Проблемы систематизации правовых средств, обеспечивающих развитие территории (на примере геопарков)

Введение: основы теории

Решение проблемы поиска правовых средств, обеспечивающих и экономическое развитие территорий, включающих уникальные природные объекты, имеющих особую научную, культурную и эстетическую ценность, и их сохранение, должно быть основано на достижениях правовой доктрины, послуживших формированию законодательства об охране окружающей среды, в том числе связанного с реализацией прав и свобод человека.

Важнейшие достижения правовой доктрины охраны природы и рационального использования природных ресурсов нашли отражение в ряде природоресурсных законов СССР и РСФСР 1960–1975 гг.1, оказали влияние на развитие международного права, в частности нашли отражение в общепризнанных принципах и нормах международного права, прежде всего в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1 августа 1975 г.)2, в ко- тором реализация прав человека и основных свобод, а по сути – их содержание, впервые была определена и через сотрудничество по охране и улучшению окружающей среды, охране природы, рациональному использованию природных ресурсов3.

Положения законов СССР и РСФСР 1960– 1975 гг., общепризнанных принципов и норм международного права отразились на содержании Конституции СССР 1977 г., в которой была закреплена норма-принцип: «в интересах настоящего и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды» (ст. 18). Она стала преемственной и в Конституции РФ, и в законодательстве Российской Федерации об охране окружающей среды и использовании природных ресурсов.

В 2009 г. Конституционный Суд РФ выразил правовую позицию, согласно которой одним из основных принципов правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды является принцип при- оритета публичных интересов4. Эта позиция воспроизведена в не менее чем 30 других решениях Конституционного Суда РФ, в том числе применительно к обеспечению рационального использования природных ресурсов, что свидетельствует о высокой стабильности толкования Конституции РФ.

Указанная позиция Конституционного Суда РФ соответствует именно разрешительному типу правового регулирования (дозволено лишь то, что прямо предусмотрено в законе) как отношений в области охраны окружающей среды, так и неразрывно связанных с ними отношений по охране и использованию природных ресурсов, являющемуся важнейшим основным началом экологического и природоресурсных отраслей права, который не изменился с начала проведения правовой реформы в России, то есть с 1990 г.

Следует отметить, что В.В. Петров, один из основоположников науки экологического права, на основе своего жизненного опыта и мудрости деликатно критиковал правоведов, политиков и чиновников высшего звена за использование ими юридической формулы «что не запрещено, то дозволено», которая примерялась ко всем без разбора отраслям права в переходный период начала 1990-х годов. Он был солидарен с теми, кто полагал, что «указанная формула может быть применима в хозяйственном обороте в рамках законности, но ее использование недопустимо в административных отношениях власти и подчинения, в том числе по природопользованию и охране природной среды. Здесь необходимо строго придерживаться буквы закона по формуле: "...не все разрешено, что прямо не запрещено законом"» [1, с. 73–74].

Суждение В.В. Петрова следует оценивать с учетом времени публикации и той обстановки, в которой ему пришлось защищать свой проект закона об охране окружающей природной среды (1988–1991) [2]. Исходя из общего смысла рассуждений, оно означает не что иное, как именно формулу «дозволено лишь то, что прямо предусмотрено законом», и является одной из заповедей ученого.

В ст. 42 и 58 Конституции РФ закреплено право на благоприятную окружающую среду и обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Эти нормы знаменуют общий запрет на любое воздействие на окружающую среду, в том числе на использование природных ресурсов.

По смыслу ст. 1 и 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды»5 под охраной окружающей среды понимается деятельность всех субъектов (публичных и частных), направленная не только на сохранение природной среды, предотвращение негативного воздействия на нее любой деятельности, а также на ликвидацию последствий такого воздействия, но и на рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов. В законе также закреплена презумпция экологической опасности любой планируемой хозяйственной и иной деятельности (ст. 3)6.

Из положений Конституции РФ и принятых в ее исполнение федеральных законов следует, что исходя из общего запрета на любое взаимодействие с окружающей средой, в том числе с природными ресурсами, по общему правилу, требуется получение предусмотренных законом разрешений, то есть правовые нормы экологического и природоресурсных отраслей права – это прежде всего нормы-дозволения, допускающие воздействие на окружающую среду, в том числе на природные ресурсы, с ограничивающими условиями и предписаниями (2-й уровень нормативного регулирования). В свою очередь, из этих дозволений бывают исключения – запреты, являющиеся нормами уже 3-го уровня регулирования этих отношений. Например, в случае возведения на земельном участке здания, даже при наличии разрешения на строительство, но полученного с нарушением публичных правовых требований, такая постройка подлежит сносу, если она создает угрозу жизни и здоровью людей, причинения вреда окружающей среде или памятникам истории и культуры. То есть, несмотря на полученное дозволение, снос является следствием запрета на использование такой самовольной постройки [3].

Особо охраняемые природные территории и геопарки

В своей концепции взаимодействия общества и природы В.В. Петров видел лишь один путь сохранения качества окружающей среды – сочетание экологических и экономических интересов. Приоритет экологии над экономикой должен быть обеспечен при учете незыблемости законов естественного мира, невозможности изменить их человеком, обязанности их познать и использовать в жизни. В качестве меры такого соотношения ученый видел нормативы качества окружающей природной среды, соблюдение которых обеспечивается экологическими требованиями. Исключением из соотношения экологических и экономических интересов, когда вместо сочетания устанавливается преобладание экологических интересов, по мнению В.В. Петрова, является режим особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ), предусматривающий полный или частичный запрет хозяйственной или иной деятельности, противоречащей целям и задачам охраняемой территории [1; 4; 5].

Проблема обеспечения сочетания частных и публичных интересов при приоритете последних в регулировании рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в целом ярко проявляется в отношении геопарков.

Для нашей страны геопарки – относительно новое понятие. Их сущность и правовой режим подробно рассмотрены в диссертации Р.А. Шагаповой. Автор обоснованно пришла к выводу, что уникальные геологические объекты, представляющие особую научную, культурную и эстетическую ценность, соответствуют установленному в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» (подп. «в» п. 1 ст. 2) критерию создания ООПТ и самостоятельно не могут быть какой-либо иной категорией ООПТ, кроме как ООПТ регионального значения, созданной на основе закона субъекта Российской Федерации. В то же время правовой режим имеющихся в настоящее время геопарков не соответствует требованиям Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» (в том числе п. 3 ст. 2), Земельному кодексу РФ (ст. 94, 95, 96, 98, 100 и 105), остается неопределенным, не урегулирован в законодательстве, по сути, находится «вне закона». Соответственно, создание геопарков само по себе не решает ни проблему сохранения уникальных геологических объектов, ни проблему обеспечения безопасности туристической и рекреационной деятельности [6, с. 10].

В Законе Республики Башкортостан «О геопарках в Республике Башкортостан»7 геопарки не отнесены к самостоятельной категории ООПТ регионального значения, соответственно, их правовой режим не определяется правовыми нормами Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». Поэтому, несмотря на формальное создание геопарков, комплексная охрана и развитие туристической и рекреационной деятельности в полной мере не обеспечивается.

Поскольку на основе ч. 2 ст. 77 Конституции РФ формируется система органов управления в сфере использования и охраны земель по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые должны образовывать единую систему исполнительной власти, управление геопарком как территорией с уникальными геологическими объектами, не взаимосвязанное с федеральными органами исполнительной власти, может стать причиной споров о соответствии такого управления Основному закону страны.

Особую точку зрения на проблемы создания и развития геопарков имеет Е.В. Лунева. Представляет интерес ее анализ пересечения территории геопарка с объектом всемирного наследия или биосферным резерватом, их отличий с учетом миссий, при котором мис- сия Глобальных геопарков ЮНЕСКО состоит в защите георазнообразия при активном взаимодействии с местным населением для устойчивого экономического развития, и вывод о том, что каких-либо дополнительных элементов в правовом режиме геопарка после получения им статуса ЮНЕСКО не появляется [7, с. 34–35], то есть Е.В. Лунева обозначает в том числе проблему сочетания правового режима геопарка с режимом находящихся в его границах ранее созданных ООПТ, но уникальные геологические объекты геопарка не находятся в границах ООПТ.

В зависимости от особенностей организации и правового режима геопарков в России Е.В. Лунева выделила четыре типа региональных геопарков: 1) признание геопарка туристско-рекреационной зоной, в границах которой расположены ООПТ, другие природные, культурные и рекреационные объекты, с сохранением их правового режима (геопарк «Алтай»); 2) геопарки без правового режима туристско-рекреационной зоны и без правового режима ООПТ, когда в их границах находятся ООПТ, геологические и иные природные объекты, объекты культурного наследия и т. д. (геопарки «Янган-Тау» и «Торатау»); 3) геопарк с правовым режимом ООПТ в виде государственного палеонтологического, минералогического или геологического заказника (геопарк «Ундория»); 4) геопарк как самостоятельная категория ООПТ, вводимая региональными нормативными правовыми актами (в Экологическом кодексе Республики Татарстан предусмотрено создание двух ООПТ местного значения – рекреационных местностей и микрозаказников) [7, с. 37–42].

Вместе с тем следует отметить, что отсутствие у геопарков режима самостоятельной категории ООПТ регионального значения исключает применение административной ответственности – ст. 8.39 КоАП РФ «Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях», и уголовной ответственности – ст. 262 УК РФ «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов», имеющих важное значение для предупреждения соответствующих правонарушений и преступлений.

Правовые средства обеспечения развития территории геопарков

Какие правовые средства и варианты управления могут обеспечить развитие территории геопарков? Если проблему правового режима геопарков рассмотреть с точки зрения формы управления такой территорией, то, с одной стороны, планирование создания геопарков осуществляется в документах стратегического развития и документах территориального планирования субъектов Российской Федерации. С другой стороны, несмотря на важность этих документов, они имеют «громоздкий» характер административных процедур, не рассчитаны на подробное и оперативное решение проблем сохранения уникальных геологических объектов, обеспечение рационального использования природных ресурсов и экономическое развитие территории.

Следует признать, что законодатель не стоит на месте. Однако, например, даже такая новелла 2022 г. Градостроительного кодекса РФ, как единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального, городского округа (ст. 28.1), подвергалась критике в части увеличения бюрократических издержек, в том числе по времени внесения в этот правовой документ изменений8.

Следует отметить, что градостроительное зонирование как самостоятельный правовой институт само по себе вряд ли может обеспечить решение задач сохранения уникальных геологических объектов и экономического развития территории, в том числе туризма, поскольку действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования (п. 2 ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ) и градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель ООПТ, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего развития (ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ).

Другим правовым средством, которое при отсутствии у геопарков режима самостоятельной категории ООПТ регионального значения отчасти может обеспечить и сохранение уникальных геологических объектов, и экономическое развитие территории, в том числе туризма, является документация по планировке территории. Так, в Градостроительном кодексе РФ предусмотрено, что эта документация обеспечивает устойчивое развитие территорий, в том числе выделение элементов планировочной структуры, установление границ земельных участков, установление границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (ч. 1 ст. 41). При этом в целях размещения объектов капитального строительства подготовка документации по планировке территории является обязательной, в частности в случаях их размещения в границах ООПТ или в границах земель лесного фонда (п. 6 ч. 3 ст. 41) и если планируется осуществление комплексного развития территории (п. 7 ч. 3 ст. 41).

По смыслу используемых в Градостроительном кодексе РФ понятий устойчивое развитие территорий – это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (п. 3 ст. 1).

Среди документации по планировке территории особо значение имеет проект планировки территории, который в результате ряда изменений законодательства обрел весьма существенное юридическое значение.

Следует отметить, что исходя из разъяснения, содержащегося в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проекты планировки территории (их отдельные положения) могут быть квалифицированы как имеющие нормативное содержание, то есть как нормативные правовые акты [8].

Действительно, проект планировки территории применяется в случаях, когда права неопределенного круга лиц могут быть ограничены или могут быть затронуты чьи-то законные интересы:

– для образования земельных участков из земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. 7 ст. 11.2, п. 2.1 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ);

– для подготовки схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории (п. 2 ст. 11.10 Земельного кодекса РФ);

– как основание отказа в предоставлении земельного участка (п. 14 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ), перераспределении земельных участков (подп. 12 п. 9 ст. 39.29 Земельного кодекса РФ) – ограничении оборотоспособности земельных участков;

– как обоснование необходимости установления публичного сервитута и основание отказа в его установлении (подп. 2 п. 2 ст. 39.41, подп. 7 п. 1 ст. 39.44 Земельного кодекса РФ);

– как основание резервирования и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд (ст. 56.1, подп. 2 п. 1 ст. 56.3, п. 2 ст. 70.1 Земельного кодекса РФ).

Также имеются правовые основания толкования значения проектов планировки территории в качестве:

– критерия отказа в выдаче разрешения на строительство (ч. 7 и 13 ст. 51, ст. 57.3 Градостроительного кодекса РФ) в связи с несоответствием проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, прежде всего в случаях, когда подготовка документации по планировке территории является обязательной;

– определения разрешенного использования земельного участка (например, ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 254-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструкту- ры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»);

– сужения предельных параметров застройки территории (п. 2 ч. 3 ст. 42 Градостроительного кодекса РФ);

– установления предельных параметров разрешенного строительства, не соответствующих правилам землепользования и застройки (п. 5 ч. 1 ст. 67 Градостроительного кодекса РФ);

– основания для изменения генеральных планов и правил землепользования и застройки через одновременное проведение публичных слушаний (ч. 26 ст. 5.1, ч. 2.1 ст. 24, ч. 14 ст. 31 Градостроительного кодекса РФ) [см. подробнее: 9, с. 135–148].

Кроме этого, проекты планировки территории играют особую роль в реализации правового института комплексного развития территории.

В соответствии с ч. 10.2 и 10.3 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ9 подготовка документации по планировке территории в целях реализации решения или договора о комплексном развитии территории осуществляется в соответствии с таким решением без учета ранее утвержденной в отношении этой территории документации по планировке, если иное не предусмотрено такими решением или договором. Если для этого требуется внесение изменений в генеральные планы муниципальных образований, правила землепользования и застройки, то подготовка документации по планировке территории осуществляется одновременно с подготовкой изменений в эти документы территориального планирования, правила землепользования и застройки. При этом утверждение документации по планировке территории допускается до утверждения изменений в них, а ранее утвержденная документация по планировке этой территории признается утратившей силу.

Таким образом, документация по планировке территории лишь отчасти может служить целям сохранения уникальных геологических объектов с одновременным обеспечением экономического развития территории, в том числе туризма. Однако в отсутствие у геопарков режима самостоятельной категории ООПТ эффективность этого правового средства ограничена узкими для таких задач его целями и сферой применения. Более того, в таком случае при осуществлении градостроительной деятельности только «учет» экологических факторов в отсутствие необходимости соблюдения требований сохранения природных объектов геопарков как ООПТ (п. 10 ст. 2 Градостроительного кодекса РФ) документация по планировке территории может служить инструментом дисбаланса цели сохранения уникальных геологических объектов с целями обеспечения экономического развития территории, в том числе туризма.

Комплексное развитие территории геопарков

В настоящее время важным дополнением документации по планировке территории и других правовых средств регулирования градостроительной деятельности является правовой институт комплексного развития территории (далее – КРТ), которому посвящена гл. 10 Градостроительного кодекса РФ, введенная в действие в конце 2020 г.

Под КРТ понимается совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, муниципальных и городских округов (п. 33 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). Соответственно, ссылка в определении на документацию по планировке территории означает, что КРТ должно обеспечивать ее устойчивое развитие.

Следует отметить, что приоритет публичных интересов и разрешительный тип правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды и неразрывно связанных с ними отношений по охране и использованию природных ресурсов, являющийся важнейшим основным началом экологического и природоресурсных отраслей права, проявляется и в регулировании отношений по КРТ как отношений, прежде всего, по использованию и охране земель.

Важное юридическое значение КРТ заключается в том, что поскольку решением о КРТ определяется территория, в границах которой предполагается установление особого правового режима, направленного на изменение или прекращение существующих правоотношений, и комплексное градостроительное развитие данной территории, связанное в том числе с возможным сносом, строительством или реконструкцией объектов капитального строительства, находящихся в собственности неопределенного круга лиц, или возможным принудительным ограничением и (или) изъятием этих объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд в целях КРТ, то решение о КРТ признается нормативным правовым актом 10 ¹⁰ .

Среди видов КРТ, которые могли бы обеспечить и сохранение уникальных геологических объектов, и экономическое развитие территории, в том числе туризма, можно выделить либо комплексное развитие территории нежилой застройки, либо комплексное развитие незастроенной территории.

Вместе с тем цели КРТ (ст. 64 Градостроительного кодекса РФ), виды КРТ (ст. 65 Градостроительного кодекса РФ) и особенности правового режима земельных участков в границах территории КРТ (п. 5 ч. 1 ст. 67 Градостроительного кодекса РФ) могли бы быть уточнены для целей обеспечения сохранения уникальных геологических объектов и экономического развития территории, в том числе туризма.

Заключение

• 1.    Геопарк как самостоятельная категория ООПТ регионального значения – опти-

• мальный вариант для использования всех правовых средств, необходимых и для сохранения уникальных геологических объектов, и для экономического развития территории, в том числе туризма.

• 2.    Помимо создания самостоятельной категории ООПТ регионального значения – геопарка, требуется внесение изменений в ФЗ об ООПТ в части установления охранных зон геопарков и форм управления ими как иными категориями ООПТ регионального значения, созданными законами субъектов Российской Федерации [6, с. 13], а также в части дозволения оборотоспособности земельных участков в границах категории ООПТ, созданной законами субъектов Российской Федерации.

• 3.    Альтернативным вариантом развития геопарков без создания самостоятельной категории ООПТ регионального значения может стать применение правовых институтов планировки и комплексного развития территории. Однако в этом варианте набор правовых средств ограничен, решение получится не системным – «лоскутным», потребуется внесение изменений в Градостроительный кодекс РФ в части уточнения цели КРТ (ст. 64), видов КРТ (ст. 65) и особенностей правового режима земельных участков в границах территории КРТ (п. 5 ч. 1 ст. 67).

• 4.    При «лоскутном» варианте (геопарк не ООПТ) при осуществлении градостроительной деятельности только «учет» экологических факторов в отсутствие требования сохранения ООПТ (п. 10 ст. 2 Градостроительного кодекса РФ) документация по планировке территории и связанная с ней документация КРТ могут стать инструментами управления, которые способны привести к дисбалансу цели сохранения уникальных геологических объектов с целями обеспечения экономического развития территории, в том числе туризма.