Профилактика нарушений обязательных требований при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения

Н еотъемлемой частью новой системы контроля и надзора на сегодняшний день является профилактика, так как одна из основных целей реформы контрольнонадзорной деятельности заключается в переориентации деятельности органов контроля и надзора с поиска нарушений на их предотвращение и минимизацию причинения вреда охраняемым законом ценностям [1, с. 33-34].

В нормативных правовых актах и документах используются различные варианты обозначения проводимой органами контроля и надзора профилактической деятельности: профилактика нарушений обязательных требований, профилактика рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям и др. Мы считаем наиболее четко отражающим суть предмета понятие профилактики нарушений обязательных требований, которое используется в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон N 294-ФЗ) как в определении термина «государственный контроль (надзор)», так и в других статьях законодательного акта, а также в постановлении Правительства РФ от 26 декабря 2018 г. N 1680 «Об утверждении общих требований к организации и осуществлению органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами» (далее – постановление Правительства РФ N 1680).

Несмотря на то, что словосочетание «профилактика рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям» фигурирует в базовом документе в сфере профилактической деятельности, в ведомственных программах профилактики, его сложно признать корректным. Как отмечают С.М. Зырянов и А.В. Калмыкова, «профилактическая деятельность должна привести к снижению оцениваемого риска, но результатом должно быть непричинение вреда (ущерба)» [2, с. 40].

Правовые основы деятельности по профилактике нарушений обязательных требований составляют ряд нормативных правовых актов и документов, среди которых следует выделить Федеральный закон N 294-ФЗ и Стандарт комплексной профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям, утвержденный протоколом заседания проектного комитета от 27 марта 2018 г. N 2 (далее – Стандарт профилактики).

Содержание профилактики нарушений обязательных требований согласно Стандарту профилактики состоит в реализации комплекса мер (информационных, организационных, правовых, социальных и др.), которые ориентированы на достижение ряда целей: предупреждение нарушений обязательных требований; предотвращение риска причинения вреда и снижение ущерба охраняемым законом ценностям, наносимого вследствие нарушений обязательных требований; устранение существующих и потенциальных условий, причин и факторов, способных привести к нарушению обязательных требований; формирование моделей социально ответственного, добросовестного, правового поведения подконтрольных субъектов; повышение прозрачности системы контрольнонадзорной деятельности.

В ч. 2 ст. 8.2 Федерального закона N 294-ФЗ установлен перечень основных профилактических мероприятий, которые обязательны для проведения контрольно-надзорными органами. В большинстве своем такие мероприятия направлены на предоставление юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям актуальной информации по вопросам соблюдения обязательных требований и не требуют непосредственного взаимодействия инспекторского состава с подконтрольными субъектами. Например, размещение на официальных сайтах контрольно-надзорных ведомств в сети Интернет перечней нормативных актов и их частей, содержащих обязательные требования, или обобщенных отчетов о деятельности органа контроля (надзора) с выделением наиболее распространенных нарушений; распространение необходимой информации с помощью СМИ, проведения семинаров и конференций

[3, с. 8]. Однако такое профилактическое мероприятие, как выдача предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, предусматривает взаимодействие контрольно-надзорных органов и юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), в отношении которых выносится предостережение, и осуществляется в рамках установленной административной процедуры.

При этом в нормативных правовых актах установлены не только общие для всех органов контроля и надзора требования к осуществлению профилактических мероприятий, но и специфические, относящиеся к деятельности конкретного контрольно-надзорного органа.

В Стандарте профилактики закреплены общие требования к реализации мер, направленных на профилактику нарушений, различного рода методические рекомендации по конкретным направлениям профилактической работы, а также обучающие материалы для инспекторского состава.

В соответствии с данным стандартом контрольно-надзорные органы разрабатывают ведомственные программы профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям по каждому виду осуществляемого ими контроля (надзора). Подобные документы характеризуются как увязанный по целям, задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс профилактических мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблем, препятствующих соблюдению подконтрольными субъектами обязательных требований и направленных на выявление и устранение конкретных причин и факторов несоблюдения обязательных требований, а также на создание и развитие системы профилактики в контрольном органе.

МВД России разработана Программа профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по эксплу- атации автомобильных дорог (их участков), в том числе в границах железнодорожных переездов, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств (далее – Программа).

Федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения (далее – надзор в области БДД) по своему целевому назначению направлен на обеспечение соблюдения обязательных требований в области безопасности дорожного движения, установленных законодательством РФ. В соответствии с Положением о надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 г. N 716 (далее – постановление Правительства РФ N 716), данный вид надзора осуществляется как в отношении хозяйствующих субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), так и в отношении граждан – участников дорожного движения. Тем не менее Программа предусматривает профилактические меры только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, разделенных на две категории: а) осуществляющие деятельность по эксплуатации автомобильных дорог (их участков), в том числе в границах железнодорожных переездов, транспортных средств; б) выполняющие работы и предоставляющие услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств.

Программа состоит из шести основных разделов и включает анализ текущего состояния подконтрольной среды и уровня развития профилактической деятельности, постановку целей и задач профилактики, перечень запланированных профилактических мероприятий, механизм реализации программы и оценку ее эффективности.

К основным целям Программы отнесены предотвращение рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям в области безопасности дорожного движения, снижение количества нарушений обязательных требований, создание инфраструктуры профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям, формирование модели социально ответственного и добросовестного поведения субъектов надзора, снижение количества дорожно-транспортных происшествий, а также количества погибших и раненых в них людей.

Оценивая содержание Программы в целом, следует отметить, что оно соответствует типовым требованиям, установленным в Стандарте профилактики, однако некоторые ее фрагменты вызывают определенные вопросы. Например, показатели результативности надзора в области БДД включают социальный и транспортный риск (количество погибших в ДТП на 100 тыс. населения и 10 тыс. транспортных средств соответственно) и установлены следующим образом:

социальный риск: 2018 – 15,8; 2019 – 14,5; 2020 – 13,9 (2017 – 13,0);

транспортный риск: 2018 – 4,39; 2019 – 3,98; 2020 – 3,9 (2017 – 3,4).

По нашему мнению, завышение ожидаемых в 2018-2020 гг. значений количества погибших в ДТП от значения 2017 года не позволяет считать эффективной проводимую деятельность. Кроме того, это не согласуется с поставленной в Стратегии безопасности дорожного движения на 2018-2024 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 января 2018 г. N 1-р, и других документах целью достижения к 2024 г. значения социального риска в 4 чел.

Программа реализуется путем осуществления профилактических мероприятий, установленных в разделе 3, в котором также определены сроки реализации и ответственные за их проведение. Более подробное описание особенностей проведения данных мероприятий содержится в плане-графике (приложение 2 Программы).

Требования к организации и осуществлению профилактических мероприятий урегулированы Федеральным законом N 294-ФЗ, а также постановлением Правительства РФ N 1680.

В Плане-графике Программы профилактические мероприятия разделены на четыре основных блока: размещение перечней правовых актов, информирование по вопро- сам соблюдения обязательных требований, обобщение правоприменительной практики, предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.

Следует отметить, что выдача предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований является единственным профилактическим мероприятием, реализация которого регламентирована отдельным нормативным правовым актом федерального уровня – постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2017 г. N 166 «Об утверждении Правил составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения». Объявление предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований представляет собой профилактическую меру, направленную на сокращение числа нецелесообразных внеплановых проверок подконтрольных субъектов при условии обеспечения необходимого уровня безопасности охраняемых законом ценностей.

Условиями вынесения предостережения являются:

– наличие у контрольно-надзорного органа сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, полученных в ходе реализации мероприятий по контролю (без взаимодействия с поднадзорным субъектом) либо содержащихся в поступивших обращениях и заявлениях, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из СМИ в случаях, если отсутствуют данные о том, что нарушение обязательных требований причинило вред жизни, здоровью граждан, безопасности государства, привело к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо создало непосредственную угрозу указанных последствий [4, с. 76];

– юридическое лицо или индивидуальный предприниматель ранее не привлекались к ответственности за нарушение соответствующих требований.

При наличии этих условий орган федерального надзора может объявить юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и обязать его принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований.

Таким образом, на сегодняшний день сформирована правовая база, регулирующая общие вопросы осуществления профилактических мероприятий контрольно-надзорными органами. Однако в отраслевых документах, регламентирующих осуществление того или иного вида государственного контроля (надзора), профилактическая деятельность практически не упоминается. Не является исключением и федеральный государственный надзор в области БДД. МВД России, как и другими ведомствами, принята Программа профилактики, поскольку принятие подобных программ является обязательным с 2018 г. для всех видов государственного и муниципального контроля (надзора). Тем не менее основной нормативный правовой акт в области федерального государственного надзора в области БДД – постановление Правительства РФ N 716 – не содержит упоминания о профилактической деятельности (в отличие от рискоориентированного подхода к проведению проверочных мероприятий, внедрение которого также является одним из важнейших направлений современной реформы контроля и надзора). То же относится и к соответствующим административным регламентам МВД России1. Данные обстоя-

Теория и практика правоохранительной деятельности тельства негативно сказываются на эффективности проведения профилактических мероприятий в рамках надзора в области БДД.

В соответствии с постановлением Правительства РФ N 1680 информация о большинстве проводимых профилактических мероприятий должна быть размещена на официальном сайте контрольно-надзорного органа в сети Интернет. Программа профилактики предусматривает размещение на официальном сайте МВД России следующей информации:

– актуализированные перечни обязательных требований;

– результаты обобщения практики реализации надзора в области БДД;

– проверочные листы – списки контрольных вопросов, используемых при осуществлении надзора в области БДД.

Между тем на официальном сайте МВД России (URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/ Deljatelnost/plan_checks) в разделе «Контрольно-надзорная деятельность» отсутствует отдельный подраздел, посвященный профилактической деятельности или федеральному государственному надзору в области БДД, соответственно, не имеется необходимой информации о профилактических мероприятиях по данному виду надзора, а перечень правовых актов, содержащих обязательные требования, который должен проходить постоянную актуализацию, датирован 2018 г. (URL: https://media.mvd.ru/files/ embed/1452056).

Обращение к официальным сайтам территориальных органов МВД России, которые являются основными субъектами проведе- ния профилактических мероприятий, также показывает отсутствие или недостаточность информации об осуществляемой профилактической работе. Например, среди сайтов территориальных органов МВД России в Уральском федеральном округе наиболее полно отражает информацию о контрольнонадзорной деятельности в области безопасности дорожного движения сайт, принадлежащий ГУ МВД России по Свердловской области (URL: https://66.xn--b1aew.xn--p1ai/ Dejatelnost): в нем выделен отдельный раздел, посвященный данному виду надзора, включающий четыре подраздела (планы и результаты плановых проверок ГИБДД; перечень субъектов надзора в области безопасности дорожного движения, зарегистрированных на территории Свердловской области, деятельность которых отнесена к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска; перечень нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения; сведения об осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения). Однако профилактической деятельности на рассматриваемом сайте также не уделено должного внимания.

Интернет-ресурс Управления МВД России по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре (URL: https://86.xn--b1aew . xn--p1ai/Dejatelnost/Plani_i_grafiki) в принципе не включает раздела, посвященного контрольно-надзорной деятельности, который заменен на «Планы и результаты проверок», и в нем отсутствуют сведения о профилактических мероприятиях. То же относится к сайту Управления МВД России по Ямало-Ненецкому автономному округу (URL: https://89.xn--b1aew.xn--p1ai/umvd/struktura ).

На сайте Управления МВД России по Курганской области представлен достаточно большой объем информации о надзорной деятельности в области безопасности дорожного движения, однако данные по профилактической работе исчерпываются размещением перечня правовых актов, содержащих обязательные требования, а отчетная информация охватывает только 2018 год.

Следует отметить сайт Управления МВД России по Челябинской области, на котором размещена разработанная в соответствии с Программой профилактики региональная Подпрограмма профилактики нарушений обязательных требований в области безопасности дорожного движения на территории Челябинской области на 2020 г. (URL: https:// media.mvd.ru/files/application/1729484). В этом документе проанализирована динамика аварийности в регионе за 2019 г. с указанием основных причин ДТП и выявленными недостатками транспортно-эксплуатационного состояния улично-дорожной сети. Особое внимание уделено контролю автобусных пассажирских перевозок, в том числе межрегиональных и международных, представлены результаты данной деятельности в виде привлечения к ответственности 2083 должностных и юридических лиц, осуществляющих эксплуатацию транспорта.

Аналогичная подпрограмма профилактики нарушений обязательных требований в области безопасности дорожного движения на 2020 г. принята в Тюменской области и размещена на официальном сайте Управления МВД России по данному субъекту Российской Федерации (URL: https://72. xn--b1aew.xn--p1ai/Dejatelnost/Plani_i_ rezultati_planovih_proverok/Plani_proverok_ juridicheskih_lic_GIBDD). Указанный сайт отличается наибольшей полнотой в размещении профилактической информации среди всех рассмотренных – из требуемых данных на нем отсутствуют лишь результаты обобщения практики осуществления федерального государственного надзора в области БДД, которые не представлены практически никакими территориальными органами.

Схожая ситуация в размещении данных о профилактической работе Госавтоинспекции наблюдается и в других федеральных округах. Например, на сайте ГУ МВД России по Краснодарскому краю (URL: https://23.xn--b1aew.xn--p1ai/action/planned_inspections) присутствует сразу два раздела, посвящен- ных контрольно-надзорной деятельности, тем не менее такого обязательного элемента, как перечень нормативных актов и их частей, содержащих обязательные требования, нет ни в одном из них. Однако следует положительно отметить тот факт, что на сайте, хотя бы в кратком виде, представлены результаты надзора в области БДД за 2016-2019 гг.

Если оценивать общую картину, то по наличию информации о контрольно-надзорной деятельности в области БДД по состоянию на конец января 2020 г. все сайты территориальных органов МВД России можно разделить на три группы:

• 1)    содержательное наполнение соответствующих разделов практически полностью отсутствует (например, официальный сайт МВД России по Республике Дагестан. URL: https://05.xn--b1aew.xn--p1ai/slujba/Plani_i_ rezultati_planovih_proverok);

• 2)    представлена фрагментарная или недостаточно актуальная информация (например, официальный сайт Главного управления МВД России по Республике Крым. URL: https://82.xn--b1aew.xn--p1ai/Dejatelnost/ Planovie_proverki);

• 3)    имеется большое количество данных, однако они все еще не отвечают законодательно установленным требованиям (например, официальный сайт Главного управления МВД России по Ставропольскому краю. URL: https://26.xn--b1aew.xn--p1ai/Dejatelnost/ dejatelnost; официальный сайт Главного управления МВД России по КабардиноБалкарской Республике. URL: https://07. xn--b1aew.xn--p1ai/activity/Plani_i_rezultati_ proverok).

Таким образом, проведенный обзор содержания официальных сайтов МВД России приводит к выводу о неполноте, недостаточной системности, актуальности размещаемой информации по надзору в области БДД в целом и профилактической деятельности в частности. Можно констатировать, что профилактика как направление контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции МВД России является недостаточно развитым. Внедрение профилактики, как правило, выражается в составлении типовых отчетных документов и осложняется влиянием таких факторов, как слабое понимание сущности профилактической работы инспекторским составом, недостаток ресурсов для проведения полноценной профилактики. В результате проведение профилактических мероприятий не получает должного освещения в соответствии с принятыми программами профилактики и положениями нормативных правовых актов, устанавливающими требования к размещению и актуализации информации на официальном сайте контрольно-надзорного органа в сети Интернет. На наш взгляд, это противоречит современной государственной политике в рассматриваемой сфере и общему направлению реформы контроля и надзора.

Кроме того, несмотря на установление приоритета профилактики в контрольно-надзорной деятельности и постепенное формирование общих правовых основ профилактической работы, недостаточно разработанной является отраслевая нормативная база профилактики по конкретным видам контроля и надзора. В области безопасности дорожного движения предпринимаемые профилактические меры должны учитывать специфику надзорной деятельности Госавтоинспекции, установленных обязательных требований и всей подконтрольной сферы, иначе невозможно добиться их должного воздействия.

На основании вышеизложенного полагаем, что в основе дальнейшего развития профилактики как направления надзорной деятельности в области безопасности дорожного движения должны лежать повышение квалификации инспекторского состава Госавтоинспекции по вопросам проведения профилактической работы, развитие отраслевой нормативной базы профилактики, постоянный мониторинг проведения профилактических мероприятий и оценка их эффективности.