Профессионально-служебная деятельность муниципальных служащих: состояние и перспективы развития (на примере Ульяновска)

В настоящее время вопросы дальнейшего реформирования местного самоуправления как непременной основы конституционного строя имеют особое значение для развития всей системы российской государственности. Местное самоуправление в России вполне обоснованно можно назвать школой гражданственности, демократической организации местной жизни. Оно приучает общество к самоорганизации, необходимой для качественного решения вопросов в соответствии с интересами граждан.

В муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностных лиц. К сожалению, дефицит высо- коквалифицированных кадров сегодня налицо. Муниципальная служба является правовым институтом, формирующим особый статус муниципального служащего с набором специальных прав, обязанностей, ограничений, запретов и требований к служебному поведению. Сегодня муниципальный служащий должен не только обладать определенным объемом знаний, но и постоянно его актуализировать. Компетентный сотрудник — необходимая составляющая успешного муниципального служащего, системы муниципального управления в целом.

Всего общая штатная численность муниципальных служащих Ульяновской области в 2019 году составляла 1868 штатных единиц, из них в органах местного самоуправления: муниципальных районах — 794; городских поселениях — 36;

сельских поселениях — 249; городских округах — 789. В администрации областного центра — самого крупного муниципального образования Ульяновской области — Ульяновске, в том числе в отраслевых (функциональных) и территориальных органах, по данным на 2020 год, трудовую деятельность осуществляли 634 муниципальных служащих:

• —    610 муниципальных служащих с высшим образованием, из них:

• •    474 муниципальных служащих с высшим образованием, соответствующим направлению деятельности;

• •    136 муниципальных служащих с высшим образованием, не соответствующим направлению деятельности;

• —    24 муниципальных служащих имеют среднее профессиональное образование, из них:

• •    13 муниципальных служащих имеют среднее профессиональное образование, соответствующее направлению деятельности;

• •    11 муниципальных служащих имеют среднее профессиональное образование, не соответствующее направлению деятельности [5, с. 17].

В целях развития и совершенствования муниципальной службы в Ульяновске действует муниципальная программа «Развитие муниципальной службы в администрации города Ульяновска», утвержденная на 2021—2025 гг. Ее целевым индикатором является увеличение доли муниципальных служащих, получивших дополнительное профессиональное образование за счет средств городского бюджета. Предполагается, согласно документу, что к концу 2025 года порядка 44 % (280 человек) от общего количества муниципальных служащих администрации Ульяновска получат дополнительное профессиональное образование.

Следует отметить, что, согласно данным отчета о выполнении мероприятий областной программы «Противодействие коррупции в Ульяновской области» на 2019—2021 гг., в 2020 году в рамках проведения квалификационного экзамена муниципальных служащих аппарата администрации Ульяновска, включая руководителей отраслевых (функциональных), территориальных органов администрации, из 73 экзаменуемых успешно прошли испытания только 71 %, т. е. 52 человека [4]. Важно подчеркнуть, что в структуре квалификационного экзамена, помимо проверки знаний информационной грамотности и муниципального права, обязатель- ными являются вопросы по соблюдению правил служебного поведения, профессиональной этики, стандарта антикоррупционного поведения и правовых основ противодействия коррупции в Ульяновской области и Российской Федерации в целом. Поэтому реализация программ повышения квалификации и получения допобразо-вания является важной составляющей повышения уровня правовой грамотности муниципальных служащих в области противодействия коррупции.

Обучение муниципальных служащих Ульяновска также призвано решить следующие задачи. Во-первых, внедрить практику подготовки управленческих кадров с применением современных технологий и с учетом специфики профессиональной деятельности. Во-вторых, существенно повысить качество профподготовки муниципальных служащих. Повышение квалификации в данном случае не должно выступать самоцелью. Речь идет о смене подходов: от реально существующего — «квалифицированный специалист как человек знающий» — к современному — «компетентный специалист как человек, решающий проблемы».

Собственно профессиональная компетентность — важный показатель готовности к выполнению конкретной профессиональной деятельности на определенном качественном уровне.

Компонентами профессиональной компетентности являются:

• 1)    функциональная компетентность — подготовленность к самостоятельному выполнению конкретных видов деятельности, умение решать типовые профессиональные задачи и оценивать результаты своего труда, способность самостоятельно приобретать новые знания и умения по специальности;

• 2)    социальная компетентность — способность к групповой деятельности и сотрудничеству с другими работниками, готовность к принятию на себя ответственности за результаты своего труда, окружающую среду и другие истинные ценности, владение приемами профессионального обучения;

• 3)    индивидуальная компетентность — готовность к постоянному повышению квалификации и реализации себя в профессиональном труде, способность к самомотивированию, рефлексии, саморазвитию личности в профессиональном труде.

Анализируя кадровый вопрос, необходимо рассмотреть важный аспект — профессиональная ответственность лиц, замещающих должно- сти муниципальной службы. Думается, что сегодня на второй план должен отойти вопрос имиджа власти, информационного позиционирования определенным образом руководства органов местного самоуправления. Ключевой вопрос — это социальная и юридическая ответственность муниципальной власти перед населением. Это, действительно, стало краеугольным камнем, ведь органы местного самоуправления наиболее близки к населению. Реалии сегодняшнего дня таковы, что образ власти у граждан формируется на основании поступков, действий или бездействий конкретных лиц, обладающих статусом муниципального служащего, а значит, обладающих определенной долей власти.

Термин «муниципальный служащий» можно рассматривать в двух плоскостях: правовой и социальной (т. е. состояние вообще). При этом интересен вопрос: к кому же или чему относится муниципальный служащий — к конкретной занимаемой должности или лицу, которое ее замещает? Второй и не менее важный вопрос касается характеристики муниципального служащего: низок или высок его статус и есть ли критерии для подобной оценки?

Очевидно, что статус муниципального служащего весьма сложен и многогранен, он не укладывается в рамки исключительно правовых норм Федерального закона № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» [8], ряда иных законодательных актов, принятых на региональном и местном уровне, закрепленных в антикоррупционном законодательстве. Ответственность муниципального служащего можно рассматривать с нескольких сторон: юридической (должностной), социальной и нравственной.

Рассматривая юридическую ответственность лиц, замещающих должности муниципальной службы, прежде всего следует говорить о дисциплинарной ответственности. В соответствии со ст. 27 Федерального закона № 25-ФЗ выделяют следующие основания привлечения к данному виду ответственности: неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, а также несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

Куда серьезнее обстоит дело с определением социальной ответственности муниципального служащего. Вопрос социального статуса муниципального служащего весьма многоаспектен.

Речь идет не только о причастности лица к разработке, непосредственном принятии решения, возможности выступать в пределах своих полномочий от имени муниципалитета, но и о необходимости действия в строгих рамках нормативной регламентации. Повышение социальной ответственности лиц, замещающих должности муниципальной службы, является одним из важных составляющих укрепления доверия граждан к власти на местах и развития местного самоуправления в целом. Ведь прежде всего, несмотря на обращение к электронному документообороту, введение экспериментальной системы работы с обращениями граждан в социальных сетях «Инцидент-менеджмент», внедрение элементов дистанционного приема обращений граждан, предоставление муниципальных услуг через многофункциональные центры и т. д., стоит помнить, что сама профессия муниципального служащего находится в плоскости «человек — человек». Исходя из этого, из особенностей отношений между людьми складывается фундамент профессиональных способностей, на котором строится эффективная профессиональная деятельность индивида. Речь, разумеется, идет о комплексной оценке ряда важных качеств, определяющих высокоэффективного и желающего оказать заявителю необходимую помощь муниципального служащего. По мнению Е. В. Романенко, таковыми могут быть «хорошая адаптивность к стрессу и давлению извне, самостоятельность, вовлеченность во многие сферы, способность видеть перспективу, ответственность, эмпатия, толерантность, само-принятие, социальное присутствие» [7, с. 54]. Данный список можно дополнить такими категориями, как стрессоустойчивость, обязательность, ответственность, добросовестность, самоконтроль. В этой связи весьма обоснована точка зрения, согласно которой «социальная ответственность муниципального служащего является составляющей частью профессиональной ответственности, которая в большей степени проявляется в определении муниципальным служащим своего поведения, соответствующего занимаемой должности, в его личной позиции по конкретному вопросу» [3, с. 355].

В данном контексте ответственность муниципального служащего всё же следует рассматривать в качестве весьма устойчивого личностного качества индивида. Весьма точную оценку ответственности как свойства субъекта дала Л. И. Дементий. По ее мнению, именно ответственность обеспечивает готовность человека к ситуациям любой сложности, постоянное и при- вычное подразумевание себя ответственным «за», «перед» кем-то» [1, с. 13].

Представляется, что назрела необходимость кадровым службам органов местного самоуправления организовать работу по обеспечению своевременной и объективной оценки дисгармонии в структурных подразделениях, вести разработку программ развития не только профессиональных, но и личностных качеств, формировать обоснованную комплексную систему отбора кадров, развивать эффективные коммуникации. К сожалению, в настоящее время приоритетом по-прежнему является «обеспечение повышения профессионального уровня муниципальных служащих» [5, с. 16]. Профессионализм и профессиональная культура, безусловно, выступают неотъемлемой характеристикой муниципального служащего, но важно осознавать, что в общении с заявителем необходимо уделять внимание и таким качествам, как доброжелательность, участие, открытость. Справедливости ради отметим, что в целях повышения профессиональной и социальной ответственности не только посредством правовой регламентации, в российских муниципалитетах ведется работа по практической реализации разработанных на местах мер. Речь идет о так называемых кодексах этики. В частности, в Ульяновске с 2016 года действует «Кодекс профессиональной этики сотрудников администрации города Ульяновска» [6]. Действительно, данные нормативные акты дают профессиональные и этические ориентиры для муниципальных служащих. Они, в отличие от разрабатываемых муниципальных программ по развитию кадрового потенциала, направлены на развитие профессиональной культуры служащих, определяют важные нравственные принципы и этические нормы. Важность таких документов сложно переоценить. Они способствуют переходу муници- пального служащего от внешнего контроля к самоконтролю. Однако, наряду с подобными кодексами в целях формирования этического поведения лиц, занимающих должности муниципальной службы, должны реализовываться программы тренингов и семинаров, на которых происходит анализ деятельности, обучение правильным моделям поведения в разных ситуациях. И в данном случае соответствие поведения муниципального служащего нормам Кодекса этики вполне обоснованно может стать одним из критериев успешного прохождения аттестации. Важно вести отбор муниципальных служащих или лиц, поступающих на муниципальную службу, имеющих устойчивое антикоррупционное поведение, твердую гражданскую позицию. Кроме того, сегодня чрезвычайно важна разработка «качественной реформы управленческой структуры», направленной на формирование управленцев нового типа [2, с. 74].

Дальнейшее развитие муниципалитетов возможно также при условии совершенствования муниципальной службы, подготовки и отбора кадров, предоставления широких возможностей для последующего кадрового роста. Это означает реальную работу механизма «кадровый резерв». В настоящее время формально существующий кадровый резерв не предоставляет реальных возможностей потенциальным кандидатам, претендующим на должность муниципальной службы, занять таковую. Кроме того, действующая «горизонтальная» система ротации кадров является существенным препятствием для развития кадрового потенциала и совершенствования деятельности муниципальных служащих. Наряду с этим необходимо дальнейшее совершенствование систем оценки эффективности деятельности муниципальных служащих и механизмов развития профессиональных компетенций.