Проблемы установления публичного сервитута на территории квартала (микрорайона) сложившейся жилой застройки

При решении задач подготовки проектов межевания территорий микрорайонов (кварталов) сложившейся застройки в подавляющем большинстве случаев возникает необходимость установления публичных сервитутов, которые обременяют земельные участи, снижая возможности их использования, а следовательно, и стоимости. На рисунке показан многоквартирный дом со своим земельным участком и объектами (элементами) благоустройства, одновременно обремененный публичными сервитутами для прохода и проезда, использования коллективной формы благоустройства (детская площадка) и ремонта теплосети, проложенной под земельным участком.

Экспликация объектов

• 1    многоквартирный дом

• 2    детская площадка

• 3    центральный тепловой пункт Условные обозначения границы земельных участков многоквартирного дома и центрального теплового пункта линия регулирования застройки зона действия публичного сервитута

Многоквартирный дом с прилегающей территорией и элементами благоустройства

В этом случае наиболее серьезным обременением прав собственности на земельный участок является публичный сервитут, установленный для доступа уполномоченных служб к центральному тепловому пункту (ЦТП) и теплосети в целях текущего обслуживания и ремонта. Трасса прохождения теплосети существенно ограничивает возможности планировки земельного участка, и совершенно очевидно, что в силу этого сервитута собственники земельного участка не смогут развивать свое имущество за счет использования его обремененной части, например в целях строительства капитальных конструкций крытой плоскостной автостоянки или других преобразований, улучшающих качественные характеристики земельного участка, для себя или для сдачи в аренду, полученные средства от которой можно было бы направить на покрытие расходов на содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме. Вместе с тем снижается привлекательность земельного участка для потенциальных инвесторов, а следовательно – и рыночная стоимость жилья, особенно на момент его выкупа инвестором с целью, например, реконструкции дома.

В соответствии с пунктом 2 статьи 274 Гражданского кодекса Российской Федерации обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком. Согласно пункту 5 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен. Минимизировать обременения и ограничения по использованию образуемого земельного участка за счет изменения его конфигурации и площади, например в сторону уменьшения, значит нарушить нормы Жилищного и Градостроительного кодексов Российской Федерации о правилах определения площади земельного участка многоквартирного дома с учетом фактического землепользования и градостроительных норм и правил, действовавших на период застройки. Это недопустимо. При межевании застроенной территории приходится считаться со сложившейся структурой застройки и иного освоения территории как с данностью. В том числе приходится считаться с тем, что по территории в любом порядке могут пролегать инженерные сети, так как, когда их прокладывали, не рассчитывали на то, что может возникнуть задача разделения территории на земельные участки. Из этого следует, что конкретное решение по проекту межевания и наличие сервитута принципиально связаны.

Иначе обстоит дело с разработкой проекта межевания вновь осваиваемой территории, так как территорию можно организовать более разумно и рационально, проложив все инженерные сети в специальных коммуникационных коридорах, предупреждая таким образом будущие конфликты и неудобства, связанные с обслуживанием инженерных сетей.

Изложенные факты свидетельствуют о том, что сервитут является серьезным и безусловным обременением прав собственности на земельный участок. Вместе с тем собственник участка, обремененного публичным сервитутом, вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату за использование его земельного участка в случае, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка (статья 23 Земельного кодекса Российской Федерации – ЗК РФ). В ЗК РФ, однако, не указаны критерии, позволяющие установить наличие факта существенного затруднения в использовании земельного участка собственником с момента вступления в силу публичного сервитута. В соответствии с Временными методическими рекомендациями по оценке соразмерной платы за сервитут, утвержденными Федеральной службой земельного кадастра 17 марта 2004 года [7] (далее – Временные методические рекомендации), определяется величина соразмерной платы за пользование чужим земельным участком или иным объектом недвижимости на праве ограниченного пользования (сервитут), которая равна размеру убытков, причиненных собственнику обремененного сервитутом земельного участка или иного объекта недвижимости в связи с ограничением его прав в результате установления сервитута. Представляется, что процедура определения величины соразмерной платы за сервитут в соответствии с Временными методическими рекомендациями является длительной и трудоемкой. Это обусловлено сбором необходимых и достоверных документов для проведения последующего анализа и выпуска соответствующего заключения. Согласно пункту 1.2. Временных методических рекомендаций в нормативном правовом акте Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления может быть установлена обязанность органа, установившего сервитут, выплатить лицу, земельный участок которого обременен сервитутом, соразмер- ной платы за сервитут, также может быть установлен размер такой платы.

Необходимо определить критерии действия установленного публичного сервитута на предмет существенных затруднений в использовании обремененного земельного участка его собственником и внести соответствующие дополнения в статью 23 Земельного кодекса Российской Федерации. Наличие в пределах земельного участка многоквартирного дома, например, тран-зитно проходящей тепловой сети с соответствующей охранной зоной или других инженерных сетей следует рассматривать как критерий существенного затруднения в вариантах использования земельного участка его собственниками, невозможность использовать земельный участок по наилучшему и наиболее эффективному назначению из числа тех назначений, которые допускают правила землепользования и застройки. В чем же сущность такого затруднения?

Предположим, что эта часть земельного участка свободна от застройки зданием или иным строением, а также от элементов благоустройства и в соответствии с нормами градостроительного проектирования допускается возведение какой-нибудь постройки или объекта благоустройства. Вполне очевидно, что собственники не смогут воплотить в жизнь, например, идею об устройстве крытой плоскостной автостоянки или увеличении территориально-пространственных параметров детской площадки (либо других плоскостных сооружений для отдыха и занятий спортом) для повышения комфортности, полноценности и функциональной достаточности своей придомовой территории. Этому помешает наличие в пределах земельного участка транзитно проходящей тепловой сети и ее охранной зоны, ухудшающих его планировку.

Следует полагать, что величиной соразмерной платы за публичный сервитут, сферой своего действия обременяющий территорию части земельного участка многоквартирного дома, является разница в рыночной стоимости такого же многоквартирного дома с земельным участком, не обремененным публичным сервитутом, и ры- ночной стоимостью многоквартирного дома с земельным участком, обремененным публичным сервитутом, находящихся в одной экономической зоне города. Такое дополнение в Земельный кодекс Российской Федерации должно облегчить процесс принятия органами государственной власти или органами местного самоуправления решения об установлении публичного сервитута и о выплате соразмерной платы собственнику (собственникам) обремененного земельного участка.

В настоящее время в практике в основном применяются публичные сервитуты для обеспечения сквозного проезда и прохода, совместного использования коллективных форм благоустройства и доступа уполномоченных служб к объектам и коммуникациям инженерной инфраструктуры. По итогам разработки проекта межевания территории квартала (микрорайона) в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации проводятся публичные слушания, в которых принимают участие жители города, проживающие или работающие на этой территории, правообладатели земельных участков, объектов капитального строительства, жилых и нежилых помещений, представители органов исполнительной власти города, депутаты муниципального собрания муниципального образования. После проведения публичных слушаний оформляется соответствующий протокол, в который вносятся замечания и предложения участников таких слушаний и в последующем выпускается заключение, содержащее выводы и рекомендации соответствующего органа исполнительной власти, уполномоченного в проведении публичных слушаний по проектам градостроительного межевания. Одним из наиболее проблематичных является вопрос установления публичного сервитута для той или иной цели, предусмотренной Земельным кодексом Российской Федерации, в случае, когда правообладатель земельного участка, объекта капитального строительства, жилого или нежилого помещения не согласен с таким решением. В связи с этим процесс выпуска положительного заключения на проект межевания может затянуться, со- ответственно, начало последующих процедур государственного кадастрового учета земельных участков, а также оформления и регистрации имущественных прав на земельные участки будет отложено.

Сегодня сервитуты не находят должного применения. Одной из причин, сдерживающих процесс оформления как публичных, так и частных сервитутов, является громоздкий порядок их оформления и регистрации, установленный Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», и незавершенный процесс определения границ земельных участков зданий, строений и сооружений в городах и поселках городского типа субъектов Российской Федерации. В процессе разработки проекта межевания застроенной территории возникают вопросы, касающиеся установления публичного сервитута для сквозного проезда через земельный участок некоего собственника (собственников) к объекту капитального строительства, расположенному на соседнем участке. Например, если в неразмеже-ванном микрорайоне к дому, расположенному в центре этого микрорайона, можно подъехать разными путями, лежащими через территории нескольких потенциальных земельных участков, то по результатам проектирования разумно оставить только один вариант – наиболее необходимый, наименее обременительный для других земельных участков. Но как его выбрать? Каковы критерии этого выбора? Что делать в том случае, если тот самый оптимальный вариант уже блокирован тем, что кто-то еще до разработки проекта межевания сформировал свой участок, разумеется, без сервитута? Необходимо установить процедуру проектирования сервитута и критерии выбора необходимого варианта при разработке проекта планировки и межевания застроенной территории.

В развитие вопроса о принятии решения об установлении публичного сервитута для сквозного проезда через земельный участок, следует рассмотреть сервитут с точки зрения его отличительных особенностей как инструмент планировочной организации территории. Альтернативой сервитуту является устройство отдельного коммуникационного коридора, например проезда общего пользования. Сервитут обусловлен обязанностью собственника земельного участка, скажем, обеспечить проезд в конкретную точку на границе с соседним участком. Он может предоставить проезд в эту точку по прямой от внешней дороги, а также по любой кривой – как ему будет удобно с точки зрения планировки собственного участка. Собственники могут переназначать планировку своего земельного участка с целью повышения эксплуатационных и качественных характеристик, тем самым повышая комфортность, полноценность и эффективность использования своей недвижимости. Это было бы невозможно, если бы этот проезд был в общем пользовании – его установили бы раз и навсегда. Иными словами, сервитут позволяет делать планировочные решения, касающиеся недвижимости, мобильными. Но возникают сомнения по поводу такой аргументации сервитута в том случае, когда сервитутом пользуется большое число интересантов. Из этого следует, что необходимо разработать критерии, позволяющие понять, в какой момент иссякают резоны выбора одного решения и наступает необходимость выбора другого.

В дополнение к изложенному следует упомянуть, что в Программе социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы) [6], в разделе «Развитие рынков земли и недвижимости» указана необходимость совершенствования механизмов установления правовых ограничений по использованию земли и недвижимости, в том числе порядка и условий установления сервитутов.