Проектно-программное управление в условиях модернизации стратегического планирования

DOI:

Цитирование. Паздникова Н. П., Паздников И. И., 2020. Проектно-программное управление в условиях модернизации стратегического планирования // Региональная экономика. Юг России. Т. 8, № 2. C. 56–63. DOI:

Постановка проблемы

В Советском Союзе в 70–80 гг. была сформирована концепция программно-целевого управления, рассматриваемая как аналог проектного управления, сложившегося в то время в зарубежной практике. В то время программно-целевое управление охватывало государственное планирование экономики за счет реализации масштабных конкретных проектов. Вследствие централизации управления народным хозяйством была разработана эффективная система целеполагания на различных уровнях, что обусловило масштабное появление крупных целевых комплексных программ, одной из которых, например, стала программа строительства Бaйкало-Aмуpской магистрали.

Прорывом развития программно-целевых механизмов стал период конца 90-х гг. (см. рисунок).

соответствии

Рисунок. Развитие программно-целевого управления в 90-х гг.

Примечание . Составлено авторами.

Существенный вклад в развитие советской школы государственного проектирования, по мнению В.И. Воропаева, внесли М.В. Вавилов (1932– 1942 гг.), О.А. Вутке (1932 г.), Н.И. Пентковский (1932–1934 гг.), Б.П. Горбушин (1933 г.), А.В. Барановский (1936 г.), А.А. Гармаш (1939 г.), В.И. Батурин (1940–1949 гг.), М.С. Будников (1941– 1962 гг.), С.П. Никаноров (1970–1975 гг.), Г.С. Поспелов (1973–1978 гг.), В.А. Ириков (1976– 1979 гг.), А.И. Эрлих (1975–1981 гг.), В.М. Солодов (1980–1986 гг.) и др. [Воропаев, 1995].

Современный этап, несмотря на фундаментальные изменения технологий и принципов, демонстрирует актуальность применения программно-целевых методов в условиях стратегических преобразований [Митрофанова, 2012].

Сегодня происходят огромные преобразования в государственном управлении Российской Федерации, которые направлены на достижение целей стратегического развития. Однако сочетание функциональных и проектных механизмов в государственном управлении инициировало спектр проблем. Ключевая проблема – одновременная реализация разного рода программ и проектов в государственном проектном управлении.

Механизмыпроектно-программного управления

Новый этап организации проектного управления в России начался с 1 января 2013 г., когда в федеральном законодательстве были определены три вида программ, реализуемых в рамках проектно-ориентированного управления: государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъектов Российской Федерации и муниципальные программы. В 2019 г. в рамках стратегического планирования реализовывалось 47 гoсударственных прoграмм, 2 021 государственная программа субъектов Российской Федерации, свыше 1 500 региональных проектов, свыше 50 000 муниципальных программ и 20 федерaльных целевых программ, реализация которых начата с 2006 года [Паздникова, 2016].

Кроме того, Указом Президента России «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» начали реализацию национальные проекты по 12 направлениям стратегического развития: «Здравоохранение», «Образование», «Демография», «Культура», «Бе- зопасные и качественные автомобильные дороги», «Жилье и городская среда», «Экология», «Наука», «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», «Цифровая экономика», «Производительность труда и поддержка занятости», «Международная кооперация и экспорт» [Указ Президента РФ № 204, 2018] (см. табл. 1).

Учитывая разнообразие реализуемых проектов, российская организация проектно-программного управления должна основываться на взаимодействии сотрудников разных ведомств, органов власти разных уровней, организаций-исполнителей, граждан, что ведет к необходимости выстраивания новых схем коммуникаций, неформальных организационных структур, иное распределение полномочий и обязанностей [Пьянкова, 2015]. Для органов власти выстраивание новых схем коммуникаций является достаточно сложным процессом в связи с отсутствием определенного опыта и изменением устоявшейся практики взаимодействия органов власти и населения, а также элементарной потерей контроля над реализуемыми проектами [Аньшин, Бархатов, 2012; Кривошеева, 2005].

Первые попытки исследовать программные и проектные процессы в управлении территориями были предприняты советскими учеными. С их точки зрения, в директивной экономике советского периода проектное управление представляло программный или программно-целевой подход. Однако сегодня, в рамках Указов Президента, наоборот, методология проектного управления включает программное и проектное управление одновременно.

Идеология обеспечения проектно-программного управления

Важно отметить, что многообразие реализуемых программ и проектов в сложных системах, к которым по праву относят социально-экономические, не позволяет использовать единую методологию проектно-программного управления, необходимо формировать методологию управления, ориентированную на портфельную идеологию, учитывая пространственную составляющую [Бухвальд, Кольчугина, 2019]. Похожую точку зрения высказывают многие специалисты-практики [Кендалл, Роллинз, 2014; Блауберг, 1997; Дмитриев, 2013].

Нам видится под портфелем проектно-программного управления публичными системами совокупность проектов и/или программ, управляемых в рамках процессов обеспечения, формирования, организации и мониторинга с целью достижения стратегических целей и эффективного развития системных объектов. При этом входящие в состав «портфеля проектно-программного управления публичными системными объектами» проекты и программы не всегда взаимосвязаны между собой. Портфельное проектно-программное управление ориентируется на два ключевых критерия: временные рамки и стратегические цели системы, которым свойственно меняться. Следовательно, учитывая специфику проектного и программного управления, а также требования российского за- конодательства (ГОСТ Р ИСО 21504-2016), портфельное проектно-программное управление публичной сферы должно складываться в виде многоуровневой системы. Нижний уровень охватывает процесс функциональной проектной деятельности участников, основанный на текущих мероприятиях или операциях, при этом реализация каждого мероприятия или операции оценивается на основе достижения текущих или конечных результатов. Далее идет промежуточный уровень, где реализуются инициируемые проекты и программы не только территориальными и местными органами власти, но и гражданским обществом. На верхнем уровне проектно-программного управления находятся национальные проекты и государственные программы Российской Федерации.

Таблица 1

Сравнительная характеристика реализуемых проектов и программ в Российской Федерации

Проекты и программы	Цель	Масштаб охвата	Источники финансирования	Срок реализации
Государственные программы Российской Федерации	Достижение целей и приоритетов государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности	Территория Российской Федерации, включая субъекты РФ	Средства федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета, государственных внебюджетных фондов, гос. корпораций, акционерных обществ с гос. участием, общественных, научных организаций	Определяется Правительством Российской Фе дерации
Национальные проекты	Осуществление прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации	Территория Российской Федерации, включая субъекты РФ	Средства федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, государственных внебюджетных фондов, внебюджетные источники	Определяется Правительством Российской Федерации
Федеральные целевые программы	Эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, социального, экологического и культурного развития Российской Федерации	Территория субъекта РФ, отрасль, локальная территория	Средства федерального бюджета, средства бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, средства частных и иностранных инвесторов	Определяется Правительством Российской Фе дерации
Государственные программы субъектов Российской Федерации	Эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации	Территория субъекта Российской Феде рации	Средства федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета, территориальных государственных внебюджетных фондов, гос. корпораций, акционерных обществ с гос. участием, общественных, научных организаций	Определяется исполнительным органом субъекта Российской Федерации
Муниципальные программы	Эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования	Территория муниципального образования		Определяется исполнительным органом муниципального образования

Примечание. Составлено по: [Информационно-аналитическая система ... , 2018; Информационно-справочная система ... , 2018].

Для реализации портфеля или портфелей проектов и программ важно понимать, какой именно экономический механизм должен использоваться при управлении. История термина «экономический механизм» весьма молода, однако в различных источниках выделяются два подхода к трактовке: инструмент воздействия и инструмент взаимодействия субъектов.

При этом зарубежный и отечественный опыт доказывает, что взаимодействие системных элементов может иметь проектные и непроектные формы отношений. Так, основными непроектными формами могут выступать:

• –    участие в открытых депутатских слушаниях;

• –    местные референдумы, сходы граждан;

• –    круглые столы, конференции, форумы;

• –    социальные сети и блоги;

• –    онлайн и социальные опросы;

• –    участие в публичных дискуссиях, встречах и кампаниях в СМИ;

• –    консультации граждан;

• –    профсоюзная деятельность, совместная с органами власти, и др.

К проектным формам эксперты относят:

• –    государственные и муниципальные программы;

• –    проекты инициативного бюджетирования;

• –    приоритетные региональные проекты;

• –    проекты самообложения граждан;

• –    проекты ТОС;

• –    проекты-гранты;

• –    проекты ГЧП или МЧП;

• –    дорожные карты;

• –    прямое участие в реализации проектов социального заказа власти (тендер, конкурс и др.).

Применительно к проектно-программному управлению публичными системами (в том числе и социально-экономическими) наиболее уместен второй подход, определяемый как взаимосвязь и взаимодействие системных элементов, обеспечивающих эффективное проектнопрограммное управление системой. Под элементами проектно-программного управления системами понимаются проекты и программы (или их портфели), инициируемые как со стороны органов власти, так и со стороны гражданского общества, а также информационнопроектные технологии. Главная особенность таких элементов – социальный характер полученного результата и выгоды.

Сегодня в российской практике широко применяются различные виды социальных проектов, проклассифицированные авторами по степени финансового участия общества и власти:

• –    с общественным участием – привлечение населения к участию в местном самоуправлении в форме самообложения граждан и проектов – грантов;

• –    с финансовыми источниками общественного софинансирования – проекты инициативного бюджетирования или проекты поддержки местных инициатив жителей в решении общественно значимых вопросов территорий;

• –    с источниками добровольных взносов проекты – собственных инициатив по вопросам местного значения на основе территориального общественного самоуправления;

• –    государственно-частное партнерство – привлечение частных инвестиций в экономику и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям с целью решения вопросов ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Мировые тенденции и условия развития российской экономики обусловливают реализацию различных типов социальных проектов и программ в рамках портфельного партнерства участников, авторское обобщение и типология которых представлена в таблице 2.

Диагностика социальных проектов, реализуемых в России, показала: доминирование проектов, которые решают задачи общекультурного характера и сохранения культурного достояния; увеличение общего количества реализуемых государственных программ российскими регионами, среди российских регионов лидерами по количеству реализуемых государственных программ в 2018 г. стали Курганская (46) и Самарская области (41), а аутсайдеры – Республика Алтай (12), Амурская область (13) и город Москва (14); усиление внимания к инициируемым проектам со стороны органов власти и насления в связи с направлениями государственной политики; около 64 % проектов приходится на культурно-спортивные направления; ориентация проектов на смешанное финансирование или софи-нансирование; по масштабу охвата реализуются микропроекты, малые проекты, мезопроекты и мегапроекты с доминированием микропроектов, где темпы прироста составлют 17 % ежегодно; постепенная переориентация со среднесрочных на долгосрочные проекты.

Таблица 2

Признак	Виды проектов	Содержание
Характер проектируемых изменений	Инновационные	Характерны инновационные свойства и осмысление социальных последствий
	Текущие	Решают задачи общекультурного характера и сохранения культурного достояния
Стратегический охват решения задач социальноэкономического развития	Государственные программы Российской Федерации	Крупномасштабные мероприятия, взаимоувязанные по задачам, срокам, ресурсам, инструментам, исполнителям и обеспечивающие достижение целей гос. политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ
	Государственные программы субъекта Pоссийской Федерации	Мероприятия, взаимоувязанные по задачам, срокам, ресурсам, инструментам, исполнителям и обеспечивающие наиболее эффективное достижение целей и решение задач в сфере социальноэкономического развития субъекта РФ
	Муниципальные программы	Мероприятия, взаимоувязанные по задачам, срокам, ресурсам, инструментам, исполнителям и обеспечивающие наиболее эффективное достижение целей и решение задач в сфере социальноэкономического развития муниципального образования
Инициируемость	Инициируемые	Возникшие по чей-либо инициативе
	Не инициируемые	Возникшие без каких-либо инициатив
Направления деятельности	Образовательные	Связанные с предоставлением образовательных услуг или совершенствованием системы образования
	Культурно-спортивные	Характерны черты взаимодействия со зрителем художественного, спортивного, символического и экзотического плана
	Научно-технические	Через поисковый и экспериментальный характер представляют результаты общественному мнению
	Инфраструктурные	Неблагоприятны с точки зрения частных инвесторов и направлены на создание, модернизацию объектов инфраструктуры
Открытость проекта	Видимые проекты	Проект, обладающий всеми критериями планирования
	Проекты-фикции	Проект, обладающий маскировкой, вымыслом
	Квазипроекты	Обладают всеми признаками настоящего проекта и планируют нововведение, которое на самом деле таковым не является
Особенности финансирования	Смешанное финансирование	Использование свыше двух источников финансирования
	Инвестиционные	Участие инвесторов с целью получения прибыли
	Бюджетные	Финансовое обеспечение из бюджетных источников, имеющих нормативные ограничения
	Спонсорские	Формируют большой интерес в обществе с целью положительной установки в отношении спонсоров
	С кредитными источниками	Финансирование кредитных и лизинговых организаций на определенных условиях
Масштаб охвата	Микропроекты	Основан на индивидуальной или гражданской инициативе
	Малые проекты	С небольшим числом потребителей и не требуют крупного финансирования
	Мезопроекты	Совокупность взаимосвязанных микропроектов и малых проектов с целью решения мезозадач
	Мегапроекты	Программы, целью которых является решение масштабных задач и крупное финансирование
Сроки реализации	Краткосрочные	Срок реализации год, максимум два года
	Среднесрочные	Срок реализации 3–5 лет
	Долгосрочные	Срок реализации 6–15 лет
Степень управляемости	Абсолютно управляемый	С минимальными проектными рисками
	Управляемый	С допустимыми проектными рисками
	Неуправляемый	С максимальными проектными рисками
Вид потребления	Потребительские проекты	Нацелены на реализацию экономически выгодных услуг, товаров, работ
	Престиж-проекты	Реализуются не экономически выгодные услуги, товары, работы, а престижные
	Монополия-проекты	Реализуются услуги, товары, работы по ценам, установленным монополистами

Классификация социальных проектов и программ, реализуемых при портфельном партнерстве участников

Примечание. Составлено по: [Информационно-аналитическая система ... , 2018; Информационно-справочная система ... , 2018].

Заключение

Таким образом, разнообразие реализуемых проектов предполагает решение проблем, возникающих в практической деятельности. Однако противоречивость и несогласованность государственных предписаний и существующей практики не позволяют минимизировать уровень проблем в связи с их масштабностью и многовекторностью. Так, ГОСТР ИСО 21504-2016 «Управление проектами, программами и портфелем проектов» рассматривает портфель проектов как набор проектов, программ, портфелей, которые группируются вместе с целью эффективного управления и для достижения стратегических целей. Однако на практике такого набора не происходит и все проекты реализуются сами по себе, что не может не отражаться на качестве публичного управления и достижении поставленных стратегических задач. Достижение стратегических целей, устанавливаемых современной государственной политикой, требует применения более качественных механизмов, направленных на получение не столько экономического, сколько социального результата. Как можно заметить, результативность проектов, по мнению экспертов, к сожалению, стала снижаться (так, средняя результативность государственных программ снизилась с 85 до 78 %, а муниципальных программ – с 81 до 71 %).