «Если раньше принцип невмешательства считался абсолютным, то взаимосвязанный и взаимозависимый мир уже не может равнодушно взирать, когда развитие внутренних вопросов в государстве угрожает международному миру и безопасности других народов, когда в государстве систематически нарушаются общепризнанные принципы и нормы международного права, например, систематические и массовые нарушения прав и свобод человека, апартеид, геноцид, подготовка к агрессии» [2, с. 132].

Императивность данного принципа проявляется в том, что, с одной стороны, он содержит недвусмысленно выраженный запрет любому государству или группе государств вмешиваться по любой причине во внутренние дела какого-либо государства, а также имеется предписание воздержаться от любого вида принуждения, включая вооруженное, которое было бы направленно на подчинение другого государства своим собственным интересам.

По своей сути положения главы VII Устава являются единственным легитимным исключением в отношении принципа невмешательства. Согласно ст. 39 Устава ООН на Совет Безопасности возлагается обязанность определять существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии, он делает рекомендации или принимает решение о том, какие меры следует предпринять в соответствии со ст. 41 и 42 для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

Для реализации данной концепции необходимо внести корректировку в содержание данного принципа, придать легитимную силу праву на вмешательство мирового сообщества, и в этом случае основанием для вмешательства в дела других государств являются грубые и массовые нарушения прав человека.

Реализация концепции «Ответственность по защите» сталкивается еще с одним принципом неприменения силы или угрозы силой.

Согласно п. 4 ст. 2 Устава «все члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения, как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Объединенных Наций». Данный принцип не запрещает неприменение силы в случаях самообороны или на основании резолюции Совета Безопасности, а в остальных случаях запрещается применение силы.

Для реализации данной концепции необходимо расширить круг оснований применения силы ситуациями угрозы международному миру и безопасности, т.е. в случае массовых и грубых нарушений прав человека, путем внесения в Устав дополнений, предусматривающих наиболее важные положения концепции ответственности по защите.

Применение силы без санкции Совета Безопасности ООН не может считаться новым обычаем, поскольку обычаи в международном праве формируются в результате международной практики государств и постепенно признаются ими в качестве обязательных правовых норм.

В связи с этим можно было бы внести дополнение в Устав ООН, предусматривающее наиболее важные положения концепции ответственности по защите.

Глава VIII Устава посвящена роли региональных соглашений в поддержании международного мира и безопасности.

В п. 139 Итогового документа Всемирного саммита 2005 г. главы государств и правительств отметили несколько путей, посредством которых региональные и субрегиональные организации и соглашения могли бы использоваться для предотвращения геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности и подстрекательства к ним, а также для своевременного и решительного реагирования в тех случаях, когда «мирные средства являются недостаточными, а национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить свое население» от этих преступлений и нарушений. Коллективные действия на основании главы VII Устава должны рассматриваться «с учетом конкретных обстоятельств и в сотрудничестве с соответствующими региональными организациями, в случае необходимости» [8].

Помимо этих исторических, нормативных и конструктивных связей между глобальными и региональными организациями, существуют и крайне важные юридические и политические связи. Все аспекты таких связей отражены в главе VIII Устава. В соответствии со ст. 52 (2) государства-члены «должны приложить все свои усилия для достижения мирного разрешения местных споров при помощи таких региональных соглашений или таких региональных органов до передачи их споров в Совет Безопасности». С другой стороны, ст. 53 (1) предупреждает, что «никакие принудительные действия не предпринимаются без полномочий от Совета Безопасности». Далее в ст. 54 говорится о том, что «Совет Безопасности должен быть всегда полностью информирован о действиях, предпринятых или намечаемых в силу региональных соглашений или региональными органами, для поддержания международного мира и безопасности». Положения главы VIII не всегда неукоснительно соблюдаются на практике, однако они подчеркивают большое значение поддержания постоянных рабочих связей между глобальными, региональными и субрегиональными организациями для предотвращения преступлений и защиты населения [8].

В международном праве нет единого подхода к закреплению критериев военного вмешательства.

Концепция «Ответственность по защите» возлагает обязанность по принятию такого решения в случае бездействия Совета Безопасности на Генеральную Ассамблею ООН (процедура «Единство в пользу мира») и региональные организации.

Концепция «Ответственность по защите» может быть оправдана только в случае, когда все невоенные средства разрешения кризиса исчерпаны и не принесли результата.

Масштабы военного вмешательства должны быть соразмерны ситуации, а его продолжительность и интенсивность – минимально необходимыми для достижения поставленной цели.

«Ответственность по защите» еще пока очень молодая инициатива, не имеющая универсальных и устоявшихся практических механизмов, получает все большую поддержку среди международного сообщества. Новая концепция все чаще и чаще упоминается в резолюциях Совета Безопасности ООН: резолюции по ситуации в Ливии, Кот-д’Ивуаре, Южном Судане, Йемене. Безусловно, новой норме еще только предстоит пройти тяжелый путь становления в международном праве, но небольшие достижения последних лет уже свидетельствуют о постепенном укреплении ее статуса.

Для ее реализации требуется принятие обязательного международного договора, содержащего понятие «Ответственность по защите», критерии применения и механизм ее реализации, т.е. от мирового сообщества требуется:

– установить четкие правила, критерии и процедуры для определения необходимости вмешательства и способа его осуществления;

– определить правомерность военного вмешательства только после того, как все другие подходы не принесли успеха;

– обеспечить, чтобы военное вмешательство осуществлялось только в объявленных целях, было эффективным и при этом количество человеческих жертв и ущерб для государства были бы минимальным;

– стараться устранить причины конфликта, где это возможно.