Профилактика и разрешение конституционных конфликтов на территории Арктической зоны Российской Федерации

Арктическая зона России имеет ключевое значение для обеспечения национальной безопасности. При этом национальная безопасность должна рассматриваться не только как «состояние защищённости национальных интересов от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечивается реализация прав, достойное качество и уровень жизни, гражданский мир и согласие, охрана суверенитета и социально-экономическое развитие страны» 1, но и как процесс, то есть важно учитывать изменение состояния, появление новых угроз и вызовов. Для Арктики в полной мере характерны отмечаемые в актах стратегического планирования тенденции усиления нестабильности и роста геополитической напряжённости, конфликтности и, как следствие, милитаризация. Вполне обоснованно в научных исследованиях арктическое пространство называют конфликтным [1, Лукин Ю.Ф., с. 32–33]. В фокусе исследований находятся прежде всего вопросы геополитического соперничества и столкновения интересов в Арктике [2, Raikov Yu.A., c. 148], территориальных споров на региональном и международном уровне [3, Xhelilaj E., Kristofor L., c. 278–280], отдельные аспекты обеспечения гражданского мира и согласия [4, Crawford B.K., c. 469–471], милитаризация макрорегиона и риски вооружённого конфликта [5, Gricius G., c. 13–19], проблемы обеспечения отдельных видов безопасности, отдельные причины и виды конфликтов [6, Храмчихин А.А.] и другие показатели, характеризующие Арктику как территорию конфликта. Однако на сегодняшний день отсутствуют комплексные научные труды, посвящённые обоснованию методологии и построению единой модели профилактики и разрешения конфликтов на территории Арктической зоны России. Для восполнения имеющегося пробела необходимо решить ряд задач: провести терминологический анализ базовых категорий в сфере обеспечения мира и стабильного развития Арктической зоны, основных параметров конфликтности; разра- ботать методологию исследования конфликта; построить правовую модель разрешения и профилактики конституционных конфликтов на территории Арктической зоны.

Обеспечение безопасности и стабильного развития Арктической зоны: понятие и угрозы

Для обеспечения безопасности чрезвычайно важно не только понимание и достижение целей, задач, соблюдение основных принципов процесса, но и учёт основных категорий. Категория «стабильное развитие Арктической зоны» напрямую связана с категорией «социально-экономическое развитие». Социально-экономическое развитие создаёт условия для обеспечения безопасности, снижения градуса конфликтности общественных отношений. Люди должны по необходимости уступить свою власть средству принуждения, такому как государство, для легитимного применения насилия, либо могут прийти к сотрудничеству, используя децентрализованные средства, такие как рынок» [7, De Paramo J.R, c. 17].

Взаимозависимость процессов обеспечения мира, стабильного развития, безопасности и социально-экономического развития находит отражение в угрозах и основных причинах конфликтности. В актах стратегического планирования констатируется возрастание конфликтного потенциала в регионе, в качестве национальных приоритетов указывается сохранение Арктики в качестве территории мира и стабильности, устойчивого развития Арктической зоны 2 . Геополитическое положение и внутренние угрозы предопределяют наличие отдельного направления обеспечения национальной безопасности, ставящего целью повышение внутренней стабильности и наращивание потенциала России.

В качестве угроз национальной безопасности указываются разжигание межнациональных и межконфессиональных конфликтов, проведение соответствующих информационных кампаний, попытки третьих стран разрушить внутреннее единство, радикализировать протестное движение, применение «непрямых методов», направленных на провоцирование долговременной нестабильности внутри Российской Федерации. Непосредственно сам процесс обеспечения безопасности определяется как «достижение целей и решение задач в рамках стратегических национальных приоритетов». Развитие и совершенствование системы профилактики и разрешения конфликтов юридическими способами напрямую соотносится с такими стратегическими приоритетами, как государственная и общественная безопасность, защита традиционных российских духовно-нравственных ценностей, культуры и историче- ской памяти, стратегическая стабильность и взаимовыгодное международное сотрудничество 3.

Вероятность реализации угроз и основные параметры конфликтов на территории Арктической зоны определяются:

• •    Противоречиями между закреплением комплекса социально-экономических прав населения (в том числе специальных прав коренных малочисленных народов) и проблемами обеспечения их реализации. Для российской Арктики характерно отставание показателей качества жизни от общероссийских, низкий уровень доступности услуг, проблемы северного завоза, низкий уровень развития инфраструктуры, рост безработицы и др. Например, накопившиеся и нерешаемые социально-экономические проблемы повлекли возникновение в Ямало-Ненецком автономном округе в 2016 г. протестного движения «Голос Тундры». Публичное обсуждение гражданами социально-экономических проблем оленеводов, критика мер проводимой государственной политики подтвердили публичную значимость поддержки населения в сложных природноклиматических и экономических условиях.

• •    Отсутствием баланса экономического, социального и экологического аспектов развития Арктической зоны. Закрепление мер и механизмов стимулирования экономической активности зачастую не сопровождается управлением возникающими экологическими рисками. Ярким примером являются положения программы государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов ⁴. В качестве рисков отмечаются высокая чувствительность традиционного образа жизни к внешним воздействиям, интенсивное изменение климата, ускорение темпов экономического освоения территорий. В качестве основных механизмов поддержки указываются субсидирование части затрат субъектов малого и среднего предпринимательства, разработка стандарта кочевого жилья и проекта фактории, аналитическая, консультационная, административная и научная поддержка в сфере продвижения товаров, работ и услуг. Механизмов управления рисками, возникающими в связи с возрастанием антропогенной нагрузки, программа не предусматривает. Ярким примером конфликтов, объектом которых является обеспечение реализации права на благоприятную окружающую среду и права на традиционную хозяйственную деятельность, являются протесты на террито-

  рии Чукотки против строительства морского порта Наглейнын. Строительство порта в рассматриваемом примере угрожало оленьим пастбищам, а также нарушало традиционную хозяйственную деятельность (вылов рыбы), общественные слушания по вопросу воздействия на окружающую среду были назначены лишь после конфликтного взаимодействия, продолжавшегося 2020–2022 г. Внедрение специальных экономических режимов (например, режим Арктической зоны, территорий опережающего социальноэкономического развития) также не сопровождается разработкой «компенсирующих мер» в сфере охраны окружающей среды и традиционных условий жизнедеятельности коренных народов.

• •    Наличием территориальных споров и милитаризация арктического пространства. Для международно-правовых отношений в регионе характерен переход от сотрудничества к модели соперничества и конфронтации. В научных исследованиях справедливо отмечается, что изменение нормативной основы не является декларативным, создаёт основу для расширения военного присутствия, проведения учений, создания военной инфраструктуры [8, Бюрно К.С., с. 85]. Причинами «увеличения градуса» конфликтности в Арктике является политическое, военное, информационное давление на Российскую Федерацию с целью ослабления контроля за Северным морским путём, попытки изменить действующие правовые режимы морских пространств. Поскольку Арктическая зона является жизненно важным для России районом Мирового океана, допустимым является использование всего спектра методов воздействия в случае конфликта — от дипломатических до силовых ⁵. Вероятность реализации угроз характеризуется появлением новых конфликтогенов. В 2022 г. в Норвежском море прошли учения НАТО Cold response, отрабатывалась высадка морского десанта на побережье, с учётом изменения модели взаимодействия арктических государств от сотрудничества до конфронтации возрастают риски преднамеренных морских столкновений в регионе.

• •    Ещё одним постоянным конфликтогеном выступают территориальные притязания и вопросы обеспечения суверенитета. С учётом природоресурсного и стратегического потенциала вопросы пространственных пределов обеспечения единства, верховенства и полноты государственной власти порождают противоречия. Так, США выступают за интернационализацию морских арктических пространств, продолжается многолетний спор России, Норвегии и Дании о границах континентального шельфа. В контексте текущей политической ситуа-

• ции очевидно нарушение баланса между правом и политикой, что затрудняет своевременное разрешение противоречий, а также повышает вероятность конфликта. В научных работах справедливо отмечается: значение макрорегиона для национального развития государств стимулирует борьбу за сферы влияния и контроль [9, Raikov Yu., c. 153].

Сложившаяся в Арктике ситуация может быть охарактеризована как «негативный мир». Нестабильный, или, согласно иной часто употребляемой версии, негативный мир представляет собой ситуацию, при которой противоречия и напряжение между сторонами возрастают, и продолжение мирного состояния более не гарантировано. Результаты проведённого анализа свидетельствуют о том, что в актах стратегического планирования России и иных арктических государств (США, Канада и др.), находит отражение конфликтная парадигма взаимодействия, при этом появляются новые конфликтогены, что повышает вероятность реализации угроз и свидетельствует о необходимости построения эффективной системы профилактики и разрешения конфликтов в Арктике.

Методология исследования конфликтности на территории Арктической зоны

Исследование основных параметров конфликтности, форм проявления и способов разрешения конфликтов требует применения специальной методологии и опоры на научные подходы, предложенные конфликтологией как отдельной междисциплинарной областью научного знания, а также специальных методов юридической конфликтологии и, наконец, конституционной конфликтологии как самостоятельного направления науки конституционного права.

Прежде всего, за основу исследования конфликтности в Арктической зоне могут быть взяты универсальные положения теории современного социального конфликта.

Во-первых, стоит исходить из предпосылки о двойственной роли конфликта: мы не можем вести речь о конфликтных явлениях как исключительно негативных. Регламентированный конфликт — свобода, поскольку никто не может превратить свою позицию в догму [10, Дарендорф Р., с. 41]. Второй методологической предпосылкой исследования конфликта является то, что конфликт — необходимый элемент социальной жизни. В-третьих, конфликты могут служить способом снятия напряжения, стабилизировать социальную систему, служить её «сшиванию», препятствовать дезинтеграции. В-четвёртых, социальный конфликт поддерживает изменения и способствует им, в нём заключается творческая сила обществ. Конфликты могут стать развитием там, где они признаны и управляемы. В-пятых, феномен социального конфликта подчёркивает взаимосвязь и взаимозависимость процессов социально-экономического развития и обеспечения безопасности в Арктической зоне. Кроме того, в процессе исследования конфликтности необходимо учесть междисциплинарный характер конфликтологии, которая справедливо характеризуется рядом исследователей как

«очень сложное мультидисциплинарное развивающееся научное поле с большим различием в теоретических подходах и источниках» [11, Redota J.].

Именно с учётом понимания двойственной роли конфликтов необходимо подходить к проблеме их разрешения юридическими способами и обеспечению безопасности.

Реализация положительных функций конфликта — стимулирование развития, интеграция субъектов, улучшение коммуникации сторон конфликта, обеспечение устойчивого и стабильного развития — предопределяет то, что конструируемая правовая модель включает нормативную и институциональную систему профилактики и разрешения конфликтов.

Вторым методологическим основанием исследования параметров конфликта в Арктической зоне выступает метод правового моделирования. Моделирование как метод научного исследования позволяет привлечь уже построенные модели для демонстрации, интерпретации и прогнозирования конфликтных явлений на территории Арктической зоны России. В качестве одного из удачных и практически применимых примеров можно привести модель, разработанную К.Р. Митчеллом: с учётом характеристик конфликта как явления, обладающего сложной структурой, а также как процесса, который нуждается в изменении, предлагается три основных для профилактики измерения.

Рис. 1. Параметры конфликтного процесса.

При этом изменение одного из основных параметров конфликтного процесса, например, поведения сторон, не может являться единственной целью профилактики и разрешения: необходимо разобраться со всем комплексом взглядов, представлений, факторов и проблем для того, чтобы избежать повторения конфликтного цикла [12, Mitchell C.R., c. 7]. Данная модель, несомненно, упрощает конфликтные отношения, не отражает развитие процесса, однако прекрасно достигает цели — демонстрирует преимущества моделирования структурных и процессуальных аспектов.

Важную роль в обеспечении стабильного развития Арктической зоны играет «юридизация конфликта», то есть его правовая трансформация, приведение в «правовые рамки», предложение оптимальных юридических способов разрешения.

Роль права в управлении, разрешении и профилактике конфликтов на территории Арктической зоны с позиций юридической конфликтологии характеризуется частотностью возникновения конфликтных процессов, их универсальностью. Значение права и построения эффективной правовой модели можно представить в виде совокупности следующих функций: установление способов и механизмов их разрешения и профилактики в правовом поле, формирование правовой культуры субъектов/потенциальных субъектов конфликта, регламентация правового статуса субъектов, минимизация негативных последствий конфликта (например, за счёт закрепления эффективных механизмов защиты нарушенного права) и др.

В работах по социологии права выделяется ряд дополнительных функций, характеризующих значение права и юридической конфликтологии: интегративная функция, функция социального ориентирования, функция распределения прав и обязанностей, а также распределения экономических благ; репрессивная функция; функция правового стимулирования [13, Martínez J., c. 97]. Общемировой тенденцией становится развитие альтернативных механизмов разрешения, понимаемых как «альтернативные возможности субъектов, вовлечённых в конфликтное взаимодействие, для устранения противоречий напрямую быстрым и эффективным способом в благоприятной атмосфере с приданием решению юридической силы» [14, Santos I.M., c. 108]. Эмпирический опыт подтверждает системный характер как системы способов разрешения конфликта в целом, так и подсистемы альтернативных способов, их взаимосвязь [15, Santos I.M.]. Таким образом, имеющиеся научные результаты и эмпирические данные свидетельствуют о вариативности, системности и публичной значимости способов и механизмов разрешения конфликта. Данные требования в полной мере применимы к соответствующему правовому регулированию на территории Арктической зоны России.

Роль права наиболее отчётливо проявляется в сфере профилактики и разрешения конституционных конфликтов на территории Арктической зоны. Соответственно, третьим методологическим основанием правовой модели выступают методы и принципы конституционной конфликтологии. Конституционная конфликтология представляет собой самостоятельный, активно развивающийся раздел науки конституционного права. Идеи о необходимости формирования конституционной конфликтологии с учётом результатов научных исследований, эмпирического опыта государственного строительства, достижений других наук (политология, социология и др.) высказывались ещё около двух десятилетий назад, однако комплексные исследования, посвящённые теоретическим и практическим вопросам, в России и зарубежных странах появились совсем недавно: так, разрабатывается теория конституционного конфликта [16, Levinson S., Balkin J.; 17, Тетерин А.В.], исследуются отдельные виды конституционных конфликтов, способы их профилактики и разрешения. Отдельно следует отметить комплексное исследование И.А. Третьяк, которая разработала теоретическую концепцию конституционной конфликтологии, рассматриваемой как «раздел, отдельный блок в системе науки конституционного права, выделение которого обусловлено особенностью предмета и объекта, а также учётом подходов юридической конфликтологии к изучению конституционного конфликта». В соотношении с юридической конституционная конфликтология является исследовательским концептуально-отраслевым уровнем [18, Третьяк И.А., с. 64–70]. В полной мере поддерживая мнение автора, подчеркну, что прикладное значение конституционной конфликтологии как активно развивающегося раздела науки проявляется на различных уровнях: можно вести речь об общемировых тенденциях развития научного знания о конституционных конфликтах, способах управления ими, системе профилактики и разрешения; далее следует внутригосударственный (национальный уровень), и, наконец, локальный уровень (при этом масштаб может быть различным) 6.

Значение конституционной конфликтологии для настоящего исследования определяется публичной и социальной значимостью, масштабностью возможных последствий конституционного конфликта. Также конституционный конфликт интересует нас в большей степени, поскольку это государственно-правовой феномен, и построение правовой модели является адекватным способом его исследования. Не углубляясь в дискуссию по вопросам сущности, дефиниции и отграничения от смежных понятий 7, определим конституционный конфликт как вид взаимодействия субъектов конституционно-правовых отношений, в основе которого лежит противоречие сторон по поводу конституционной ценности (ценностей).

Включение в состав Арктической зоны так называемых «сложносоставных субъектов Российской Федерации», наличие ряда острых социально-экономических, экологических проблем, сложности и противоречия в системе государственного управления обширным макрорегионом определяют конфликтность в публичной сфере. При этом именно конституционная конфликтология обладает необходимым методологическим потенциалом для изучения конституционных конфликтов с учётом специфики макрорегиона. В частности, конституционный конфликт на территории Арктической зоны обладает следующими специфическими чертами:

• 1.    Объектом конституционного конфликта, на который направлено взаимодействие сторон, является конституционная ценность. В условиях Арктики на первый план выступает защита таких конституционных ценностей, как право на благоприятную окружающую среду (статья 42), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41), право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности (статья 37), право народов России

• 2.    Субъектный состав конституционного конфликта в Арктической зоне обладает спецификой. Помимо таких потенциальных участников, как органы публичной власти, граждане, субъекты Российской Федерации и др., особое значение имеет вовлечение в конфликтные процессы особых субъектов конституционного права: коренные малочисленные народы, общины коренных малочисленных народов, общественные объединения (например, Ассоциация коренных малочисленных народов Севера ЯНАО «Ямал-потомкам!»). Специальным субъектом является гражданин, относящийся к коренному малочисленному народу, поскольку он обладает специальными правами и гарантиями, и отсутствие их надлежащего обеспечения ведет к конфликту. Так, «реализация права на охоту гражданином в местах традиционного проживания, должна обеспечиваться органами публичной власти и не должна приводить к конфликту с иными представителями коренного народа, для которых охота выступает в качестве основного источника жизнеобеспечения» ⁹. Особым правовым статусом обладают и лица, проживающие в районах Крайнего Севера, в силу этого нарушение специальных прав и отсутствие их гарантирования (в том числе финансового) приводит к конфликту и предполагает возможность его разрешения конституционноправовыми средствами ¹⁰.

• 3.    Наконец, реализация конституционно-правовых процедур не может быть осуществлена без учёта социально-экономических особенностей субъектов Арктической зоны. В то время как процесс объединения был в 2003–2008 гг. успешно завершён в ряде субъектов, попытки «укрупнить» сложносоставные субъекты ¹¹ Арктической зоны стали причиной массовых протестов. Отсутствие конкретных конституционно-правовых положений об админи-

• стративной единице с особым статусом, в которую должны были быть преобразованы автономные округа, стало конфликтогеном именно в Арктической зоне, поскольку вызвало обоснованные вопросы коренных малочисленных народов об обеспечении специальных прав и гарантий, представлении их интересов в органах публичной власти нового субъекта. Ненадлежащее информирование, непроработанность проектов объединения, игнорирование специфики реализации прав в арктических условиях привело к отказу от реализации процедур объединения. Приведённые положения подтверждают необходимость учёта особенностей Арктической зоны в процессе профилактики и разрешения конституционных конфликтов.

на сохранение родного языка, его сохранение и развитие (статья 68), права коренных малочисленных народов, культурная самобытность и этнокультурное многообразие (статья 69), гражданский мир и согласие (статья 80), особый конституционно-правовой режим традиционной хозяйственной деятельности8. Так, в правовых позициях Конституционного Суда России, выработанных в процессе разрешения конституционно-правовых споров, подчёркиваются особенности правового режима традиционного образа жизни и хозяйственной деятельности как основы существования и самобытности народов.

Управление конфликтом и его разрешение: содержание и система способов

Изменение конфликтного взаимодействия, коммуникации сторон требуют усилий и предполагают необходимость управления конфликтом, то есть к завершению конфликта приводит процесс, предполагающий стремление субъектов (субъекта) конфликта контролировать динамику, определять применяемые механизмы и желаемые результаты, и соответствующие действия. Значение управления конфликтом проявляется в снижении негативного и разрушительного потенциала посредством определённых мер и работы со всеми вовлечёнными в конфликт сторонами [19, Best S.G., c. 95]. Управление по определению предполагает возможность воздействовать на конфликтное взаимодействие, характеристиками воздействия являются «ограничение, смягчение, сдерживание конфликта» [20, Tanner F., c. 541].

Стоит уточнить, что процесс управления конфликтом не должен быть прерван на этапе его завершения: в каждом случае необходимо анализировать постконфликтную ситуацию, принимать меры по предотвращению воспроизведения конфликта вновь, то есть процесс управления в данном смысле включает и применение мер профилактики.

В конфликтологических исследованиях предложен ряд походов к пониманию того, что представляет собой разрешение конфликта:

• •    «разнообразие подходов, нацеленных на прекращение конфликтов посредством конструктивного решения проблем», «результат, при котором проблемы в существовавшем конфликте удовлетворительно разрешены, решение является взаимоприемлемым для сторон, долговременным и создающим новые, позитивные взаимоотношения между сторонами, ранее бывшими враждебными друг другу, а также процесс и процедуры достижения такого результата», «разрешение конфликта имеет коннотацию с завершённостью» ¹²;

• •    «ситуация, при которой конфликтующие стороны приходят к соглашению и регулируют основные разногласия, признают продолжение существования друг друга как сторон и прекращают все враждебные действия в отношении друг друга», при разрешении устраняется причина конфликта для предотвращения его повторения,

«происходит переоценка условий, которые изначально привели к враждебному отношению и разрушительному поведению, стороны конфликта по-новому смотрят на ситуацию» [21, Mahendra M.D., c. 5].

Принимая во внимание возможную «воспроизводимость» конфликтов, важно отметить, что роль конституционной конфликтологии не должна исчерпываться лишь предложением подходов, изучением конфликтного процесса на этапе разрешения: проблема гораздо глубже. Однако в данном конкретном случае с учётом рамок научной статьи мы остановимся именно на термине и возможных способах «разрешения конфликта».

Способы разрешения конфликта, достижения согласия сторон образуют единую систему. Рассмотрим на конкретных примерах возможности разрешения конфликтов на территории Арктической зоны:

• 1)    В первую очередь следует отметить роль судебной власти в разрешении возникающих конфликтов. Так, конституционный спор Тюменской области, Ямало–Ненецкого автономного округа и Ханты-Мансийского автономного округа по поводу статуса автономного округа в составе «сложносоставного субъекта» был разрешён Конституционным Судом Российской Федерации в 1997 г. Суд раскрыл особенности конституционно-правового положения автономного округа, который является самостоятельным субъектом Российской Федерации, установил смысл и значение «вхождения» округа в состав области или края и координационные механизмы — наличие общей обязанности органов власти субъектов по сохранению территориальной целостности и единства в интересах населения; возможность передачи части полномочий друг другу на добровольной основе; возможность договорного регулирования распределения полномочий ¹³.

• 2)    Для разрешения конституционных конфликтов на территории Арктической зоны также используются политико-правовые способы (консультации, переговоры, создание согласительных групп и комиссий и др.). Так, в контексте административной реформы и объединения субъектов в ряде случаев возникали конфликты, связанные с неопределённостью будущего статуса включаемого в состав области края автономного округа, отсутствием гарантий прав коренных народов, информационным противостоянием и т. д. В подобных сложных условиях проходили переговоры органов государственной власти Тюменской области, Ямало–Ненецкого автономного округа и Ханты-Мансийского автономного округа, результатом которых стало подписание договора о сотрудничестве и взаимодействии органов государственной власти (в настоящее время договор пролонгирован до 31 декабря 2025 года) ¹⁴. Для профилактики повторения конфликтов была разработана и утверждена програм-

• ма «Сотрудничество», предусматривающая социально-экономические меры по ряду направлений: строительство и ремонт дорог регионального значения, объектов социальной сферы, реализация проектов в области охраны окружающей среды, поддержка сельскохозяйственного производства, осуществление проектов в сфере физической культуры и спорта, предупреждения чрезвычайных ситуаций и др. Источником финансирования является поступление части налога на прибыль организаций, уплачиваемого с территории автономных округов и зачисляемого в бюджет Тюменской области 15. На сегодняшний день наиболее активно реализуется проект по предоставлению субсидий на переселение с территории автономных округов в Тюмень или на юг Тюменской области. Таким образом, причина конфликта была устранена, а цели объединения были заменены социально-экономической интеграцией.

• 3)    Для разрешения конфликта может быть использован ряд конституционноправовых процедур. В 2007 г. был запущен один из наиболее масштабных процессов объединения — Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа вошли в состав Красноярского края. До объединения взаимодействие края и автономных округов было конфликтным. В числе причин конфликта можно назвать различные позиции края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа по вопросу территориальной принадлежности г. Норильска и его городов-спутников ¹⁶, проблемы северного завоза в Эвенкийский автономный округ и неоднократное грубое нарушение финансовой дисциплины лицами, замещающими государственные должности округа, и др. Для устранения причин конфликтов, ускорения социально-экономического развития было предложено использовать конституционно-правовые процедуры в рамках процесса объединения субъектов. На референдумах за создание единого субъекта высказались 92,44% избирателей в Красноярском крае, 69,95% в Таймырском автономном округе, 79,87% в Эвенкийском автономном округе. Ключевые вопросы интеграции, статуса упраздняемых автономных округов, распределения бюджетных средств были отражены в соответствующем федеральном конституционном законе ¹⁷.

• 4)    Применение мер федерального вмешательства. С 2021 г. перечень мер федерального вмешательства закреплён Федеральным законом «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» ¹⁸. Положения данного закона не только создают нормативную основу для применения мер федеральной интервенции для разрешения потенциального конфликта, но и в определённой мере играют профилактическую роль. Наличие довольно обширных возможностей вмешательства в совокупности с возможностью дискреционного усмотрения применяющего их субъекта заставляет корректировать поведение, учитывать возможные последствия, выступает своеобразной формой «стимулирующей профилактики». Приведём конкретный пример. Статья 29 в числе мер ответственности, применяемых к высшему должностному лицу субъекта, называет отрешение высшего должностного лица от должности президентом России. При этом отрешение от должности в связи с утратой доверия, по сути, зависит от воли президента, основания утраты никак не конкретизированы. Оставляя за рамками статьи дискуссию о негативных последствиях подобного изложения нормы, можно отметить потенциал данной меры в разрешении возможных конфликтов главы государства и главы субъекта: устранение одной из сторон — один из довольно распространённых способов разрешения. Ранее в связи с утратой доверия Президент досрочно прекратил исполнение полномочий глав двух субъектов, входящих в состав Арктической зоны (в 2006 г. в отставку был отправлен глава администрации НАО, в 2015 г. — глава Республики Коми).

• 5)    Важную роль в профилактике и разрешении конфликтов, снижении социальной напряжённости играют механизмы «обратной связи» граждан и органов публичной власти. Приведём пример. Для разрешения конфликта между жителями Ленинского района Республики Саха (Якутия) и компанией «Сургутнефтегаз» по поводу ограничения использования автомобильной дороги были реализованы конституционное право на обращение, свободу выражения мнения, свободу печати. Граждане направили коллективное обращение к Уполномоченному по правам человека России, высшему должностному лицу субъекта. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека также направил обращение к главе субъекта ¹⁹. В результате утверждения организационных мер на выездном совещании представителей органов публичной власти, граждан и компании конфликт был разрешён.

• 6)    Для разрешения конфликта и устранения его причин важную роль может играть внесение изменений в Конституцию (Устав) субъекта, конституционно-правовые акты. В 2009 г. президент России на рабочей встрече призвал довести до логического завершения

процесс приведения законодательства субъектов в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством. При этом ряд республик отказывался вносить изменения в свои конституции 20. В Совете Федерации была создана рабочая группа для обсуждения мер ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за неисполнение решений Конституционного Суда России, а на сайте Суда размещена информация о неисполнении республиками Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и Тува постановлений о недопустимости включения в конституции норм о суверенитете и гражданстве республик. В результате законодательный орган власти Республики Саха, Ил Тумен, исключил положения о суверенитете, гражданстве и «народе республики как источнике власти», обеспечив единство правового пространства и устранив причину конфликтности.

Перечень способов можно дополнить, однако приведённых примеров достаточно для верификации гипотезы о необходимости развития и совершенствования системы способов разрешения конституционного конфликта на общегосударственном уровне и её дополнении, «адаптации», исходя из параметров конфликтности на уровне территориальных единиц и макрорегионов. Особые характеристики Арктической зоны как особого субъекта государственного управления, конгломерата различных по территориальным параметрам и уровню социально-экономического развития субъектов и муниципальных образований определяет необходимость применения всего спектра способов разрешения конфликтов от согласительных и координационных механизмов до мер государственного принуждения.

Управление конфликтом и его разрешение напрямую связаны с социальноэкономическим развитием Арктической зоны: это необходимый элемент обеспечения безопасности и основа социально-экономического развития. От эффективности управления и конкретного варианта разрешения конфликта зависят социально-экономические затраты (так называемая «цена конфликта»). Например, если был упущен нужный момент, произошла милитаризация конфликта, возрастание экономических и политических издержек для управления им и разрешения неизбежно [22, Swanström N. L., Weissmann M.S., c. 15], при этом не менее важна и социальная составляющая — последствия конфликта для населения. Например, конфликт между представителями коренного малочисленного народа и промышленной компанией, осуществляющей природопользование, может привести к развитию сотрудничества, решению социально-экономических проблем или — при негативном развитии — к утрате традиционного хозяйствования со всеми вытекающими социальными, культурными, психологическими последствиями. Для обеспечения баланса экономических интересов добывающих компаний и местного населения до начала хозяйственной деятельности необходима разработка системы гарантий обеспечения рационального природопользования, компенсации негативных последствий. С учетом мнения населения должны реализовываться проекты, направленные на обеспечение социально-экономического развития региона и управление возникающими в результате хозяйственной деятельности рисками. Компенсационные проекты должны отбираться и реализовываться на основе принципа приоритетности [23, Новоселов А.Л., с. 84].

Высокая цена потенциальных конфликтов закономерно ставит вопрос о развитии системы мер их профилактики.

Профилактика конфликта: уровни и система мер

Во всех случаях речь должна идти не только об управлении, разрешении конфликтов, но и об их профилактике, без которой обеспечение баланса в социальной и правовой модели невозможно. В большинстве исследований по юридической конфликтологии термины профилактика и предупреждение конфликта рассматриваются как взаимозаменяемые 21. В специальных юридических исследованиях профилактика рассматривается как сложный многоуровневый процесс, как «необходимая деятельность государственных органов, организаций, общественных объединений с применением определённых средств и методов, направленная на проведение профилактических мероприятий по предупреждению, предотвращению и пресечению конфликтного поведения в правовой сфере, выявлению и устранению конфликтогенных факторов, а также активному воздействию на лиц с устойчивой конфликтной антиобщественной, противоправной ориентацией в целях недопущения совершения ими деструктивных конфликтных действий» [24, Васягина М.М., с. 9]. Приведённое определение может быть существенно уточнено как по кругу указанных субъектов профилактики, так и по пониманию процесса 22, однако оно отражает сущность и динамичный характер профилактики.

В ситуации стабильного (позитивного) мира уместны соответствующие долговременные структурные меры, направленные на решение общих проблемных вопросов, защищённость прав определённых социальных групп. К числу таких общих проблем можно отнести обеспечение экономического развития, политического участия, реализации отдельных групп прав и др. Подобные структурные меры представляют, по сути, раннюю профилактику конфликта, обладающую рядом преимуществ: на ранних этапах имеется достаточное время для необходимых институциональных реформ, больше возможностей для эффективной коммуникации и поиска путей и механизмов сотрудничества, более высокая готовность к взаимодействию для снижения существующих рисков и решения проблем.

В ситуации негативного мира на территории Арктической зоны более уместны меры непосредственной превенции, направленные на решение конкретных проблем, повышающих риски начала конфликта и усиливающих напряжённость, дестабилизирующих ситуацию. Такие меры являются краткосрочными, соответственно, сужается и окно возможностей для сторон, сокращаются сроки для принятия необходимых мер, которые могут включать переговоры и согласование плана действий для решения конкретной проблемы, налаживание коммуникации в конкретных сферах (проведение специального расследования, проведение консультаций и др.) 23.

В контексте нашего исследования меры, стимулирующие социально-экономическое развитие Арктической зоны, относятся к общесоциальному уровню профилактики конфликта. Именно на общесоциальном уровне начинается структурная долговременная профилактика.

Прямая корреляция социально-экономического развития и стабильности в полной мере подтверждается эмпирическими данными: если существующие тренды развития экономики и нестабильности сохранятся, две трети людей, живущих в условиях бедности, будут проживать в нестабильных государствах, страдающих от конфликтов. Слабое экономическое развитие, в свою очередь, затрудняет производство и поиск ресурсов для долгосрочного инвестирования в человеческий капитал, позволяющего снизить социальную напряжённость и прервать конфликтный цикл [25, Corral P., Irvin A., c. 67]. Подобная корреляция также свидетельствует о том, что существующие в Арктической зоне Российской Федерации проблемы социально-экономического развития и сохранения человеческого капитала напрямую свидетельствуют о необходимости общесоциальной профилактики конфликтов.

Помимо общесоциальной следует уделить внимание специально-правовым уровням предупреждения и дополнить предлагаемый в имеющихся исследованиях перечень универсальной (международной) профилактикой. На международном уровне формируются и закрепляются базовые универсальные определения, нормы и принципы предупреждения конфликтов. Становление и развитие культуры мира, профилактика и разрешение конфликтов тесно связаны со следующими социально-экономическими мерами: искоренение нищеты и уменьшение неравенства, поощрение устойчивого социального и экономического развития, ликвидация всех форм дискриминации, продвижение идеалов взаимопонимания, терпимости и солидарности, вовлечение гражданского общества в обеспечение мира, привлечение детей к участию в мероприятиях, прививающих ценностные установки и идеалы мира, обеспечение устойчивой продовольственной безопасности, стимулирование в постконфликтных ситуациях процессов восстановления, примирения и реинтеграции, обеспечение экологической устойчивости. Мы видим, что изложенные в резолюции меры актуальны и для настоящей правовой модели и могут быть положены в основу обеспечения безопасности Арктической зоны.

На международном уровне развивается и собственная правовая и институциональная основа разрешения конфликтов. Можно дать следующую краткую характеристику сложившегося международного механизма профилактики:

• 1.    Генеральный Секретарь и Совет играют ведущую роль в определении угроз миру и безопасности, рекомендуют методы и условия урегулирования. Главы с V–VIII Устава Организации объединённых Наций непосредственно посвящены вопросам поддержания международного мира и безопасности, регламентации возможностей субъектов профилактики, в том числе в рамках региональных соглашений ²⁴. На базе Совета по правам человека ООН действует экспертный механизм по правам коренных народов. Арктика является одним из семи социально-культурных регионов, в которых оказывается информационная, консультативная и иная поддержка ²⁵.

• 2.    Региональные организации (например, Арктический совет, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе и др.) могут организовывать работу долгосрочных миссий в проблемных районах, вести более сложную работу в сфере структурных причин конфликтов (проблемы реализации прав, развитие гражданского общества и т. д.). Основным субъектом организации сотрудничества и профилактики конфликтности в Арктике является Арктический совет, обладающий статусом международной межправительственной организации. До 2022 г. базе Арктического Совета осуществлялась координация политики государств, оценка экологических и военно-политических рисков, а Арктика характеризовалась в научных работах как территория мира и стабильности [26, Журавель В.П., с. 230]. 3 марта 2022 г. арктические государства, кроме России, отказались принимать участие в заседаниях Совета в качестве протеста против проведения специальной военной операции, в июне Дания, Исландия, Канада, Норвегия, США, Финляндия и Швеция заявили об ограниченном участии в работе организации (предполагается реализация проектов без участия Российской Федерации). Подобное решение подтверждает гипотезу о том, что для Арктики в настоящее время характерна ситуация «негативного» мира. Принятое решение является конфликтогеном, противоречит нормам права и объективной заинтересованности всех арктических стран в многостороннем сотрудничестве. Поскольку устойчивое развитие Арктики требует координации государственной политики, данное решение является временным.

• 3.    Создание международных контактных групп для предотвращения или разрешения конфликта может быть обусловлено геополитическими причинами, либо «ценой конфликта» для соответствующих государств (экономические, политические, социальные и иные издержки), преимуществом таких групп является меньшее количество участников, что потен-

  циально упрощает процессы урегулирования, однако вызывает вопросы по поводу легитимности принимаемых решений. Так, в 2022 г. в рамках Циркумпулярного совета инуитов представители России, США, Канады и Дании обсудили геополитические причины конфликтности, проблему арктической поляризации и дискриминации.

• 4.    Переходным, зачастую «посредническим», звеном между национальным и международным уровнем можно назвать некоммерческие организации. Они могут эффективно выявлять причины и оценивать потенциальные риски конфликта, поскольку близко знакомы с реальной ситуацией на месте, оказывать необходимую социальную и гуманитарную помощь нуждающимся, участвовать в восстановлении коммуникации и доверия между гражданами и государством, распространять информацию о конфликте. Так значимую роль в обеспечении «обратной связи» и представительстве интересов коренного населения играют Арктический совет атабасков, Международный совет гвичинов, Циркумполярный совет инуитов, Международная ассоциация алеутов, Совет саамов, российская Ассоциация коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Одна из глобальных целей устойчивого развития связана с развитием мирного и инклюзивного общества, обеспечением доступа к правосудию для всех и созданием эффективных, инклюзивных и подотчётных институтов на всех уровнях (цель 16). Именно в контексте данной цели наиболее отчётливо проявляется взаимосвязь международной и общеправовой профилактики конфликтов. В рамках и с учётом особенностей национального правового поля должны решаться задачи сокращения всех проявлений жестокости и насилия, обеспечения верховенства права, инклюзивного, представительного участия граждан в принятии решений на всех уровнях, противодействия коррупции во всех её проявлениях, обеспечения доступа к информации и защите прав для всех и др. 26

К общеправовой профилактике конфликтов на внутригосударственном уровне будет напрямую относиться нормативное обеспечение, построение институциональной системы органов и должностных лиц, к компетенции которых относится обеспечение безопасности и профилактика конфликта, правовое воспитание, повышение правовой культуры, укрепление правопорядка и др. Результаты профилактической деятельности также находят отражение в социально-экономической сфере в виде экономической стабильности, конструктивного взаимодействия социальных групп и др.

Перечень мер общеправовой профилактики можно дополнить профилактической беседой, объявлением официального предостережения о недопустимости конфликтогенного либо иного антиобщественного поведения, прогнозированием эффективности проектируемых актов и повышением их сбалансированности в системе права, помощью людям, коллективам, организациям, пострадавшим от конфликтной юридической деятельности [27, Кар- ташов В.Н., с. 42–43]. Множественность факторов, составляющих систему общеправовой профилактики конфликта, характеризует в данном случае комплексность категории «гражданский мир и согласие»: нельзя говорить лишь о наличии мира или его отсутствии, необходимо оценивать его качество, а соответственно, и эффективность профилактики конфликта по целому ряду параметров.

К специализированному уровню можно отнести меры по предотвращению конституционного конфликта. Конституционная конфликтология призвана играть значимую роль в обеспечении безопасности: когда объектом конфликта являются конституционные ценности 27, а последствия являются публичными и масштабными, роль и необходимость превенции несомненны. И.А. Третьяк разработала концепцию конституционно-конфликтной диагностики как исследовательского метода конституционной конфликтологии: «это система мер, направленных на выявление рисков наступления конституционно-правовых конфликтов, конфликтогенов, их мониторинг с целью эффективного предупреждения конституционноправовых конфликтов». В данную систему включаются идентификация и оценка рисков, мониторинг конфликтов, конфликтогенов и рисков, прогнозирование возникновения и развития конфликтов, мероприятия по снижению уровня риска возникновения конфликта, документальное фиксирование и отчетность. В качестве правовых мер предупреждения конфликта учёный рассматривает конституционно-правовое принуждение, систему сдержек и противовесов, механизмы координации [28, Третьяк И.А.]. Можно в полной мере согласиться с обоснованными предложениями автора как в части развития научных подходов к диагностике и прогнозированию конституционных конфликтов, так и в части предложений о развитии системы правовых мер предупреждения.

Перечень механизмов координации является вариативным и может быть дополнен при возникновении соответствующей государственно-правовой потребности, общественного запроса. В качестве примера успешного сотрудничества и координации можно привести деятельность Совета законодателей Тюменской области, Ямало-Ненецкого автономного округа и Ханты-Мансийского автономного округа — Югры: посредством договорных и согласительных процедур развивается сотрудничество и профилактика конфликтов различных уровней. Формами координационных мероприятий являются совместные заседания депутатов органов власти субъектов, принятие протоколов согласия, обмен опытом и координация реализации и проектов на территории субъектов 28.

Необходимо отметить роль общественного контроля в снижении уровня конфликтности, информировании граждан о проводимой государственной политике и принимаемых

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ И ИНСТИТУТЫ

Тетерин А.В. Профилактика и разрешение конституционных конфликтов… решениях, повышении уровня доверия граждан к государству, обеспечении реализации права граждан на участие в управлении делами государства.

Реализация так называемого комплексного «права на несогласие» также играет значимую роль в обеспечении стабильного государственного развития (формами реализации данного права выступают, например, проведение публичных мероприятий, использование возможностей парламентской оппозиции и др.) [29, Салихов Д.Р.; 30, Тетерин А.В.]. С учётом обширного спектра социально-экономических проблем, негативного антропогенного воздействия на окружающую среду в Арктике, разрушения традиционной среды проживания населения возрастает роль механизмов выражения мнения граждан (в том числе протестного). Ярким примером являются публичные мероприятия, посредством которых граждане Архангельской области выразили несогласие с решением о строительстве в Ленском районе, вблизи железнодорожной станции Шиес, полигона для складирования твёрдых бытовых и промышленных отходов, вывозимых из г. Москвы (2018–2021 гг.). Граждане стремились публично выразить несогласие и защитить своё право на благоприятную окружающую среду. В результате широкого общественного резонанса массовые протестные мероприятия прошли не только в Архангельской области, но и на территории иных субъектов. Президент Российской Федерации поручил высшим должностным лицам г. Москвы и Архангельской области учесть мнение граждан при решении вопроса, а Арбитражный суд Архангельской области в 2020 г. удовлетворил иск о признании капитальных построек, возведённых оператором полигона, незаконными и подлежащими сносу. Постановлениями апелляционной и кассационной инстанций решение было оставлено без изменения 29.

Наконец, завершающим «низовым» уровнем профилактики является индивидуальный. Об индивидуальной профилактике мы говорим в случае принятия мер для предупреждения отдельного правового конфликта на территории Арктической зоны. Термин «индивидуальная профилактика» может рассматриваться и с иных позиций: возможен анализ стратегии поведения отдельной личности в конфликте, психологических и поведенческих особенностей конфликтных лиц (например, анализ поведения, которое привело к возникновению трудового спора в организации), необходимых воспитательных мер, применяемых к конкретному лицу, составление виктимологической характеристики гражданина. Ещё одной важной формой выступает «самопрофилактика» конфликта, выражающаяся в повышении уровня знаний и правовой культуры, самоконтроле и самокритике в ситуации конфликта и др. Стоит согласиться и с выводами автора о том, что самопрофилактика личности во многом зависит от атмосферы в обществе: «цивилизованное общество со своей культурой, традициями, менталитетом, нравственностью…позитивно воздействует на личность и её сознание» 30. В графическом виде многоуровневый процесс профилактики конституционного конфликта может быть представлен следующим образом:

Решение комплексной задачи обеспечения безопасности и профилактики конфликтов на территории Арктической зоны требует интеграции научного знания для решения проблемных вопросов на всех уровнях:

• •    необходимо обеспечение социально-экономического развития и качества жизни населения;

• •    развитие механизмов гарантирования права на мир и безопасность, воспитание культуры мира, взаимная ответственность государства, общества и личности в сфере миростроительства;

• •    повышение качества нормативного обеспечения, правовой культуры, эффективности институциональной системы органов и должностных лиц, к компетенции которых относятся обеспечение безопасности и профилактика конфликта;

• •    совершенствование конституционно-правовых средств сотрудничества и координации в системе публичной власти, механизмов «обратной связи» общества и государства, развитие института общественного контроля и обеспечение комплексного права на несогласие;

• •    повышение уровня информированности о стратегиях поведения в конфликтной ситуации, развитие образовательных программ в области юридической конфликтологии, обмен опытом, лучшими практиками.

Заключение

Обеспечение стабильного развития, мира и гражданского согласия на территории Арктической зоны России возможно при условии эффективного и своевременного разрешения и предупреждения конфликтов в рамках единой правовой модели. Именно моделирование как метод исследования, отражения и преобразования существующих отношений позволяет продемонстрировать взаимосвязь и взаимозависимость социальноэкономического развития и обеспечения стабильного мира. Развитие в единстве трёх составляющих — социальной, экономической и экологической — создаёт условия для обеспечения безопасности, снижения уровня конфликтности общественных отношений.

Правовая модель обеспечения социально-экономического развития, профилактики и разрешения конфликтов на территории Арктической зоны должна быть построена с учётом следующих основных положений:

• 1.    Конфликт играет двойственную роль в развитии Арктики: с одной стороны, каждый конфликт имеет определённую «цену» (затраты, негативные последствия и др.), с другой — выполняет ряд положительных функций, стимулирует развитие, интеграцию и эффективную коммуникацию при условии управления и своевременного разрешения.

• 2.    С позиций юридической конфликтологии и социологии права можно вести речь не только о базовых регулятивной и охранительной функциях права, на первый план в сфере регламентации профилактики и разрешения конфликтов выходят стимулирующая, интегративная и примирительная функции. Помимо формальных процедур право закрепляет возможность применения различных альтернативных механизмов разрешения конфликтов («обращение к третьей стороне», медиация, создание специальных согласительных органов и др.).

• 3.    Конституционная конфликтология как «молодой» и активно развивающийся раздел науки конституционного права призвана внести весомый вклад в изучение конфликтности на территории Арктической зоны. Необходимость исследования конституционного конфликта как вида взаимодействия субъектов конституционно-правовых отношений, в основе которого лежит противоречие сторон по поводу конституционной ценности (ценностей), обусловлена как масштабностью его последствий, так и слабой изученностью причин, механизмов его профилактики и разрешения на уровне отдельных субъектов, макрорегионов России. Конституционный конфликт на территории Арктической зоны характеризуется особым субъектным составом, потенциальным объектом, видами конфликтогенов. Результаты исследования свидетельствуют о том, что наиболее часто объектом конфликта в Арктической зоне становится реализация социально-экономических прав и их гарантирование.

• 4.    К завершению конфликта приводит процесс управления, предполагающий стремление контролировать динамику, определять применяемые механизмы и желаемые результаты, соответствующие действия с целью ограничивать, смягчать, сдерживать конфликт. Разрешение конфликта как результат изменения характера взаимодействия сторон, ситуации,

• 5.    Профилактика конфликта позволяет уменьшить количество возникающих конфликтов и масштаб негативных последствий, стимулирует решение проблем. При этом можно говорить о двух базовых видах профилактики: структурной долговременной профилактике в ситуации стабильного мира; непосредственной превенции, направленной на решение конкретных проблем, повышающих риски начала конфликта и усиливающих напряжённость, дестабилизирующих ситуацию. Именно в рамках структурной профилактики создаются общие условия и предпосылки снижения уровня конфликтности в макрорегионе, в числе таких условий социально-экономическое развитие, воспитание культуры мира, повышение уровня правосознания граждан и др. С учётом особенностей Арктической зоны должна выстраиваться и система мер непосредственной превенции. Системность как характеристика процесса профилактики конституционного конфликта находит отражение в наличии взаимодополняющих уровней, для каждого из которых характерен свой перечень способов и механизмов превенции. К ним следует отнести общесоциальную профилактику и специальноправовые уровни (международно-правовой, общеправовой, конституционно-правовой и индивидуальный).

устранения причин конфликта предполагает наличие системы взаимодополняющих способов. Проведённое исследование позволило продемонстрировать значимость совершенствования системы способов разрешения конституционных конфликтов, возникающих на территории Арктической зоны с учётом их субъектного состава и особенностей развития.

Развитие конституционной конфликтологии, отражение в тексте Конституции России в 2020 г. ценностей гражданского мира и согласия, проведение специальных исследований конфликтности определяют разработку новых подходов и повышение роли конституционного права не только в определении основных ценностей, приоритетов, но и механизмов стабильного развития Арктической зоны Российской Федерации.