Проблемы законодательного регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма

Сфера рекреации и спортивно-оздоровительного туризма, являясь наиболее эффективной для реализации всестороннего, в том числе физического, нравственного и патриотического воспитания, требует дальнейшего развития. Необходима работа по совершенствованию нормативно-правового обеспечения подготовки кадров для сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма. Несмотря на то, что сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма некоторые исследователи предлагают рассматривать независимо друг от друга, подразумевая, что сферой рекреации должны заниматься специалисты из области медицины, а сферой спортивно-оздоровительного туризма – специалисты из области спорта, далее в статье будет рассматриваться сфера рекреации и спортивно-оздоровительного туризма как единая система в понимании области профессиональной деятельности специалистов данной сферы. К рассматриваемой сфере относятся: спортивно-оздоровительный туризм, физическая (физкультурно-спортивная) рекреация и реабилитация; деятельность по оздоровлению населения средствами физической культуры, спорта и туризма; индустрия туризма, досуга и рекреации; туристско-рекреационные комплексы, учреждения и системы; санаторно-курортные комплексы и учреждения; услуги в сфере физической культуры, спорта, рекреации и туризма. При этом ведущее содержание профессиональной деятельности заключается в разработке и реализации специальных рекреационно-оздоровительных и туристских режимов, ориентированных на профилактику и устранение психических и физических перенапряжений, повышение физической дееспособности, социокультурное, экологическое, краеведческое и физическое воспитание личности; конструирование и реализация рекреационно-оздоровительных и туристско-оздоровительных циклов обслуживания туристов; формирование рекреационной среды, воспроизводство и ее охрана в сфере туризма и рекреационного комплекса1.

Эффективное и безопасное функционирование сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма должно осуществляться в соответствии с определёнными нормами и правилами (Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ»; соответствующие ГОСТы; нормативно-правовые документы и инструктивные письма соответствующих министерств (Минобрнауки России, Минспорт России), ведомств (Ростуризм) и организаций (Федерация спортивного туризма России) и т.п.). Однако, как показывает практика, многие нормативноправовые документы вступают в противоречие между собой (например, Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» определяет такие категории кадров, как инструктор-проводник, экскурсовод (гид), гид-переводчик, а «Квалификационные характеристики должностей работников организаций сферы туризма» определяют следующие должности работников: консультант по туризму, инструктор-методист по туризму, руководитель туристской группы, организатор экскурсий, экскурсовод, гид-переводчик в сфере туризма). Некоторые нормативно-правовые документы прямо препятствуют развитию рекреации и спортивно-оздоровительного туризма (например, СанПиН 2.4.4.2605–10, который благодаря активным действиям туристской общественности был отменён в 2013 г.; Регистрация байдарок и других туристских судов в ГИМС; Правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом и т.д.) [7]. Чтобы избежать развития сложившейся ситуации, необходимо предусмотреть утверждение всех новых нормативно-правовых документов, касающихся сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма, с учётом экспертной оценки специалистов реально осуществляющих деятельность в указанной сфере и знающих все аспекты деятельности в данном направлении, а не только какие-то отдельные направления деятельности в рекреации и туризме. Для решения указанной проблемы был создан Координационный совет по развитию детского туризма в Российской Федерации, основными задачами которого являются:

• •    организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественных, научных и других организаций по вопросам развития детского туризма;

• •    разработка основных направлений совершенствования нормативного правового регулирования вопросов развития детского туризма;

• •    обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке и реализации программ и мероприятий, направленных на развитие детского туризма.²

С учётом потенциала развития спортивнооздоровительного туризма, по мнению членов рабочей группы «По подготовке и повышению квалификации кадров в сфере детского туризма» указанного Координационного совета, необходимо включить вопросы активного и рекреационно-оздоровительного туризма, а также вопросы безопасности мероприятий спортивно-оздоровительного туризма в разрабатываемый федеральный закон «О туризме и туристской деятельности в Российской Федерации».34

Рис. Схема взаимодействия системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма (ДПО – дополнительное профессиональное образование, ФГОС – федеральный государственный образовательный стандарт, ПК – повышение квалификации, ПП – переподготовка)

Разработать и инициировать принятие нормативно-правовых актов, изменений и дополнений в действующее законодательство, направленных на развитие сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма (поддержка инфраструктуры в городской (туристские клубы и секции) и природной среде, детско-юношеского спортивного туризма, обеспечения прозрачности туристского пространства, поддержки социального туризма и др.). Продолжить работу по подготовке и совершенствованию нормативной базы в спортивном туризме на основе опыта Федерации спортивного туризма России: регламентов, методических разработок и рекомендаций и т.д.

Однако несмотря на очевидные противоречия, существующие в нормативно-правовых актах, особую тревогу вызывают противоречия и разночтения в различных документах, касающиеся подготовки кадров для сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма.

Подготовка кадров для сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма должна осуществляться в тесном взаимодействии следующих организационных структур.

• 1.    Системы профессионального образования на всех уровнях (среднее профессиональное, высшее) как основного, так и дополнительного.

• 2.    Системы подготовки туристских общественных кадров, функционирующей в рамках Федерации спортивного туризма России.

• 3.    Системы аккредитации образовательных организаций (государственной и, в особенности, профессионально-общественной и общественной).

• 4.    Рынка труда (в том числе сообщества работодателей и отдельные работодатели, общественные организации), «взаимодействующего» с системой образования через профессиональные стандарты.

Схема взаимодействия организационных структур представлена на рисунке.

Рассмотрим отдельные блоки представленной схемы более подробно.

Подготовка кадров для сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма сейчас осуществляется в рамках федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС) высшего (бакалавриат, специалитет, магистратура, подготовка кадров высшей квалификации) и среднего профессионального образования.

«Туризм», так или иначе, присутствует в области, объектах и видах профессиональной деятельности выпускников; в профессиональных задачах; требованиях к результатам освоения основных профессиональных образовательных программ (ОПОП) ФГОС различных уровней образования: бакалавров – 17 ФГОС; специалистов – 2 ФГОС; магистров – 16 ФГОС [6].

Содержательный анализ различных образовательных стандартов высшего образования показал, что существуют только четыре стандарта, которые позволяют качественно готовить кадры для сферы рекреации и туризма, а соответственно в рамках этих стандартов осуществлять повышение квалификации и переподготовку кадров. Это такие стандарты, как «Туризм» – так называемое «коммерческое» направление туризма; «Рекреация и спортивно-оздоровительный туризм», «Физическая культура», «Спорт» – рекреация и спортивно-оздоровительный туризм во всех его формах, типах и видах. Можно также отметить образовательный стандарт «Физическая культура для лиц с отклонениями в состоянии здоровья (Адаптивная физическая культура)», в рамках которого можно готовить специалистов по работе с туристами с ограниченными возможностями здоровья. При этом необходимо внедрять следующие механизмы взаимодействия системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров с сообществом работодателей:

• •    совместное участие сообществ работодателей и разработчиков основных и дополнительных профессиональных образовательных программ в подготовке и внедрении профессиональных стандартов;

• •    участие сообществ работодателей в формировании основных и дополнительных профессиональных образовательных программ с учётом требований профессиональных стандартов;

• •    независимая оценка качества подготовленности выпускников в условиях проведения государственной итоговой аттестации и профессионально-общественной аккредитации сообществами работодателей.

Качество подготовки выпускников подтверждается государственной аккредитацией (включающей в том числе анализ итогов государственной аттестации) и профессиональнообщественной аккредитацией.

Целью государственной аккредитации является подтверждение соответствия федеральным государственным образовательным стандартам образовательной деятельности по ОПОП и подготовленности обучающихся. Как показывает практика проведения государственных аккредитаций (на которые отводится до 5 дней на 2–3 ОПОП), эксперт оценивает не столько фактическую подготовленность выпускников к будущей профессиональной деятельности, сколько качество подготовленной образовательной организацией документации, что, конечно, тоже является важным аспектом деятельности образовательной организации. Так, эксперт представляет в аккредитующий орган отчёт объёмом 100–150 страниц, основное содержание которого составляет анализ представленной образовательной организацией документации и лишь в качестве приложения (5– 10 страниц) – результаты оценки сформирован-ности компетенций студентов, обучающихся по направлению подготовки. При этом в качестве эксперта выступает работник другой образовательной организации (как правило, высшего образования), который является в первую очередь преподавателем и в лучшем случае во вторую очередь – представителем работодателя. Таким образом, «система образования оценивает сама себя» без внешней экспертизы со стороны сообщества работодателей, то есть той системы, куда будет трудоустраиваться выпускник. Из-за этого могут возникать противоречия – с одной стороны, выпускник будет иметь документ государственного образца о профессиональном образовании (что обеспечено государственной аккредитацией), с другой стороны, этот выпускник не сможет устроиться на работу, потому что его компетенции не будут отвечать запросам рынка труда, или при устройстве на работу будет требоваться «переучивание» молодого специалиста. Участие сообществ работодателей в формировании основных и дополнительных профессиональных образовательных программ с учётом требований профессиональных стандартов позволит избежать данного противоречия.

С другой стороны, работодатели, их объединения, а также уполномоченные ими организации вправе проводить профессионально-общественную аккредитацию ОПОП, реализуемых организацией, осуществляющей образовательную деятельность. Профессионально-общественная аккредитация профессиональных образовательных программ представляет собой признание качества и уровня подготовленности выпускников, освоивших такую образовательную программу в образовательной организации, осуществляющей образовательную деятельность, отвечающую требованиям профессиональных стандартов, требованиям рынка труда к специалистам, рабочим и служащим соответствующего профиля.5 Таким образом, в случае проведения профессионально-общественной аккредитации качество подготовленности выпускников оценивает сообщество работодателей, то есть та система, куда будет трудоустраиваться молодой специалист.

Вполне понятно, что необходимо исключение дублирования государственной аккредитации и профессионально-общественной аккредитации, потому что у них разные задачи. Образовательных организаций, прошедших государственную аккредитацию, – сотни, а прошедших профессионально-общественную аккредитацию – десятки.

Таким образом, профессионально-общественная аккредитация является более действенным механизмом оценки реальной подготовленности выпускников к будущей профессиональной деятельности и их востребованности на рынке труда, чем государственная аккредитация. Однако механизмы профессионально-общественной аккредитации в сфере рекреации и спортивно-оздоровительного туризма пока недостаточно разработаны и внедрены [1–4].

Исходя из задач профессионально-общественной аккредитации, ОПОП по направлениям подготовки должны соответствовать профессиональным стандартам, которые, за редким исключением, также не разработаны и не утверждены.

Рынок труда быстро меняется, и специалисту, осуществляющему профессиональную деятельность, необходимо постоянно повышать уровень квалификации (а некоторым специалистам, осваивающим новые профессии, – проходить переподготовку), приобретать новые компетенции. При этом Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам устанавливает следующие особенности.

• 1.    Содержание реализуемой дополнительной профессиональной программы должно учитывать профессиональные стандарты, квалификационные требования, указанные в квалификационных справочниках по соответствующим должностям, профессиям и специальностям, или

• квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

• 2.    Программа профессиональной переподготовки разрабатывается организацией на основании установленных квалификационных требований, профессиональных стандартов и требований соответствующих федеральных государственных образовательных стандартов среднего профессионального и (или) высшего образования к результатам освоения образовательных программ.

• 3.    Организации на добровольной основе могут применять процедуры независимой оценки качества образования, профессионально-общественной аккредитации дополнительных профессиональных программ и общественной аккредитации организаций.⁶

Как будет показано ниже, в современных условиях реализовать данные пункты практически невозможно.

При этом качественная подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров для сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма возможна только при условии единого понимания проблем, существующих в данной системе, однако такого единства не наблюдается.

Таким образом, понятна перспективная схема оптимального функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров (рис.). Однако, как мы упоминали выше, нет единого понимания категорий кадров, в которых нуждается сфера рекреации и спортивно-оздоровительного туризма. В таблице 1 представлены некоторые нормативно-правовые акты, определяющие категории кадров для сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма.

В таблице указаны только категории кадров сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма. В приведённых нормативно-правовых актах также упоминаются другие категории кадров, задействованные в туристской деятельности, но не являющиеся объектом нашей статьи (например: переводчик жестового языка (сурдопереводчик)).

Как видно из представленной таблицы, в различных нормативно-правовых актах фигурируют различные наименования категорий кадров для сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма. Относительно единое понимание

Таблица 1

Нормативно-правовой акт	Категория кадров сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма, отражённая в нормативно-правовом акте
ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»7	Инструктор-проводник. Экскурсовод (гид). Гид-переводчик.
«Квалификационные характеристики должностей работников организаций сферы туризма»8	Консультант по туризму. Инструктор-методист по туризму. Руководитель туристской группы. Организатор экскурсий. Экскурсовод. Гид-переводчик (в сфере туризма).
Приказ Минтруда России «Об утверждении перечня проектов профессиональных стандартов, разработка которых предусмотрена в 2013–2014 годах за счет средств федерального бюджета»9	Гид-экскурсовод. (утв. «Экскурсовод (гид)». Приказ Минтруда России № 539н от 04.08.2014 г., документ не вступил в силу)10. Специалист по организации и предоставлению туристических услуг.
Приказ Минобразования РСФСР «Об утверждении нормативных документов по туристско-краеведческой деятельности»11	Руководитель туристских походов, экспедиций и экскурсий (путешествий). Заместитель (помощник) руководителя туристских походов, экспедиций и экскурсий (путешествий). Начальник лагеря юных туристов. Инструктор-методист. Воспитатель.
Приказ Минобразования РФ «О развитии системы подготовки кадров детско-юношеского туризма»12	Инструктор детско-юношеского туризма. Организатор туристско-краеведческой работы.
Модельный закон «О детском и юношеском туризме»13	Инструктор детско-юношеского туризма. Организатор туристско-краеведческой работы.
«Общероссийский классификатор занятий. ОК 010–93»14	БАЗОВАЯ ГРУППА 3414. ОРГАНИЗАТОРЫ ПУТЕШЕСТВИЙ. Примеры профессий, входящих в базовую группу: Организатор путешествий (экскурсий); Экскурсовод; Инспектор по туризму. БАЗОВАЯ ГРУППА 5113. ГИДЫ. Примеры профессий, отнесенных к базовой группе: Гид-переводчик; Экскурсовод.
«Положение о системе подготовки кадров для спортивного туризма в РФ»	Организатор спортивного туризма. Инструктор детско-юношеского туризма. Инструктор (старший инструктор, инструктор международного класса) спортивного туризма – тренер спортивного туризма различных категорий. Младший турист-проводник. Инструктор-проводник спортивного туризма различных категорий. Организатор (старший организатор, ведущий организатор) молодёжного туризма.
«Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов. ГОСТ Р 50644–2009»15	В соответствии с ФЗ от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».
«Туристские Услуги. Общие требования. ГОСТ Р 50690–2000»16	Гид-переводчик. Экскурсовод.

«ГОСТ Р 54605–2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Туристские услуги. Услуги детского и юношеского туризма. Общие требования»17	В соответствии с ФЗ от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», а также: Руководитель организованной туристской/экскурсионной группы. Сопровождающий.
«ГОСТ Р 54600–2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Туристские услуги. Услуги турагентств. Общие требования»18	Инструктор-проводник. Экскурсовод (гид). Гид-переводчик.
«ГОСТ Р 54604–2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Туристские услуги. Экскурсионные услуги. Общие требования»19	Экскурсовод (гид). Гид-переводчик. Сопровождающий.
«ГОСТ Р 53998–2010. Национальный стандарт Российской Федерации. Туристские услуги. Услуги туризма для людей с ограниченными физическими возможностями. Общие требования»20	Сопровождающий. Инструктор. Экскурсовод.

Таблица 2

Комплексный план мероприятий по разработке профессиональных стандартов, их независимой профессионально-общественной экспертизе и применению на 2014–2016 годы (выдержки с нашими комментариями).

Содержание мероприятия. Срок исполнения Ответственный исполнитель Комментарии 8. Подготовка методических рекомендаций по разработке основных профессиональных образовательных программ (ОПОП) и дополнительных профессиональных программ (ДПП) с учетом соответствующих профессиональных стандартов. III квартал 2014 г. Минобрнауки России, Минтруда России, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, общероссийские объединения работодателей, общероссийские объединения профсоюзов По направлениям подготовки, связанным с подготовкой кадров для сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма, разработка ОПОП и ДПП с учётом соответствующих профессиональных стандартов, в настоящий период времени не возможна в связи с отсутствием таких профессиональных стандартов (за исключением профессионального стандарта «Экскурсовод (гид)» в соответствии с которым может быть разработана ОПОП в рамках направления подготовки «Туризм» (профиль «Технология и организация экскурсионных услуг»). 11. Мониторинг и обобщение лучших практик профессионально-общественной аккредитации образовательных программ и общественной аккредитации организаций, осуществляющих образовательную деятельность с учетом профессиональных стандартов. Ежегодно. Минтруда России, Минобрнауки России, общероссийские объединения работодателей, общероссийские объединения профсоюзов, автономная некоммерческая организация «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов», заинтересованные организации Целесообразно расширять опыт профессионально-общественной аккредитации на средние профессиональные и высшие учебные заведения, осуществляющие подготовку кадров для сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма. При разработке профессиональных стандартов и профессионально-общественной аккредитации стоит обратить внимание на «Атлас новых профессий», разработанный в рамках АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов». 14. Разработка новой версии Общероссийского классификатора занятий. IV квартал 2014 г. Минтруд России, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, общероссийские объединения работодателей, общероссийские объединения профсоюзов По нашим сведениям, новая версия Общероссийского классификатора занятий не разработана до сих пор, что затрудняет процесс подготовки кадров для сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма. 16. Подготовка предложений о поэтапной замене Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих на профессиональные стандарты, утвержденные в установленном порядке. IV квартал 2014 г. Минтруда России, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, общероссийские объединения работодателей, общероссийские объединения профсоюзов К сожалению, до замены Единого тарифноквалификационного справочника работ и профессий рабочих и Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих на профессиональные стандарты в сфере рекреации и спортивно-оздоровительного туризма ещё далеко. существует только в отношении экскурсовода (профессиональный стандарт «Экскурсовод (гид)» утверждён в 2014 г. (документ не вступил в силу, т.к. не был опубликован)).

Для устранения противоречий в нормативноправовых актах распоряжением Правительства РФ в 2014 г. был утверждён комплексный план мероприятий по разработке профессиональных стандартов, их независимой профессионально-общественной экспертизе и применению на 2014–2016 гг.21

Отдельные позиции указанного комплексного плана представлены в таблице 2 (с нашими комментариями).

Несмотря на существующие противоречия и отсутствие единого подхода к перечню кадров (профессий) для сферы рекреации и спортивнооздоровительного туризма, а также отсутствие профессиональных стандартов гида-переводчика и инструктора-проводника (отражены в ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»), необходимо выполнять подписанные Президентом Российской Федерации В.В. Путиным поручения по итогам заседания президиума Государственного совета (Пр-1893ГС от 17.08.2015), среди которых есть поручение Пр-1893ГС, п. 1в «Представить предложения по порядку аттестации экскурсоводов, гидов-переводчиков и инструкторов-проводников для работы на туристских маршрутах и объектах туристского посещения и показа, определённых органами государственной власти Российской Федерации». Организация: Правительство Российской Федерации. Ответственный: Медведев Д.А. Срок исполнения: 1.11.2015.22 Однако исходя из всего вышесказанного, можно предположить, что при отсутствии устранения противоречий в нормативно-правовых актах, касающихся кадров сферы рекреации

и спортивно-оздоровительного туризма, а также разработки и утверждения профессиональных стандартов, качественно разработать порядок аттестации экскурсоводов, гидов-переводчиков и инструкторов-проводников для работы на туристских маршрутах и объектах туристского посещения и показа невозможно. Представляется целесообразным осуществлять профессионально-общественную аттестацию (аккредитацию) указанных категорий кадров, порядок которой ещё предстоит разработать.

С учётом вышеизложенного для совершенствования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма необходимо принять следующие первоочередные меры.

• 1.    Составление перечня кадров (профессий) для сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма и включение их в Квалификационный справочник.

• 2.    Разработка профессиональных стандартов для сферы рекреации и спортивно-оздоровительного туризма.

• 3.    Привлечение работодателей к разработке образовательных программ, а также к оценке качества подготовки специалистов (бакалавров, магистров). Внедрение механизмов профессионально-общественной аккредитации.

• 4.    В Концепцию проекта федерального закона «О туризме и туристской деятельности в Российской Федерации» необходимо добавить пункт, касающийся подготовки кадров, а именно: в примерной структуре нового закона должен быть предусмотрен пункт «Система подготовки кадров туристской индустрии, в том числе для сферы рекреации и туризма» в главе II «Система туризма и туристской деятельности в Российской Федерации».