Программно-целевое планирование социально-экономического развития г. Улан-Удэ: оценка и перспективы перехода к стратегическому планированию

В связи с принятием 28 июня 2014 года Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» № 172-ФЗ чрезвычайно актуальными становятся научно-практические исследования в области страте-гирования социально-экономического развития территорий.

Данный нормативно-правовой акт определяет правовые основы разработки, построения и функционирования комплексной системы стратегического планирования и устанавливает методологический механизмом взаимодействия политических акторов в области социально-экономического развития и национальной безопасности России. Систему стратегического планирования составят участники стратегического планирования, документы стратегического планирования, система правовых актов по стратегическому планированию и разнообразные связи и отношения, возникающие по поводу стратегического планирования.

Участниками стратегического планирования являются глава государства, Совбез России, Счетная палата РФ, Правительство РФ, ЦБ РФ, ФС РФ, органы власти субъектов РФ и органы местного управления. А также объединения профсоюзов и работодателей, общественные организации, научное сообщество могут принимать участие в разработке основополагающих доку- ментов стратегического планирования. Закон определяет полномочия каждого из участников.

Перечень документов, которые на каждом уровне власти должны быть разработаны, определен по блокам: целеполагание, планирование и программирование, прогнозирование.

Стратегическое планирование, по данному закону, будет осуществляться на трех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном.

На уровне муниципального образования необходимо разрабатывать следующие документы стратегического планирования:

• 1)    стратегия социально-экономического развития муниципального образования;

• 2)    план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

• 3)    прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;

• 4)    бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;

• 5)    муниципальная программа.

Как видим, в отличие от федерального и регионального уровня, перечень документов достаточно короток, например, в нем нет программы социальноэкономического развития. Местному самоуправлению, по исторически сложившейся традиции, предоставляется возможность суверенизации и дистанцирования от государственного вмешательства, а также возможность самостоятельно решить местные проблемы [7, с.143].

На этапе перехода к новой системе стратегического планирования возникает необходимость оценить действующие документы в сфере планирования и целеполагания.

Для г. Улан-Удэ характерен успешный опыт разработки программноцелевых документов. К действующим относятся Стратегия социальноэкономического развития г. Улан-Удэ до 2027 г., Программа социальноэкономического развития г. Улан-Удэ до 2020 г. и Программа социальноэкономического развития г. Улан-Удэ на 2011–2015 гг.

Основным целеполагающим документом целевого планирования является Стратегия социально-экономического развития г. Улан-Удэ до 2027 г. Программа социально-экономического развития г. Улан-Удэ на долгосрочную перспективу (до 2020 г.) задает более конкретные задачи и уточняет цели Стратегии количественными измерителями-индикаторами. В среднесрочной перспективе решение задач долгосрочной Программы задает Программа социально-экономического развития г. Улан-Удэ на 2011–2015 гг. (ранее на 2008–2010 гг.).

Соотношения между программно-целевыми документами социальноэкономического развития г. Улан-Удэ показано на рисунке (рис. 1).

Стратегии и Программы социально-экономического развития г. Улан-Удэ и Республики Бурятия являются взаимно-согласованными.

Стратегия описывает миссию, цель, задачи, ограничения социальноэкономического развития.

Цель Стратегии г. Улан-Удэ до 2027 года — повышение уровня и качества жизни населения города.

Рис. 1. Система документов целевого планирования г. Улан-Удэ

Стратегия г. Улан-Удэ концентрирует свои усилия на трех приоритетных направлениях:

• •    Рост экономического потенциала;

• •    Повышение уровня и качества жизни населения;

• •    Развитие инфраструктуры.

Критерий достижения цели — нарастающая динамика социальноэкономического развития.

Согласно критерию исполнение Стратегии социально-экономического развития г. Улан-Удэ приводится в сравнении темпов роста основных макроэкономических показателей России и г. Улан-Удэ (табл. 1).

Таблица 1

Исполнение Стратегии социально-экономического развития г. Улан-Удэ до 2027 года (за 2008–2013 гг.)

Год			2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Численность постоянного населения, тыс. чел., %	показа-тель	РФ*	142800	142700	142800	142900	143000	143300	143502
		УУ**	372,4	373,3	377,1	405,8	411,6	416,1	421,5
	темп роста	РФ	–	99,9	100,1	100,1	100,1	100,2	100,1
		УУ	–	100,2	101,0	107,6	101,4	101,1	101,3
Среднесписочная численность работников, тыс. чел., %	показа-тель	РФ	68019	68474	67463	67577	67727	67968
		УУ	133,2	145,5	103,9	110,3	109,2	109	105,98
	темп роста	РФ	–	100,7	98,5	100,2	100,2	100,4	0,0
		УУ	–	109,2	71,4	106,2	99,0	99,8	97,2
Среднемесячная начисленная заработная плата, р., %	показа-тель	РФ	13593,4	17290,1	18637,5	20952,2	23369,2	26629	29940
		УУ	12869	15675	18673	23670	27180	30629	30831,7
	темп роста	РФ	–	127,2	107,8	112,4	111,5	113,9	112,4
		УУ	–	121,8	119,1	126,8	114,8	112,7	100,7

Численность официально зарегистрированных безработных, тыс. чел., %	показа-тель	РФ	1553	1522	2147	1589	1286	1065	1000
		УУ	2,289	2,581	4,64	2,871	2,244	2,145	2,1
	темп роста	РФ	–	98,0	141,1	74,0	80,9	82,8	93,9
		УУ	–	112,8	179,8	61,9	78,2	95,6	97,9
Инвестиции в основной капитал крупных и средних предприятий, млн р., %	показа-тель	РФ	6716222	8781616	7976013	9152096	11035652	12568835	13220500
		УУ	6661	10256	10622,6	12029,4	12959,0	16161,7	14633,9
	темп роста	РФ	–	130,8	90,8	114,7	120,6	113,9	105,2
		УУ	–	154,0	103,6	113,2	107,7	124,7	90,5
Ввод в действие жилых домов, тыс. м2 общ. площади, %	показа-тель	РФ	61200000	64100000	59900000	58400000	62300000	65700000	86384700
		УУ	158,3	188,2	140,4	162,5	184,5	183,9	207,5
	темп роста	РФ	–	104,7	93,4	97,5	106,7	105,5	131,5
		УУ	–	118,9	74,6	115,7	113,5	99,7	112,8
Оборот розничной торговли, млн р.	показа-тель	РФ	10868976	13944183	14599153	16499045	19082578	21394526	23668400
		УУ	38708	48757	53871,9	72693,7	70406,1	82182,9	94649,4
	темп роста	РФ	–	128,3	104,7	113,0	115,7	112,1	110,6
		УУ	–	126,0	110,5	134,9	96,9	116,7	115,2
Объем платных услуг населению всего покрупным и средним организациям, млн р.	показа-тель	РФ	3424731	4079603	4504455	4943482	5540168	6036839	6512300
		УУ	7334	7704	12403,8	11343,2	16378	11991	12658,7
	темп роста	РФ	–	119,1	110,4	109,7	112,1	109,0	107,9
		УУ	–	105,0	161,0	91,4	144,4	73,2	105,6

• *    — Российская Федерация; ** — Улан-Удэ

Опережающие темпы социально-экономического развития наблюдаются по численности постоянного населения. В некоторые годы выше среднероссийского прирастал оборот розничной торговли. Отметим, что для достижения цели численность официально зарегистрированных безработных должна быть не выше, а ниже среднероссийской.

Программа социально-экономического развития — это документ целевого планирования (средне– и долгосрочного). Программа социальноэкономического развития города Улан-Удэ до 2020 года утверждена Решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 31 марта 2011 г. № 41031. Она была разработана на основании Распоряжения Правительства Республики Бурятия от 20 июня 2007 г. № 440-р «Об основных принципах комплексного планирования социально-экономического развития муниципальных образований в Республике Бурятия»; Постановления Администрации города Улан-Удэ от 16.08.2010 № 360 «О Регламенте системы индикативного управления в г. Улан-Удэ»; Решения Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 26.10.2007 № 699-72 «О стратегии социально-экономического развития г. Улан-Удэ до 2027 года».

Программа социально-экономического развития г. Улан-Удэ до 2020 года анализирует предыдущее положение экономики, ограничения и конкурентные преимущества г. Улан-Удэ и дает сценарные варианты развития с воз- можностью оценки по основным (макроэкономическим) индикаторам развития экономики. Для достижения целей Программы по приоритетным направлениям приводится комплекс мероприятий.

Цели, задачи, приоритетные направления и обусловленная поставленными задачами структура Программ долгосрочного и среднесрочного развития сопоставимы со Стратегией социально-экономического развития г. Улан-Удэ. У Программы-2020 и Стратегии совпадают. Достижение цели планировалось в 2 этапа на основе 2 среднесрочных программ.

Для достижения стратегической цели Программой выделено 6 приоритетных направлений развития экономики. Это:

– развитие промышленно-технологического комплекса;

– развитие туристско-рекреационного комплекса;

– развитие предпринимательства;

– развитие инновационной деятельности;

– развитие человеческого потенциала;

– развитие инфраструктуры.

В программе социально-экономического развития г. Улан-Удэ для каждой из отраслей экономики рассматриваются текущие условия, сводные экономические показатели за предыдущий период (2007–2010 гг.), существующие проблемы. Анализ проблем и преимуществ по отраслям позволяет Программе выявить угрозы и направления повышения конкурентоспособности, на основе которого строятся сценарии развития.

В Программе предусмотрено 3 сценария: инерционный, базовый, оптимистический.

Инерционный сценарий предполагает сохранение текущих тенденций развития, ориентированный на стихийно складывающиеся закономерности в экономике России и Бурятии.

Базовый сценарий направлен на формирование конкурентоспособной экономики за счет технического перевооружения и активной поддержки государством приоритетных видов экономической деятельности. Предполагается диверсификация экономики и качественные изменения в хозяйственной сфере в среднесрочной перспективе.

Оптимистический сценарий опирается на наиболее полное использование конкурентных преимуществ, транзитного потенциала, наращивание экспорта, модернизацию транспортной инфраструктуры.

По каждому сценарию заданы индикаторы развития экономики на 2010, 2015, 2020 годы — среднегодовые темпы прироста по отношению к 2007 году (начало реализации Стратегии 2027). Сравнивая фактическое значение прироста на текущий момент, получим вывод о выполнении долгосрочной Программы социально-экономического развития и сценарный путь этого выполнения (табл.2).

На каждом этапе при реализации приоритетных направлений предполагается использовать параметры базового сценария.

Для каждого направления приведены индикаторы на 2020 год. Оценить выполнение программы возможно только к этому периоду.

Однако на среднесрочном периоде индикаторы оцениваются ежегодно согласно Индикативному плану.

Таблица 2

Индикаторы Программы социально-экономического развития г. Улан-Удэ до 2020 года

Показатели	План 2015 год
	инерционный сценарий	базовый сценарий	оптимистический сценарий
Среднегодовые темпы прироста промышленного производства, %	5	6,6	7
Среднегодовые темпы прироста инвестиций в основной капитал, %	4,6	5,5	8,4
Среднегодовые темпы прироста работ по виду деятельности «Строительство», %	3,2	3,6	6,8
Рост реальных денежных доходов, %	102	105,4	106
Уровень безработицы, %	8,6	8,2	7,6

Поэтому выполнение Программы социально-экономического развития до 2020 года на текущем этапе можно оценить на основе выполнения Программы социально-экономического развития на 2011–2015 годы.

Таким образом, программа социально-экономического развития — это система мероприятий, согласованных по задачам, срокам и ресурсам, обеспечивающая достижение целей в соответствующей сфере социальноэкономического развития города. Это документ средне– и долгосрочного целевого планирования.

Программа социально-экономического развития города Улан-Удэ на 20112015 годы утверждена Решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 31 марта 2011 г. N 411-31. С момента утверждения в Программу трижды вносились изменения (в ред. Решений Улан-Удэнского городского Совета депутатов, от 08.12.2011 № 499-39, от 21.03.2013 № 676-56, от 05.12.2013 № 766-66).

Программа на среднесрочную перспективу служит инструментом реализации социально-экономического развития в долгосрочной перспективе. Данная Программа социально-экономического развития г. Улан-Удэ на 2011– 2015 годы является этапом реализации Программы социальноэкономического развития г. Улан-Удэ до 2020 года (утверждена Решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 31 марта 2011 г. № 410-31).

Структура Программы обусловлена логикой и принципами программноцелевого планирования. На данный момент Программа состоит из 5 разделов (естественно, есть паспорт Программы и введение):

Раздел I. Социально-экономическое положение.

Раздел II. Цели, задачи, система программных мероприятий.

Раздел III. Механизм реализации, управления и контроля за выполнением Программы.

Раздел IV. Ресурсное обеспечение Программы.

Раздел V. Оценка эффективности реализации Программы.

Данная структура соответствует целям и задачам Программы. Стратегической целью реализации Программы социально-экономического развития г. Улан-Удэ является повышение уровня и качества жизни населения города путем обеспечения устойчивого экономического роста. Для достижения поставленной цели определены основные задачи Программы и 6 конкурентоспособных приоритетных направлений развития города Улан-Удэ, таких же, как и в долгосрочном программно-целевом документе.

Программа является основой для принятия управленческих решений органов местного самоуправления города Улан-Удэ. Механизм реализации Программы предусматривает ежегодное формирование Индикативного плана, включающего комплекс организационных, экономических и правовых мер. На основе Индикативного плана оценивается эффективность деятельности структурных подразделений Администрации г. Улан-Удэ по реализации Программы социально-экономического развития. Принятие и реализация муниципальных программ, ведомственных целевых программ и адресной инвестиционной программы предполагают согласование с целями и задачами Программы социально-экономического развития. В настоящее время реализуется 10 муниципальных программ.

Оценка реализации Программы социально-экономического развития осуществляется на основе анализа и сопоставления показателей-индикаторов, характеризующих социально-экономическое развитие города Улан-Удэ и эффективность деятельности исполнителей программы.

Оценка осуществляется по следующим разделам:

– развитие экономики;

– развитие социальной сферы;

– развитие инфраструктуры;

– повышение эффективности управления.

При необходимости осуществляется исключение индикаторов, корректировка пороговых значений, включение новых индикаторов. В настоящее время в Программе социально-экономического развития содержится 157 актуальных индикаторов. За время реализации Программы с 2011 года:

– 58 индикаторов было исключено, в связи с тем, что были исключены разделы «Демография» (3 индикатора), «Здравоохранение» (24 индикатора); была потеряна актуальность ряда индикаторов (31 индикатор) (например, «Количество экземпляров новых поступлений в библиотечные фонды общедоступных библиотек на 1000 человек населения»).

– 20 индикаторов заменено, уточнена их трактовка. Например, индикатор «Развитие альтернативных форм дошкольного образования, а именно: Частный детский сад, ед., Семейные группы, ед., Группы предшкольной подготовки, ед., Группы кратковременного пребывания, ед.» заменен на индикатор «Доля детей, охваченных альтернативными формами дошкольного образования, %».

– 22 индикатора добавлено. Это связано с ростом научно-технического прогресса (например, «Охват пассажирского транспорта общего пользования средствами спутниковой навигации ГЛОНАСС через подключение, %»), появлением новых актуальных задач в развитии экономики города («Количество благоустроенных территорий, уч.»), особенностями статистического учета определенных показателей (например, «в т. ч. объем работ, выполненных по виду деятельности «Строительство» (по крупным и средним предприятиям), млн р.»).

Таблица 3

Количество индикаторов Программы социально-экономического развития г. Улан-Удэ на 2011–2015 годы по разделам

№ п/п	Показатели Программы социально-экономического развития города Улан-Удэ на 2011–2015 гг.	2011	2012	2013	2014
		кол-во индикаторов	кол-во индикаторов	кол-во индикаторов	кол-во индикаторов
1.	Развитие экономики	63	61	62	57
2.	Развитие социальной сферы	81	72	59	52
3.	Развитие инфраструктуры	11	10	8	6
4.	Повышение эффективности управления	25	28	29	41
	ИТОГО	180	171	158	157

Есть тенденция снижения количества индикаторов. В то же самое время наблюдается более точная оценка сопоставимости действий структурных подразделений по решению задач Программы и показателей социальноэкономического развития города. При меньшем количестве показателей закономерно повышается точность оценки.

Выполнение Программы социально-экономического развития г. Улан-Удэ на любом этапе можно отследить путем выявления отклонений от целевых значений индикаторов. За период с 2011 по 2014 год исполнение Программы СЭР 2011–2015 шло таким образом (табл. 4):

Таблица 4 Информация о выполненных индикаторах Программы

	2008 год		2011 год		2012 год		2013 год		2014 год
	ед.	%	ед.	%	ед.	%	ед.	%	ед.	%
Количество индикаторов Программы, всего	215	100	180	100	171	100	158	100	157	100
из них:
выполнено	204	94,9	153	85	133	78	137	87	142	90
не выполнено	11	5,1	27	15	38	22	21	13	15	10

При анализе выполнения индикаторов по разделам приходим к следующим выводам. В течение 4-х летнего периода выполнение индикаторов по разделам Программы колебалось в пределах 65–100 %. Хотя, в целом, имеет- ся динамика роста (с 2012 года) по исполнению пороговых значений индикаторов. Таким образом, не все заявленные в Программе задачи выполнены полностью. Доля выполнения Программы по индикаторам в целом в 2011– 2014 годы составляла от 78 до 90 %, в среднем за весь период с 2011 по 2014 г. — 85 %.

Отклонения в количестве запланированных и выполненных индикаторов по годам могут свидетельствовать как о большей точности прогнозирования целевых значений индикаторов, так и о том, что были найдены индикаторы, максимально увязанные с комплексом мероприятий по их реализации и соответствующие деятельности структурного подразделения Администрации — исполнителя программы. Есть отрасли, по которым индикаторы исполнялись на протяжении всего рассматриваемого периода и их количество не менялось. Что может свидетельствовать о стабильности данной отрасли и доступности прогнозирования ее развития. К таким отраслям и направлениям относятся: легкая промышленность, транспорт, связь, туризм, малое предпринимательство, молодежная политика, реализация тарифной политики, муниципальные закупки, кадровая политика в органах местного самоуправления.

Исполнение индикаторов наблюдалось также по отраслям: культура и искусство, социальная политика, электросетевая инфраструктура, развитие инновационной деятельности, имущественно-земельные отношения, развитие межрегиональных и внешнеэкономических связей, но количество индикаторов в них менялось.

Возможно, выявленные стабильные направления — это будущие точки роста экономики города, ведь в Улан-Удэ исторически была развита торговля, а развитие связи, инфраструктуры, межрегиональных и внешнеэкономических связей, поддержка культуры и искусства могут способствовать становлению города как крупного транспортно-логистического, туристического, культурного центра.

На протяжении 2011-2014 годов реализации среднесрочной Программы наблюдался прирост основных макроэкономических показателей (табл.5).

Индикаторы развития экономики

Таблица 5

№ п/п	Индикатор, в % от плана	2011	2012	2013	2014
1.	Отгружено товаров собственного производства и оказано услуг собственными силами	100	105,7	100	100 %
2.	Объем инвестиций в основной капитал	100	100	106,09	100 %
3.	Среднемесячная заработная плата	106	110,4	108,6	103 %
4.	Налоговые и неналоговые доходы	102,9	113,9	111,93	105 %

Можно сказать, что указанные в программе цели по экономическому росту достигаются.

По ряду отраслей на протяжении рассматриваемого периода дважды и более индикаторы не выполнялись. Это может быть связано как с низкой эффективностью деятельности структурных подразделений, курирующих исполнение соответствующих индикаторов, так и с проблемами в реальном секторе экономики.

Наиболее часто наблюдалось невыполнение индикаторов по таким отраслям как Жилищно-коммунальное хозяйство, Металлургическое производство, Рынок труда, Муниципальные финансы, Безопасность жизнедеятельности, Градостроительная политика, а также Транспорт, Образование и наука.

«Узким» местом экономики Улан-Удэ является слабая диверсификация промышленного производства. В экономике города всего 7 отраслей промышленного производства:

• •    Энергетика и энергосберегающие технологии — (ОАО «ТГК№ 14»);

• •    Производство транспортных средств и оборудования (ОАО «Улан-Удэнский авиационный завод», Улан-Удэнский ЛВРЗ — филиал ОАО «Жел-дорреммаш»);

• •    Металлургическое производство (ЗАО «Улан-Удэстальмост);

• •    Промышленность строительных материалов;

• •    Производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования (ЗАО «Улан-Удэнское приборостроительное предприятие»);

• •    Легкая промышленность;

• •    Пищевая и перерабатывающая промышленность.

Статистику пяти отраслей обрабатывающей промышленности характеризуют всего 6 предприятий. Отсюда вытекают значительные отклонения планируемых и фактических значений индикаторов по развитию промышленности, налоговых доходов бюджета.

Экономика города может быть ориентирована на развитие легкой промышленности, связи и информатизации, потребительского рынка, сферы торговли, культуры и развлечений (туризм, массовый отдых, физкультурноспортивная деятельность). Безусловно, позиционируя Улан-Удэ для привлечения инвестиций, увеличения туристического потока, роста внешнеторгового оборота, следует опираться на имеющиеся достижения в области культуры и искусства, развития межрегиональных и внешнеэкономических связей. Следует целенаправленно уделять внимание диверсификации промышленного производства, способствовать развитию новых отраслей, предприятий, производств. Повышения уровня социально-экономического развития будет способствовать преодолению отчуждения населения от власти, активному участию в предлагаемых муниципалитетом проектах [8, с. 115].

Отметим, что бюджет города Улан-Удэ является социально-ориентированным и поддерживает недифференцированную структуру экономики. Изменение структуры экономики города в сторону ее дифференциации возможно путем реализации соответствующих муниципальных программ по развитию приоритетных направлений, эффективной поддержке малого предпринимательства [9, с. 94–95].

При реализации положений федерального закона № 172-ФЗ необходимо учесть имеющийся опыт программно-целевого планирования, но при этом использовать принципиально иной механизм контроля и оценки исполнения документов стратегического планирования.