Проблемы ресурсообоснованного целеполагания в задачах стратегического планирования регионального развития

DOI:

Согласно Федеральному закону от 28 июня 2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [10], региональное стратегическое планирование предполагает деятельность по целеполаганию, прогнозированию, планированию © Цыбатов В.А . , 2017

и программированию социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

В рамках этапов целеполагания и прогнозирования в региональном стратегическом планировании можно выделить следующие действия:

• 1    – построение системы целей и задач регионального развития;

• 2    – формирование системы целевых показателей на основе построенной системы целей;

• 3    – конкретизация целевого состояния объекта прогнозирования (субъекта РФ) в виде целевого плана, в котором для системы целевых показателей устанавливаются целевые значения, количественно описывающие цели;

• 4    – формирование пространства управленческих решений с учетом ресурсных ограничений: определение рычагов управления, которые субъекты управления способны задействовать для достижения поставленных целей в рамках своих предметов ведения; задание интервалов регулирования для рычагов управления;

• 5    – оценивание достижимости поставленных целей. Проводится многовариантное прогнозирование в направлении целевых ориентиров по сценариям развития из сформированного пространства управленческих решений, и выбирается наилучший сценарий развития, для которого степень приближения к заявленным целям является максимальной;

• 6    – принятие решения о переходе к следующим этапам стратегического планирования. Если

степень приближения к заявленным целям является недостаточной, то необходим возврат на начальные этапы целеполагания для корректировки целевого плана.

В совокупности эти этапы образуют технологию ресурсообоснованного целеполагания социально-экономического развития (рис. 1). Этапы 1–2–3 раскрывают сущность целеполагания, которое направлено на создание образа желаемого будущего в виде системы целей, качественно и количественно описывающей основные черты этого будущего. Чем точнее удастся представить это будущее и описать его в виде непротиворечивой и сбалансированной системы целевых ориентиров, тем конкретней будут планы и задачи по построению этого будущего. Этапы 4– 5–6 содержательно близки целевому (нормативному) прогнозированию. Задача построения целевого прогноза заключается в определении путей и сроков достижения целевых состояний прогнозируемого объекта в будущем [3].

В научной литературе и в практической деятельности по региональному стратегированию накоплен определенный опыт выбора и структурирования стратегических целей. Если по гене-

У Целеполагание

Рис. 1. Последовательность этапов ресурсообоснованного целеполагания

Прогнозирование

ральной цели регионального развития разногласий практически нет, то по вопросам декомпозиции генеральной цели согласия не наблюдается. Некоторые авторы структурируют региональные цели по уровням декомпозиции экономики, выделяя макроэкономические, мезоэкономические и микроэкономические цели [5; 20]. В отдельных работах формируются целевые планы регионального развития по «методу дерева целей» на основе авторских трактовок категории качества жизни (см., например: [14]). Встречаются подходы к обоснованию принципов выделения стратегических целей регионального развития по основным региональным подсистемам [19] или по основным целевым сегментам субъекта РФ [2].

Наиболее конструктивной, на наш взгляд, является методология стратификации целей, разработанная А. Пригожиным. Автор предлагает проводить классификацию целей по уровням целесообразности, выделяя при этом три таких уровня: объективный, целенаправленный и целеустремленный [12; 13]. Для целей регионального стратегирования предлагается пирамида целей регионального развития, построенная на основе выделяемых А. Пригожиным уровней целесообразности, в которой все цели разделены на три уровня (рис. 2) [18].

Первый уровень образуют цели, связанные с поддержанием базовых параметров функционирования региона, его жизнедеятельности. На уровне региона к таким целям относится: создание благоприятных условий для жизни, труда и отдыха населения, обеспечение целостности субъекта РФ, его управляемости, поддержка эко- номического развития, обеспечение правопорядка. Цели, соответствующие данному уровню целеполагания, являются объективно необходимыми, «неизбежными», поскольку возникают из самого факта существования системы и регион не может их не поставить.

Второй уровень образуют заданные цели. Данный уровень возникает как следствие включенности субъекта РФ в систему более высокого уровня – в государство. Статус региона как подсистемы предполагает, что, как минимум, часть своих целей он получает из федерального центра. Состав этих целей заранее не определен, но в любом случае в отношении этих целей регион выступает не как субъект, а как агент реализации.

Третий уровень содержит систему целей, составленную на основе видения региональных ценностей. Здесь регион в полном смысле является субъектом целеполагания. Логика современных подходов к региональному развитию предполагает, чтобы цели именно этого уровня занимали центральное положение. Такие цели плохо формализуются, поскольку по определению индивидуальны, «эксклюзивны».

Поскольку все регионы отличаются друг от друга, то у каждого региона будет своя уникальная пирамида целей. Однако, несмотря на эту уникальность, на первом уровне пирамиды можно выделить некоторое «несжимаемое ядро» целей, так называемое базовое дерево целей, которое обязательно входит в состав уникальной пирамиды целей любого региона. В статье [18] предлагается «базовое дерево целей», сформи-

«Собственный»путь развития

Объективно необходимые цели

Рис. 2. Пирамида целей регионального развития

рованное на основе современных представлений о сущности категории «благосостояние», изложенных в материалах докладов статистической комиссии ОЭСР (OECD) [22] и комиссии Стиг-лица-Сена-Фитусси (Stiglitz et al.) [23]. При построении «базового дерева целей» использована аксиома, что любая здравая стратегия нацелена на наилучшее распределение ресурсов, создаваемых в ходе воспроизводственного процесса.

Существует два традиционных направления использования ресурсов – это текущее потребление и накопление капитала. Такая ситуация характерна как для отдельного человека, так и для региона и государства в целом. Текущее потребление обеспечивает сохранение жизнедеятельности и условий существования, а накопление капитала, в свою очередь, обеспечивает текущее потребление. То есть накопление капитала не является самоцелью. Капитал необходим как инструмент создания ресурсов жизнедеятельности в будущем. Если сегодня часть дохода вложена в капитал, то мы вправе рассчитывать завтра на получение желаемых благ. Поэтому «базовое дерево целей» с самого верхнего уровня, начиная с генеральной цели, должно декомпозироваться на две части.

Первая часть должна характеризовать с разным уровнем подробности желаемый уровень благосостояния (потребляемых благ), а вторая – уровень капиталовооруженности, способность генерировать устойчивый экономический рост и создавать потенциал (материальную базу) для обеспечения желаемого благосостояния. В таблице приведена структура предлагаемого «базового дерева целей».

Следующей важной проблемой стратегического целеполагания является формирование системы целевых показателей на основе пост- роенного дерева целей. При подборе целевых показателей необходимо исходить из требований линейной независимости, а также статистической измеримости показателей, то есть чтобы целевые показатели рассчитывались региональной статистикой.

В документе Минэкономразвития «Методические рекомендации по разработке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации…» [8] предлагаются целевые показатели, рекомендуемые для использования при разработке стратегии социально-экономического развития субъекта РФ и для оценки целевых эффектов стратегического планирования. Эти показатели подразделяются авторами методических рекомендаций на следующие группы: 1) повышение уровня и качества жизни (21 показатель); 2) устойчивое экономическое развитие и модернизация экономики (24 показателя); 3) обеспечение безопасности (11 показателей).

Показатели первой и третьей групп отражают рост уровня и качества жизни по следующим направлениям: демография (6 показателей); денежные доходы населения (5 показателей); обеспеченность жильем (5 показателей); образование (3 показателя); культура (1 показатель); безработица (1 показатель); преступность (3 показателя); социальный риск (4 показателя); экология (4 показателя).

Показатели второй группы характеризуют состояние экономики субъекта РФ по следующим направлениям: рост ВРП и валового выпуска (6 показателей); занятость в экономике (1 показатель); инвестиции в основной капитал и основные фонды (5 показателей); налоговые доходы (3 показателя); инновации и эффективность экономики (9 показателей).

Таблица

Структура базового дерева целей развития

Генеральная цель. Устойчивый рост благосостояния населения
Цель 1. Достижение достойного качества жизни населения				Цель 2. Создание потенциала опережающего развития
Цель 1.1. Достижение достойного уровня жизни населения	Цель 1.2. Увеличение продолжительности жизни и сбережение населения	Цель 1.3. Опережающее развитие социально-культурной сферы и экологическая безопасность		Цель 2.1. Развитие экономического потенциала	Цель 2.2. Обеспечение финансовой самостоя тельности	Цель 2.3. Создание эффективной структуры экономики
…  …  …	…  …  …	… ст…ь   …		…  …  …	…  …  …	…  …  …

Примечание . Составлено по: [18].

Показатели первой и третьей группы отражают уровень благосостояния населения региона, который связан с уровнем потребления. Показатели второй группы отражают уровень накопления основного капитала. Поскольку наращивание благосостояния напрямую связано с экономическим ростом и накоплением капитала, то показатели второй группы функционально зависят от показателей первой группы, поскольку они должны отражать такой рост накопления основного капитала, который позволит выйти на желаемый уровень потребления материальных благ.

Поскольку и потребление и накопление осуществляется за счет одного и того же ресурса (ВРП), то целеполагание (в смысле установки целевых ориентиров) имеет место только для показателей, характеризующих благосостояние населения. Для показателей экономического роста и накопления капитала целевые установки должны вычисляться путем решения оптимизационной задачи, когда надо подобрать такие параметры производственного сектора экономики в рамках ограниченного ВРП и ограниченной федеральной помощи, чтобы выйти на желаемые целевые ориентиры благосостояния населения. В некотором смысле эта задача напоминает поиск «золотого правила накопления основного капитала» [9].

Введем следующие обозначения:

Z=[z1,z2, ... ,zm] –(1)

вектор целевых индикаторов, характеризующих повышение уровня благосостояния населения;

Z0   000

• (t) = [z1 (t), z2 (t), ... ,zm (t)] –(2)

вектор целевых ориентиров, установленных для целевых индикаторов на горизонте стратегиро-вания t = t ₁, t ₂, ... , t_T .

Устанавливая целевые значения (2) для целевых индикаторов (1), исследователь исходит из некоторого желаемого состояния региона, сбалансированного в смысле гармоничного представления о социально-экономическом развитии. Однако установленные цели могут быть несбалансированными из-за несопоставимой сложности их достижения. То есть необходим компромисс между желаемым представлением о сбалансированном (гармоничном) будущем и возможным приближением к этому состоянию, определяемым наличными ресурсами при условии их оптимального использования. Эта задача дол- жна решаться специальными средствами на этапе оценивания достижимости стратегических целей. Результаты этого этапа позволят оценить реализуемость формируемой стратегии, проанализировать альтернативные варианты регионального развития и выбрать среди них наилучший. Пропорции, в которых индикаторы приближаются к заданным целевым значениям, могут быть использованы в качестве информации для коррекции значений базового целевого вектора (2).

Оценивание достижимости стратегических целей. Для решения задачи достижимости стратегических целей необходимо в первую очередь определить рычаги управления, которые региональные власти способны задействовать для достижения целевых ориентиров в рамках своих предметов ведения. Также необходимо выявить, описать и контролировать механизмы влияния регионального сообщества (хозяйствующих субъектов, домашних хозяйств), органов федеральной власти и внешнего окружения на региональные процессы в рамках реализации формируемой стратегии. Выявленные механизмы управления образуют множество возможных управленческих решений, на котором следует выстроить стратегию поведения регионального руководства, ведущую региональное сообщество от сегодняшнего дня к заявленным целевым ориентирам с учетом поведения федеральных властей и внешнего окружения.

Введем следующие обозначения:

U ( t ) =[ u ₁( t ), u ₂( t ), ... , u_N ( t )] – (3)

управленческие решения, отражающие сбалансированные интересы регионального сообщества, принимаемые субъектом стратегирования (органами региональной власти) на горизонте страте-гирования t = t ₁, t ₂, ... , t_T ;

U^exo ( t ) = [ u 1 ^exo ( t ), u 2 ^exo ( t ), ... , u L ^exo ( t )] – (4)

вектор внешних воздействий на региональные процессы со стороны федеральных властей и внешнего окружения.

Для оценивания достижимости стратегических целей необходимо подобрать наилучшее управление U(t) со стороны субъекта стратегиро-вания, обеспечивающее максимальное приближение вектора целевых индикаторов (1) к поставленным стратегическим целям (2) с учетом поведения внешнего окружения Uexo(t). Особенность задачи заключается в том, что целевые ориентиры являются противоречивыми и обес- печение условия их достижения всей совокупностью индикаторов развития математически неразрешимо. Например, требование роста уровня пенсионных выплат противоречит целям увеличения нормы оплаты труда; уменьшение налогового бремени противоречит целям увеличения бюджетной обеспеченности и т. п. Для формирования компромиссного решения предлагается следующий критерий эффективности управления, показывающий суммарную «неудовлетворенность» от недостижения заявленного целевого состояния:

N  NT

Q=Z Qn =Zk Z

n = 1          n = 1 |     k = 1

z_n ( t_k ) z n ⁰ ( t k )

- 1

где: Q_n – суммарное отклонение значений индикатора z_n ( t ) от целевой траектории z_n ⁰ ( t ); g_n – важность (вес) индикатора z_n ; n = 1, 2, ..., N .

С учетом введенного критерия (5) задача достижимости поставленных целей сводится к следующей задаче оптимизации:

min

U ( t ) c D u

NT

Zk Z

n = 1 I k = 1

z_n ( t_k ) z n ⁰( t k )

-1

Z ( t k ) = M z (U , !' , t k ); t = t„ t 2 ,..., t T ;

U e¹⁰ ( t ) c D Uxo ,

где: M_z (.) – модель социально-экономической деятельности региона (субъекта РФ), устанавливающая связи между целевыми индикаторами Z ( t ) и управленческими решениями U ( t ) и U^exo ( t ); D_u – пространство управленческих решений; D_U^exo – множество вариантов поведения внешнего окружения.

В содержательном смысле задача (6) – (8) является обратной задаче сценарного прогнозирования, в которой по заданному сценарию развития U ( t ) c D U при заданном поведении внешнего окружения U ex ⁰ ( t ) c D i ^xo на макроэкономической модели объекта M_z (.) рассчитываются траектории целевых показателей (7). В общем случае процедуру решения задачи (6) – (8) можно свести к целенаправленной последовательности задач сценарного прогнозирования (7), когда на модели M_z (.) по некоторому сходящемуся алгоритму подбираются вектора управления U ( t ), с каждым шагом уменьшающие суммарную «неудовлетворенность» от недостижения заявленного целевого состояния (5).

Отметим, что ключевой компонентой задачи (6) – (8) является модель деятельности субъекта РФ, от качества которой зависит об- щее качество стратегического целеполагания. Автором разработана модель субъекта РФ Mz(.) в классе моделей, рассматривающих развитие экономики как результат деятельности экономических агентов [11] – основных субъектов социально-экономических процессов. Модель описана в статье [17]. Технология конструирования региональных макроэкономических моделей подробно изложена автором в учебном пособии [16]. Основными прототипами разработанной модели субъекта РФ являются вычислимые модели общего равновесия (Computable general equilibrium (CGE) models) [21; 24]. Близкими российскими аналогами являются модели ЦЭМИ РАН, представленные в работах [1; 4].

При построении модели деятельности субъекта РФ были решены следующие основные задачи:

• 1    – разбиение экономики субъекта РФ на совокупность экономических агентов;

• 2    – разработка моделей условных продуктов;

• 3    – формирование моделей внешних связей;

• 4    – обеспечение динамического равновесия на рынках условных продуктов;

• 5    – формирование информационной базы модели на основе общедоступной региональной статистики.

Экономика субъекта РФ разбита «без остатка» на совокупность экономических агентов по границам разделов и подразделов ОКВЭД [7] с добавлением агентов: «домашние хозяйства», «органы государственной власти», «внешнее окружение» и «невидимая рука рынка», отвечающего за равновесие спроса и предложения на рынках товаров и факторов производства (всего 33 экономических агента). При этом в модели используются следующие агрегированные условные продукты: промежуточные товары и услуги; инвестиционные товары и услуги; потребительские товары и услуги; государственные услуги; трудовые услуги. Такой уровень агрегации модели связан с потребностями регионального прогнозирования, а также с доступной подробностью региональных статистических данных.

Методологических ограничений на дальнейшую декомпозицию как видов экономической деятельности, так и условных продуктов нет. Экономические агенты, относящиеся к реальному сектору экономики, стремятся выйти на траекторию устойчивого роста, сохраняя норму добавленной стоимости в приемлемых границах. Они управляют своими ресурсами с учетом собственных планов, состояния производственных факторов и внешней обстановки. Экономические агенты, относящиеся к сектору нерыночных услуг, оказывают преимущественно нерыночные услуги. Вместо платы за оказываемые услуги эти агенты получают трансферты из бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов. Экономический агент «Домашние хозяйства» воспроизводит население и трудовые ресурсы. Агент оказывает трудовые услуги, управляет занятостью по видам деятельности и распределением доходов, полученных как от своей трудовой деятельности, так и в виде трансфертов от государства.

Экономический агент «Государственное управление» представляет собой коллективный управляющий центр, состоящий из органов региональной власти и федеральной власти, имеющей интересы в регионе. Этот агент формирует бюджеты всех уровней и оказывает бесплатные коллективные и индивидуальные услуги по государственному управлению, военной безопасности, социальному обеспечению. Экономический агент «Внешнее окружение» управляет внешним спросом и предложением, внешними инвестициями и ценами на внешние сырьевые ресурсы.

Модельное описание экономического агента содержит описание его ресурсов (природных, трудовых, капитальных, финансовых), производственной функции и поведения в рамках воспроизводственного процесса. Совместная производственная деятельность экономических агентов моделируется на основе продуктово-секторного баланса. Этот баланс позволяет объединить в единый «баланс балансов» процессы производства и приобретения всех базовых товаров и услуг в регионе с учетом ввоза-вывоза и экспортно-импортных операций. Методологически продуктово-секторный баланс базируется на таблицах ресурсов и использования СНС-2008 [15].

Материалом для формирования информационной базы разработанной модели субъекта РФ служит общедоступная региональная статистика [7; 8] и отчеты различных региональных министерств и ведомств. Для дополнения временно отсутствующих данных и устранения дисбалансов разработаны средства верификации и коррекции официально публикуемых данных. Для настройки коэффициентов модели используется калибровка по базовому году – подбор значений калибровочных коэффициентов модели, при которых модель наиболее точно воспроизводит исторические данные системы национальных счетов базового года и ожидаемую реакцию на тестовые внешние воздействия в соответствии с заложенными теоретическими предпосылками. Все эти средства позволяют настроить модель на любой субъект РФ.

Автором разработан матричный метод многоцелевого управления [16; 17], который позволяет на модели субъекта РФ за приемлемое время решать задачи стратегирования класса (6) – (8) для десятков целей, сотен управляющих переменных и глубоких горизонтов прогнозирования. Разработанный на его основе решатель формирует сценарии развития, при которых целевые показатели максимально приближаются к целевым ориентирам с учетом значимости этих показателей (весов) и ограничений на управляющие воздействия. Поиск наилучшего сценария развития на модели субъекта РФ при 50 целях и 200 регуляторах на горизонте стратегирования 20 лет занимает 30 минут времени для персонального компьютера средней мощности.

Таким образом, в статье рассмотрены основные проблемы ресурсообоснованного целеполагания, при котором заявленные стратегические цели должны быть обеспечены необходимыми ресурсами и являлись бы принципиально достижимыми. Показано, что при стратегическом целеполагании целесообразно оперировать с пирамидой целей, в которой все цели разделены на три уровня: 1) объективно необходимые цели; 2) заданные цели; 3) «эксклюзивные» цели.

Такая стратификация целей позволяет разделить проблемы целеполагания и работать с каждым уровнем целей отдельно до этапа их согласования. На первом уровне пирамиды целей можно выделить некоторое «несжимаемое ядро» целей, так называемое базовое дерево целей, которое обязательно входит в состав уникальной пирамиды целей любого региона. Это «базовое дерево целей», начиная с генеральной цели, делится на две части. Первая часть характеризует желаемый уровень благосостояния (потребляемых благ), а вторая – уровень капиталовооруженности, способность создавать материальную базу для обеспечения желаемого благосостояния.

Целеполагание в смысле установки целевых ориентиров для целевых показателей имеет место только для показателей, характеризующих благосостояние населения. Для показателей экономического роста и накопления капитала целевые установки должны вычисляться путем решения оптимизационной задачи, когда надо подобрать такие параметры производственного сектора экономики в рамках ограниченного ВРП и ограниченной федеральной помощи, чтобы выйти на желаемые целевые ориентиры благосостояния населения.

Одним из традиционно слабых мест регионального стратегического планирования является оценивание достижимости заявленных стратегических целей (6) – (8), поскольку эта задача относится к классу обратных задач сверхбольшой размерности, требующих специального инструментария. Их решение должно быть положено в основу региональной инвестиционной стратегии, которая должна определить динамику развития производственного сектора, и в особенности капиталосоздающего сектора. Эта стратегия должна оценить: необходимую и достаточную норму накопления основного капитала на всем горизонте стратегирования; основные направления инвестиций, в том числе в возрождение утраченной технологической культуры, без которой невозможно освоение создаваемого основного капитала.

При этом инвестиционная стратегия должна быть стержнем разрабатываемой Стратегии, обоснованием стратегического замысла, доказательством его осуществимости, а не «отдельным приложением к Стратегии», как это предложено сейчас в Методических рекомендациях [8].

Автором поставлена и решена задача достижимости стратегических целей (6) – (8) и разработан соответствующий инструментарий. В частности, разработана модель деятельности субъекта РФ, воспроизводящая динамику региональных социально-экономических процессов с учетом поведения внешнего окружения. Разработан матричный метод многоцелевого управления, который позволяет за приемлемое время решать обратные задачи класса (6) – (8) для десятков целей, сотен управляющих переменных и глубоких горизонтов прогнозирования. Разработанные методы, модели и информационные технологии стратегирования регионального развития прошли успешную апробацию при формировании стратегий Алтайского и Красноярского краев, Самарской области. Основные компоненты этих технологий положены в основу создания серии автоматизированных систем и комплексов, которые установлены в ряде субъектов РФ.