Проблемы реализации принципа бесплатности в сфере образования в 1917-1930 гг

Universal access and free education principle, labor payment norms, payment collection in educational institutions.

Советское государство с первых дней возникновения большое значение придавало сфере народного образования, с помощью различных правовых средств регулируя важные аспекты образовательной системы и образовательной деятельности.

Концепция развития народного образования определила основные принципы: единства и преемственности образования, трудового воспитания и политехнического обучения, светскости образования, общедоступности и бесплатности образования, которые легли в основу политики Советского государства в сфере образования в 1917–1930 гг. и нашли отражение в законодательстве. Так, в обращении к гражданам России «О народном просвещении» от 29 октября

1917 г. А. В. Луначарский определил цель: «Добиться в кратчайший срок всеобщей грамотности путем организации сети школ, введения всеобщего обязательного и бесплатного обучения», организация «единой для всех граждан абсолютно светской школы» [3]. Статья 17 первой российской Конституции 1918 г. закрепила: «В целях обеспечения за трудящимися действительного доступа к знаниям РСФСР ставит своей задачей предоставить рабочим и беднейшим крестьянам полное всестороннее и бесплатное образование» [2]. Дело строительства системы народного образования имело общегосударственное значение, ее финансирование определялось ст. 84 Конституции РСФСР [2], положением «Об организации дела народного образования в РСФСР»

от 18 июня 1918 г. [17] и декретом СНК РСФСР «О финансировании государственных предприятий» от 4 марта 1919 г. [11, с. 126], в соответствии с чем для удовлетворения потребностей общегосударственного значения в распоряжение местных Советов предоставлялись кредиты из Государственного казначейства РСФСР, которые наравне с кредитами, утвержденными по сметам на местные нужды, должны были расходоваться в пределах сметных подразделений по прямому назначению и не могли быть использованы на удовлетворение каких-либо других нужд (ст. 85 Конституции РСФСР 1918 г.).

Также в нормативных правовых актах, регулирующих образовательные отношения, закрепление получил принцип бесплатности образования на всех ступенях обучения: декрет СНК РСФСР от 20 ноября 1917 г. «Декларация по дошкольному воспитанию» [1, c. 387] закреплял принцип общественного (бесплатного) воспитания детей с первого дня рождения ребенка; положение «О единой трудовой школе РСФСР», утвержденное декретом ВЦИК от 16 октября 1918 г., в ст. 3 устанавливало бесплатное обучение в средней школе [15]; в положении «О высших учебных заведениях РСФСР» от 2 сентября 1921 г. также был закреплен принцип бесплатности образования [16]. Так, декретом ВЦИК от 27 октября 1921 г. «О воспрещении обязательного взимания платы со всех советских учебных заведений» всем низшим, средним и высшим, в том числе специальным учебным заведениям запрещалось взимать плату в какой бы то ни было форме, а также «оказывать преимущества» учащимся, чьи родители добровольно облагали себя платой в пользу учебного заведения (ст.ст. 1–2). Нарушение данной нормы декрета, а также отказ учащемуся или его родителю в обучении или в приеме в учебное заведение за неучастие в добровольных взносах считалось преступлением по должности, за которое виновные лица из учебной администрации и педагогического персонала подвергались ответственности по приговору народного суда [5].

Вместе с тем, несмотря на законодательное закрепление принципа бесплатности образования, практика показала, что создание новой советской системы образования, сети образовательных учреждений, обеспечение их систематического финансирования (на постройку и оборудование школ, содержание личного состава, организацию питания, снабжение обувью, одеждой и учебны-

Теория и история государства и права ми пособиями), достойной оплаты учительского труда, государственного поощрения студенчества требовало огромных финансовых расходов.

Организация системы образования предусматривала формирование педагогического корпуса для новой системы просвещения и управленческого персонала. Оплата труда работников просвещения производилась на основании особых норм и правил применения этих норм согласно декрету СНК РСФСР «О нормах оплаты учительского труда» [7], положению ВЦИК РСФСР от 1 ноября 1918 г. «Об оплате служащих по учено-учебной части в ученых и научно-технических учреждениях, высших учебных заведениях, библиотеках, архивах и музеях РСФСР» [12], положению ВЦИК РСФСР от 10 мая 1919 г. «Ставки работникам просвещения» [18], декрету СНК РСФСР от 15 мая 1925 г. «О минимальных ставках заработной платы для учителей профессиональнотехнических школ» и т. д.

Для занятия должностей в отделах Наркомпро-са применялись общие правила трудового законодательства, тесным образом связанные с финансовым правом. Материальное обеспечение работника зависело от его правового статуса. Согласно декрету СНК РСФСР от 17 июня 1918 г. «Об оплате труда служащих и рабочих советских учреждений» заработная плата определялась по тарифам соответствующих профсоюзов, утвержденных Наркоматом труда (ст. 3). Градация работников Наркомпроса осуществлялась на основании положения главы 2 декрета. Выделялось четыре группы, которые, в свою очередь, делились на категории. Сотрудники и работники Наркомпроса и руководители отделов относились к первой группе, им устанавливался оклад в размере 800 рублей в месяц. Преподаватели средних общеобразовательных и профессиональных учебных заведений, воспитательский персонал, учителя учительских семинарий и учительских институтов, учителя высших начальных училищ и аналогичные должности по ведомству Наркомпроса относились ко второй категории второй группы служащих, и для них устанавливался оклад в размере 600 рублей [7]. Нормы оплаты труда педагогических работников общеобразовательных учреждений распространялись на преподавателей высшей школы. Таким образом, норма оплаты труда педагогических работников ставилась в зависимость от статуса учителя, выслуги лет, количества вырабатываемых часов, тем и определялась специфика образовательной деятельности.

В 1921 г. государство ввело стипендиальное обеспечение учащихся. Согласно декрету СНК РСФСР «Об учебной профессиональнотехнической повинности» устанавливалось, что размер студенческих стипендий должен соответствовать шестому разряду третьей группы промышленных предприятий общетарифной сетки [14], устанавливаемой Наркоматом труда РСФСР. Правовое положение студентов, их материальное обеспечение регулировалось также постановлением СНК СССР от 2 апреля 1927 г. «О стипендиях, выдаваемых отдельными государственными предприятиями учащимся высших учебных заведений – на весь срок обучения, тенденция уменьшения количества, увеличение государственных стипендий» [10], постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 июля 1928 г. «Об усилении финансирования технического образования и об улучшении материального обеспечения студенчества» [13], постановлением ЦИК и СНК СССР от 16 сентября 1930 г. «О материальном обеспечении учащихся высших учебных заведений, техникумов и рабфаков и о порядке направления на работу лиц, окончивших высшие учебные заведения и техникумы» [6] и др.

Принцип бесплатности образования стал носить декларативный характер, и взимание платы за обучение как временная мера имела законодательное закрепление. Так, постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 24 января 1927 г. «О взимании платы в учебных и воспитательных учреждениях» [4] устанавливало, что плата за учение временно сохраняется во всех высших учебных заведениях и техникумах, состоящих в ведении Наркомпроса РСФСР, а также на просветительные и учебно-воспитательные учреждения, находящиеся в ведении других народных комиссариатов, кроме коммунистических высших учебных заведений, рабочих факультетов и педагогических техникумов.

Центральным исполнительным комитетам автономных республик, не имеющим губернского деления, а также краевым, областным и губернским исполнительным комитетам временно разрешалось устанавливать взимание платы за учение с учебных заведений, находящихся в их ведении. Размер платы за содержание, обучение и воспитание устанавливался Советами народных комиссаров автономных республик (ст. 2 постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 24 января 1927 г. «О взимании платы в учебных и воспи- тательных учреждениях») (табл. 1). Из данных, приведенных в таблице, следует, что для рабочих и служащих размер платы за обучение зависел от правового положения в обществе и от размера заработной платы. Дошкольные учреждения сверх установленной платы за обучение и воспитание могли взимать плату за питание в размере себестоимости (ст. 4). При исчислении платы кроме социального положения учитывалось количество обучающихся из каждой семьи. Так, при наличии двух лиц, одновременно обучающихся в учебных заведениях, находящихся на иждивении одного лица, плата понижалась на 30 % за каждого, трех лиц – на 40 %, более трех лиц – на 50 % (ст. 6).

Статья 8 постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 24 января 1927 г. «О взимании платы в учебных и воспитательных учреждениях» определяла также круг лиц, которые полностью освобождались от платы за обучение и воспитание. Все поступления от платы за учение в вузах и техникумах, находящихся на государственном бюджете, составляли специальные средства данного учебного заведения. В учебных заведениях, находящихся на местном бюджете, эти средства расходовались в порядке, установленном исполнительными комитетами, так чтобы не менее 50 % осталось в ведении учреждения (ст. 14 постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 24 января 1927 г.).

Постановление ВЦИК РСФСР и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. «О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на государственном бюджете» регламентирует процесс создания специального денежного фонда [8, 9], необходимого для регулирования нужд образования и т. д. Ведь деятельность образовательных учреждений имеет особый финансовый порядок, т. к. у них нет оборотных средств, а есть выделяемые им периодические ассигнования из одного и того же источника (государства), кругооборот средств отсутствует. Особенностями деятельности данных организаций определяется и правовой режим выделяемых им средств, порядок их расходования. В расходы в основном входят заработная плата сотрудников, а также расходы, необходимые для создания условий работы персонала (отопление, помещение, освещение, канцелярские, командировочные расходы и т. д.) [11, с. 128]. При этом школы и иные образовательные учреждения пользовались льготами при оплате коммунальных услуг, заготовке топлива,

Теория и история государства и права

Таблица 1

Взимание платы в образовательных учреждениях (1927 г.) [4]

Субъекты педагогических отношений Высшие учебные заведения Техникумы Школы Дошкольные учреждения Рабочие и служащие и члены их семейств вносят плату в процентном соотношении к их заработку До 255 рублей До 150 рублей До 100 рублей До 100 рублей Крестьяне, источником существования которых является сельское хозяйство, если платят единый сельскохозяйственный налог в размере не менее 15 руб. в год с хозяйства, а равно члены их семейств, находящиеся на их иждивении, вносят плату В размере уплачиваемого налога – до 100 рублей В размере уплачиваемого налога – до 75 рублей В размере уплачиваемого налога – до 60 рублей В размере уплачиваемого налога – до 50 рублей Кустари, имеющие патенты, и члены их семейств, находящиеся на их иждивении, вносят плату В 1,5 размера подоходного налога – до 300 рублей В размере подоходного налога – до 200 рублей В 0,5 размера подоходного налога – до 125 рублей. В 0,5 размера подоходного налога – до 125 рублей. Кустари, кооперированные в промысловые артели, и члены сельскохозяйственных коллективов, получающие ежемесячную плату от артели или коллектива, и члены их семейств, находящиеся на их иждивении, в отношении платы за учение и воспитание приравниваются к рабочим и служащим До 255 рублей До 150 рублей До 100 рублей До 100 рублей Ремесленники и кустари-одиночки, занимающиеся своим промыслом без применения наемного труда, а равно кустари, имеющие не более двух учеников в возрасте до двадцати лет, а также члены их семейств, находящиеся на их иждивении, вносят плату В размере подоходного налога – до 100 рублей В размере подоходного налога – до 75 рублей В 0,5 размера подоходного налога – до 60 рублей В 0,5 размера подоходного налога – до 50 рублей Лица свободных профессий (вольно практикующие врачи, члены коллегии защитников и т. п.), а также члены их семейств, находящиеся на их иждивении, вносят плату В 1,5 размера подоходного налога – до 350 рублей В размере подоходного налога – до 250 рублей В 0,5 размера подоходного налога – до 250 рублей В 0,5 размера подоходного налога – до 250 рублей Лица, живущие на нетрудовые доходы, и лица, находящиеся на их иждивении, вносят плату До 500 рублей До 400 рублей До 300 рублей До 250 рублей отпуске лесных строительных материалов и прочими льготами, которые предоставлялись государственным учреждениям (ст. 42 декрета СНК РСФСР от 18 декабря 1923 г.). Как видим, образовательные учреждения имели особый финансовый режим, в том числе при оплате труда работников сферы образования.

Таким образом, организация системы образования, достижение целей государственной политики в сфере образования, обеспечения функционирования всех учреждений, деятельности педагогических работников требовало колоссальных материальных затрат, поэтому финансовые отношения в сфере образования регулировались в особом порядке.