Проект «Большой Екатеринбург» в контексте российского законодательства о местном самоуправлении

Что интересно, об этом говорят и пишут не вузовские преподаватели муниципального права и управления, далекие в силу объективных причин от самоуправленчес-кой реальности, а специалисты-практики, располагающие аналитикой, обладающие статистикой, словом, те, кто, как сейчас принято говорить, «находится в теме». В частности, Е.А. Кодина – руководитель Департамента федеративных отношений и местного самоуправления Минрегионразвития и И.В. Бабичев – руководитель аппарата комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, которые со знанием дела предрекают масштабные территориальные преобразования в субъектах Российской Федерации. Причем, по их оценке, изменения коснутся не только муниципального устройства, но, возможно, также сетки существующего административно-территориального деления [1].

Примерно в таком же ключе рассуждает председатель комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления В.Тимченко (он же председатель Всероссийского Совета местного самоуправления), по словам которого, «настала пора подумать об оптимизации территории муниципальных образований, прежде всего поселенческого уровня» [2]. Количественный рост самоуправляющихся территорий с 12 тыс. (в 2003 году) до 24,5 тыс. муниципальных образований (в настоящее время), как и предполагалось, не учитывал научно обоснованных подходов к проектированию муниципального деления. Еще на стадии проработки проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» специалисты предупреждали, что минимальная численность жителей в поселении должна составлять не менее 30 тыс. чело-

Выдрин И.В.

век с тем, чтобы налоговые сборы хотя бы в минимальной степени покрывали расходные обязательства муниципалитета [3]. Для сравнения: современное российское законодательство допускает возможность создания муниципальных образований с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. «В результате, – как признает В. Тимченко, - оказались неучтенными не только перспективные тенденции, как растущая неравномерность расселения и усиливающаяся урбанизация, но и многие текущие факторы, включая ресурсную обеспеченность территорий и способность их к самостоятельному существованию, и главное – развитию».

В общем, этого следовало ожидать. Тезис о близости местной власти населению, приобретший в последнее время характер некоего магического заклинания и вместе с тем не подкрепленный комплексом достаточных организационно-правовых и финансово-экономических мероприятий, так и остался лозунгом муниципальной реформы образца 2003 года. Вероятнее всего, уже в скорой перспективе все мы станем свидетелями обратного процесса, ведущего к значительному сокращению числа муниципальных единиц.

Единственным видимым препятствием данному процессу стала запланированная на октябрь этого года Всероссийская перепись населения. Дело в том, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2009 года №1074 субъектам РФ и муниципальным образованиям настоятельно рекомендовано воздержаться от каких-либо территориальных изменений, будь то административно-территориальное деление или же муниципальное устройство. Отсрочка, в чем уверены специалисты, не более чем временная.

В Свердловской области, где, кстати говоря, всего 93 самоуправляющиеся территории (в отличие от большинства других регионов здесь не стали искусственно раздувать реестр муниципалитетов), тенденция к укрупнению тоже дала о себе знать. Речь идет о так называемом проекте «Большой Екатеринбург», заключающемся в объединении собственно Екатеринбурга с близлежащими городами-спутниками. Всего их четыре. Все они - самостоятельные муниципальные образования с небольшой численностью проживающего в них населения. Два из них – Верхняя Пышма, именуемая неофициально медной столицей Урала из-за нахождения здесь мощного горно-металлургического комбината, и Березовский -находятся в непосредственной близости от Екатеринбурга. Собственно, их даже ничего не разделяет, а, напротив, соединяет интенсивное транспортное сообщение, территориальная общность, формально-условный характер границ. Два других города – Сред-неуральск и Арамиль - расположены чуть дальше, но до них тоже, что называется, рукой подать. Вот почему многие жители территорий-спутников работают в Екатеринбурге, динамичный рынок труда которого привлекает тысячи свердловчан.

Такова география «Большого Екатеринбурга». Экономика проекта зиждется на желании областного центра раздвинуть собственные муниципальные границы. Компактно расположенному Екатеринбургу, с его узкими дорогами и площадями – результат работы московских проектантов в 20-е годы прошлого века, – очень тесно. В городе ведется масштабная жилая и нежилая застройка (по итогам 2008 года, введен один миллион квадратных метров жилья и восемьсот тысяч квадратных метров социального и административно-офисного строительства), но дальнейшее его развитие в прямом смысле упирается в границы муниципалитетов-соседей. Предпринимавшиеся ранее попытки перевести земли сельскохозяйственного назначения в правовой режим земель населенных пунктов, опять-таки, в целях массовой застройки, поддержки у прежней областной власти не находили. Но даже если бы это случилось, проблема дефицита земель не была бы устранена полностью.

Администрация Екатеринбурга давно перевела данную ситуацию из «разговорного жанра» в плоскость документальных организационно-правовых решений. С принятием в 2002 году Стратегического плана развития города проект «Большой Екатеринбург» стал его крупной органической частью, побуждавшей городские власти к системной работе в этом направлении. Отчасти она приобрела внутренний характер в рамках подготовки администрацией города проектов необходимых документов, в значительной степени лоббистский характер - по линии губернатора и Правительства Свердловской области, регионального Министерства строительства и архитектуры, в некоторой мере разъяснительное значение - в отношениях с органами местного самоуправления соседних муниципальных образований. Тем не менее, серьезных подвижек в продвижении екатеринбургской инициативы не случилось. Областные власти, втянувшиеся в обсуждение вопроса, больше противились, чем шли навстречу. Несговорчивость проявляли и главы некоторых муниципалитетов.

Таким образом, проект «Большой Екатеринбург» на тот момент развития не получил, хотя и продолжал существовать в режиме, который обычно называют «ни шатко, ни валко».

Все изменила смена власти в Свердловской области. Губернатор А.С. Мишарин выказал идее расширения Екатеринбурга благосклонность. В результате проект получил политическую поддержку, которой прежде так не хватало.

В принципе Екатеринбургу, решающему свои собственные задачи, были интересны любые варианты развития событий. Например, создание на паях с соседями некой хозяйственной агломерации, с общей инфраструктурой, генеральными планами развития, координирующими службами, но с раздельными органами власти. Приемлемым казался и другой, более радикальный способ, заключающийся в преобразовании му- ниципального образования «город Екатеринбург» путем объединения с другими самоуправляющимися территориями.

Первый вариант выглядел несколько проще, представлялся менее болезненным, поскольку позволял сохранить существующие органы местного самоуправления в неприкосновенности, избежать ломки сложившейся системы управления. Второй способ требовал соблюдения всех процедур, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для преобразования муниципалитетов: выдвижение инициативы объединения, проведение публичных слушаний, получение согласия органов местного самоуправления, принятие соответствующего областного закона, формирование новых муниципальных органов власти, разработка и принятие устава «Большого Екатеринбурга». Словом, это законодательно регламентированный в деталях процесс, занимающий в совокупности полтора-два года. И это не считая времени на организацию и проведение иных мероприятий, составляющих экономическую и иную начинку проекта.

Областной власти первоначально больше импонировал второй вариант, ведущий к укрупнению муниципального образования и, как результат, упразднению нескольких ныне существующих самоуправляющихся единиц. Эксперимент в духе той самой тенденции к сокращению муниципалитетов, о которой говорилось выше.

Какие этапы включает в себя процедура преобразования? Этот вопрос неизбежен при осуществлении плана по объединению нескольких муниципалитетов в одно новое, более крупное муниципальное образование.

Во-первых, выдвижение инициативы преобразования органами государственной власти Свердловской области (губернатором или, к примеру, Правительством), органами местного самоуправления территорий, потенциально готовых к объединению (главами муниципалитетов, представительны-

Выдрин И.В.

ми органами муниципальных образований). Выдвижение инициативы объединения населением, сопряженное с проведением местного референдума, рассматривается зачинателями «Большого Екатеринбурга» скорее гипотетически. Понятно, по каким причинам. Значительные сроки, отводимые на осуществление всех процедур, дополнительные затраты, а, главное, непредсказуемость результата такого референдума вынуждают держать этот вариант развития событий, что называется, про запас.

Во-вторых, проведение публичных слушаний по вопросу о согласии населения на объединение. Согласно ч. 3 ст.13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований (как в случае с «Большим Екатеринбургом»), осуществляется с согласия граждан каждого из поселений. Каким образом получить это согласие? До изменений, внесенных в указанный Закон в декабре 2009 года, инструментом выявления намерений населения однозначно считался местный референдум. Теперь согласие жителей выражает представительный орган муниципального образования. Вот почему организация и проведение публичных слушаний с вопросом о возможности преобразования является, по нашему мнению, вполне легальным способом определения интересов и мнений людей. Пусть итоги публичных слушаний (в отличие от местных референдумов) носят всего лишь рекомендательный характер, тем не менее они сигнализируют власти о том или ином отношении людей к проблеме.

В-третьих, принятие представительными органами муниципальных образований решений о преобразовании путем объединения с другими самоуправляющимися территориями, с обязательным учетом результатов публичных слушаний. Данные решения направляются в региональное Законодательное Собрание с предложением о при- нятии областного закона о преобразовании муниципалитетов (последнее, конечно, при положительном исходе дела).

В-четвертых, разработка и принятие соответствующего областного закона, устанавливающего наименование, статус и границы вновь созданного муниципального образования, определяющего процедуру прекращения прежних муниципалитетов, оговаривающего вопросы правопреемства, фиксирующего особенности переходного периода, предусматривающего специфику формирования органов местного самоуправления нового муниципального образования, приведение нормативных правовых актов области в соответствие с принятым законом.

В-пятых, формирование избирательной комиссии муниципального образования или же возложение ее функций на один из существующих территориальных избиркомов, который организует выборы представительного органа вновь образованного муниципалитета.

Далее, избранная Дума определяет на своем первом заседании структуру органов местного самоуправления. Здесь могут быть различные варианты, однако, учитывая тенденцию к внедрению института сити-менеджеров, можно предположить модель власти, в которой глава муниципального образования будет избираться из числа депутатов, а местной администрацией будет руководить глава-контрактник (сити-менеджер). Параллельно процессу создания обновленной структуры власти прекращаются полномочия органов местного самоуправления упраздненных муниципальных образований. Венчает переходный период принятие полноценного устава нового муниципалитета.

Такова в общих чертах схема создания «Большого Екатеринбурга». Ее, конечно, следует наполнить большой информационноразъяснительной работой, преследующей цель популяризировать проект, показать его преимущества. Между тем в Березовском,

Верхней Пышме и Арамиле такой вариант объединения с Екатеринбургом пока не находит влиятельных сторонников. Речь идет, в первую очередь, о руководителях этих территорий, которые не видят в идее создания нового муниципального образования позитива. В таких условиях многое будет зави- сеть от позиции областной власти, склонной в настоящее время, как говорят, к реализации проекта объединения городов в форме хозяйственной агломерации с общим генеральным планам развития, но раздельными и самостоятельными органами местного самоуправления.