Проект карты антикоррупционных рисков как средство выявления, расследования и профилактики коррупционных преступлений в сфере высшего образования

▲ Работа выполнена при поддержке гранта Президента Российской Федерации для государственной поддержки ведущих научных школ Российской Федерации НШ-4484.2018.6.

По результатам общемирового опроса, образование входит в первую тройку сфер деятельности, которые в наибольшей степени подвержены коррупции (на первых двух позициях – судебная система и правоохранительные органы)1. Как отмечается в криминалистических научных публикациях, множественные факты взяточничества в сфере высшего образования обусловлены как коррумпированностью общества и власти в целом, так и отсутствием интереса студентов к учебе, низкой заработной платой педагогов и другими причинами. К самым распространенным формам коррупции в этой сфере относятся незаконное вознаграждение при проведении промежуточной, семестровой и итоговой государственной аттестации студентов [3, с. 5].

Безусловно, наиболее эффективными средствами противодействия данным преступлениям, как и любым иным, является их профилактика. Потенциал науки криминалистики, ее частной теории криминалистической профилактики применительно к отдельным видам и группам преступлений явно не использован в полной мере.

Изучение уголовных дел о коррупционных преступлениях в сфере высшего образования, а также опрос практических работников и сотрудников вузов2 показали, что данные коррупционные посягательства обусловлены правовым нигилизмом, а также недооценкой, а порой и полным непониманием субъектами правоотношений в сфере высшего образования типичных коррупционных рисков в указанной сфере. В литературе отмечается, что единообразное толкование термина «коррупционный риск» отсутствует, несмотря на то что он широко распространен в работах, затрагивающих вопросы противодействия коррупции в тех или иных сферах, а наиболее часто термин используется, когда речь заходит о государственной и муниципальной службе [2, с. 63].

А. Е. Помазуев определяет коррупционные риски как обобщенную оценку вероятности возникновения коррупции и ее угрозы общественным отношениям. Министерство труда и социальной защиты РФ (далее – Минтруд России) является одним из основных органов, осуществляющих методическое обеспечение в сфере противодействия коррупции [2, с. 65]. В своих Методических рекомендациях по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию кор-рупции3 Минтруд России рассматривает оценку коррупционных рисков как один из основных инструментов предупреждения коррупционных правонарушений. В указанных Методических рекомендациях констатируется, что оценка коррупционных рисков позволяет провести анализ реализуемых функций организации и установить конкретные административные процедуры, которые могут создавать условия для совершения коррупционных правонарушений служащими (работниками). Это в свою очередь позволяет принимать адресные меры, препятствующие реализации конкретных сложившихся на практике коррупционных схем, возникающих на разных уровнях принятия управленческих решений.

В рамках настоящего исследования выдвинута и проверена гипотеза о том, что категория «коррупционные риски» и процедура оценки коррупционных рисков во взаимосвязи с теорией криминалистической характеристики преступлений могут быть использованы как часть методологической основы криминалистического исследования, а после некоторого преобразования – применяться как инструмент, позволяющий: а) кратко изложить криминалистическую характеристику коррупционных преступлений в сфере высшего образования, б) создать криминалистические просветительские рекомендации и мероприятия как форму криминалистической профилактики.

Для проверки гипотезы были тщательно изучены названные Методические рекомендации и корреспондирующие им документы, проведены опросы и анкетирование. С учетом важности указанного официального документа для целей настоящего исследования проанализируем его более подробно.

Методические рекомендации Минтруда определяют коррупционный риск как «возможность совершения коррупционного правонарушения, возникающая в условиях наличия коррупцио-генных факторов», коррупционную схему – как «способ совершения коррупционного правонару-шения»4. Перечисляются признаки, характеризующие коррупционное поведение должностного лица при осуществлении коррупционно-опасных функций. Данный документ нередко оперирует криминалистическими научными категориями, такими как способ правонарушения (преступления), признаки преступления и др.

Процесс оценки коррупционных рисков в целях подготовки карт коррупционных рисков рекомендуется проводить в соответствии с основными принципами, к числу которых относится положение о привлечении заинтересованных сторон, под которым понимается участие и учет мнения всех заинтересованных сторон, включая институты гражданского общества, экспертов. Такими экспертами, полагаем, могут и должны стать ученые и практикующие криминалисты. В пункте 12 Методических рекомендаций прямо указано, что в состав рабочей группы по оценке коррупционных рисков могут привлекаться внешние эксперты и представители правоохранительных органов.

К числу основных функций рабочей группы относятся разработка и участие в реализации важнейшего документа – карты коррупционных рисков и мер по их минимизации. Проект этого документа, названный «Форма карты коррупционных рисков и мер по их минимизации», включен в приложение к Методическим рекомендациям (№ 4), в которых достаточно подробно представлена методология и методика создания карты коррупционных рисков и мер по их минимизации. Во многом это напоминает методологию и методику создания криминалистической характеристики коррупционных преступлений. Например, в документе предложена пошаговая схема проведения оценки коррупционных ри- сков, включая анализ статистических данных, судебной практики, опрос предпринимателей, экспертов и иных лиц по предлагаемой здесь же анкете (приложение 2), получение информации от правоохранительных органов и многое другое. Такой подход во многом соответствует методологии создания видовой криминалистической характеристики.

На этапе реализации мер по минимизации выявленных коррупционных рисков используются следующие виды методов: правовые, организационные и профилактические. Как минимум последние два вида методов имеют существенную криминалистическую составляющую. В частности, в Методических рекомендациях в качестве метода указана проверка наличия возможной аффилированности между подконтрольным субъектом и служащими (работниками), проводимая уполномоченным подразделением органа (организации). Очевидно, что такая проверка не может быть в полной мере проведена сотрудниками организации (как правило, это кадровые подразделения) в силу отсутствия у них полномочий (равно как и образования, опыта правоприменения), имеющихся только у сотрудников правоохранительных органов.

Упомянутая «Форма карты коррупционных рисков и мер по их минимизации» содержит табличное описание следующих элементов: вид административной процедуры, вид коррупционной схемы, т. е. способа коррупционного правонарушения, наименование подразделения и должностей с коррупционными рисками и др. Эти данные имеют много общего с такими элементами криминалистической характеристики, как способ преступления, обстановка, данные о субъекте.

Как верно замечено авторами единственной известной нам методики разработки карты коррупционных рисков для работников сферы образования [1] (далее – методика разработки карты коррупционных рисков), руководитель образовательной организации, умеющий оценивать риски, может принимать эффективные решения даже в сложных ситуациях, так как у него возрастает чувство уверенности в своих действиях [1, с. 63–64].

Нами тщательно изучены и проверены результаты работы авторов указанной методики и принято решение использовать их в качестве информационной основы. Однако при всем уважении к качеству и глубине исследования, проведенного коллегами, его результаты мы приводим с существенными оговорками, уточнениями и допущениями, сформулированными с учетом задач настоящего исследования. Так, мы не можем согласиться, что целью оценки коррупционных рисков является определение конкретных бизнес-процессов и деловых операций в деятельности образовательной организации, при реализации которых наиболее высока вероятность коррупционных правонарушений [1, с. 65]. Это скорее задача оценки. Цель – это все-таки профилактика коррупционных правонарушений в контексте настоящего исследования – коррупционных преступлений, а также эффективное антикоррупционное просвещение работников сферы высшего образования.

Основываясь на проведенных нами опросах и результатах изучения уголовных дел, отказных материалов и иных источников, мы скорректировали перечень процессов, имеющих высокие коррупционные риски, и уточнили их, изложив ближе к категории «способ преступления». Итак, к таковым процессам относится деятельность руководителей вуза (а иногда руководителей временных творческих коллективов), связанная: 1) с осуществлением закупок для нужд вуза; 2) с принятием участия в различных программах, проектах и грантах; 3) с осуществлением подбора и расстановки кадров; 4) с формированием фонда оплаты труда и т. д.

Следующим элементом карты может быть краткое описание способа (механизма) коррупционного преступления в сфере высшего обра-зования5, связанного с тем или иным процессом, имеющим высокие коррупционные риски.

Так, осуществление закупок для нужд вуза может включать ряд способов преступной деятельности:

– мошенничество и иные хищения (ст.ст. 159, 160 УК РФ и др.), где руководитель вуза может быть признан соучастником;

– дача-получение взяток (ст.ст. 290–2912 УК РФ) в форме так называемых откатов;

– злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) в интересах аффилированных юридических лиц и граждан;

– иные преступления.

В этом же разделе карты было бы полезным указывать не только статьи УК РФ, но и максимальный срок и размер наиболее строгого вида наказания за совершение преступлений.

Следующим элементом карты рисков могут быть те сведения, которые авторы методики разработки карты коррупционных рисков назвали «Индикаторы потенциальной коррупции» [1, с. 83]. Считаем, что этот информационный блок следовало бы назвать «Типичные следы и иные признаки преступлений, по которым правоохранительные органы выявят коррупционное деяние и привлекут к уголовной ответственности». Профилактическая ценность такой формулировки, думается, очевидна и более понятна целевой аудитории. И в то же время эту информацию нужно представить так, чтобы не раскрывать подробности криминалистической методики расследования и оперативно-розыскной деятельности.

Так, применительно к уже упомянутой сфере закупок для интересов вузов признаком вероятно совершаемого коррупционного преступления могут быть следующие данные:

– договор не заключается с продавцом, предложившим самую низкую цену;

– договор заключается с поставщиком без опыта работы, с единственным претендентом; один и тот же поставщик по множеству предложений;

– назначаются завышенные по отношению к рынку цены;

– в заявке указана обязательная марка продукции или редкая функция оборудования и т. п.

Следующим элементом проекта карты коррупционных рисков, не имеющим аналогов в подобных известных нам картах, может быть краткое описание средств и методов работы правоохранительных органов (кратко), виды оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий, варианты помощи общественности следователям, направленные на выявление указанных следов, раскрытие и расследование соответствующих способов коррупционных преступлений. Тем самым будет продемонстрирована неотвратимость наказания за коррупционные преступления.

Изложенное позволяет сделать следующие выводы и предложения. Полагаем, что примени- тельно к коррупционным преступлениям в сфере высшего образования (равно как и к иным видам коррупционных преступлений) проекты карт коррупционных рисков и мер по их минимизации могут быть эффективно сформированы криминалистами-разработчиками (учеными и практиками) на основе криминалистической характеристики и методики расследования соответствующих коррупционных преступлений. Подобного рода научные прикладные продукты с криминалистической составляющей, как показал опрос, весьма востребованы целевыми адресатами и не имеют аналогов. Они могут быть сформированы с учетом следующих положений:

• 1.    Это должны быть именно проекты карт, поскольку они будут разработаны криминалистами в рамках предметной области своей науки, т. е. посвящены преимущественно преступным коррупционным рискам, а не любым коррупционным правонарушениям. Эти проекты, представленные криминалистами на рассмотрение соответствующих образовательных организаций, подлежат доработке сотрудниками уполномоченных подразделений (юристами, работниками кадровых служб и др.).

• 2.    Назначение проектов карт может быть двуединым: краткое изложение особенностей криминалистической характеристики коррупционных преступлений в сфере высшего образования, адресованное следователям и иным представителям стороны обвинения в уголовном процессе; средство правового просвещения как формы криминалистической профилактики, адресованное работникам и учащимся вузов, а также широким слоям населения, вступающим в правоотношения в сфере высшего образования.

• 3.    Проекты карт могут содержать криминалистическую, а также оперативно-розыскную, не секретную информацию, что существенным образом повышает превентивный эффект проекта.

В рамках настоящего исследования изучены некоторые из имеющихся и опубликованных карт коррупционных рисков, в том числе в сфере высшего образования6. На их основе, а также на основе указанных Методических рекомендаций и с применением эмпирических методов настоящего исследования нами составлены проекты нескольких карт преступных коррупционных рисков и мер по их минимизации для работников сферы высшего образования с криминалистической информационной составляющей.