Программно-целевой метод управления региональным туризмом в Удмуртской Республике

Сегодня туризм превратился в мощную движущую силу общемирового социальноэкономического развития. Осознание этого факта в современной России способствует формированию устойчивого интереса к туризму не только как социально-культурному феномену, но и как к отрасли экономики, способной приносить существенный доход в национальный бюджет. Этот интерес очевиден на федеральном уровне, что в концентрированном виде выразилось в принятии и реализации Федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011– 2018 гг.)», утвержденной Постановлением Правительства РФ № 644 от 2.08.2011 г. [12].

Как следствие, туризм вошел в число приоритетных стратегических направлений экономического развития и на уровне отдельных субъектов федерации, среди которых заметную часть составляют традиционно «нетуристские» территории. К этой категории можно отнести и Удмуртскую Республику, где до недавнего времени туризм не рассматривался как перспективный сектор региональной экономики. На формирование и развитие туристского рынка Удмуртии большое влияние оказал военно-промышленный комплекс, главенствующий в экономической и социальной сфере республики с 1807 года.

В советский период на территории республики находились закрытые предприятия оборонной промышленности, и до 90-х гг. XX века республика носила статус закрытого региона.

Отличительной чертой развития управлением туризма в нашей стране в советский период являлась его серьезная государственная поддержка вплоть до сращивания отдельных субъектов туристской деятельности, существовавших, как правило, в виде общественных и профсоюзных организаций, с органами государственной власти. При этом государственная поддержка и иерархическая система организации обеспечивали четкое регулирование, планирование и регламентацию управления туристской деятельностью. Эти тенденции в полной мере проявились и в Удмуртской Республике. Так, до начала 90-х гг. XX века в Удмуртии действовала централизованная разноуровневая (государственная, общественная, профсоюзная) система управления массовым туризмом и его регулирования. До 1993 г. в республике управление туризмом было возложено на Удмуртский областной совет по туризму и экскурсиям Удмуртского областного совета профсоюзов, в сферу компетенции которого входил внутренний туризм, в т.ч. спортивно-оздоровительный; на «Интурист» Удмуртского областного совета профсоюзов, контролировавший зарубежный туризм; на Бюро международного молодежного туризма «Спутник» Удмуртского обкома ВЛКСМ, курировавшее международный молодежный туризм; на Республиканскую детскую туристско-экскурсионную станцию Министерства просвещения УАССР, которая занималась развитием детско-юношеского туризма и краеведения[1].

В перестроечное время данные структуры прекратили свое существование, некоторые были реорганизованы в коммерческие фирмы. Возникновение последних стало характерной чертой времени. Деятельность туристских фирм была направлена, прежде всего, на выездной туризм, который приобретал все большую популярность в связи с появлением возможности свободного перемещения граждан Российской Федерации за ее пределы. Что касается внутреннего туризма, то следует отметить, что 1990-е гг. стали периодом разрушения действовавших ранее форм и механизмов организации массового отдыха и оздоровления граждан. Изменения претерпела и система управления туризмом. После упразднения в 1992 г. Удмуртского областного совета по туризму и экскурсиям управление туристской деятельностью со стороны государства в Удмуртской Республике ограничивалось исключительно контролем в сфере лицензирования турагентской деятельности. Лицензирование турагентской деятельности в этот период осуществляло Министерство международных связей Удмуртской Республики. Таким образом, в

1990-ее гг. в Удмуртии произошла полная децентрализация управления туристской деятельностью.

К концу 1990-х гг. государственные структуры начинают проявлять заинтересованность в усилении своей роли в управлении туристской деятельностью. С января 1997 г. по май 2000 г. при Министерстве международных связей Удмуртской Республики действовала Комиссия по лицензированию международной туристской деятельности в Удмуртской Республике, осуществлявшая консультативные, экспертные, контрольные и информационные функции. В феврале 1997 г. по инициативе Министерства международных связей Удмуртской Республики был создан Координационный совет по развитию туризма с целью содействия развитию внутреннего и въездного туризма в республике. Основными задачами совета были рекламное продвижение региона, осуществление сбора и анализа статистических данных, а также учебно-методическая деятельность.

Также в эти годы в Удмуртии различными ведомствами и организациями предпринимались действия по восстановлению туристской отрасли. Были созданы общественные и коммерческие организации, способствующие развитию туризма в республике. Так, например, в 1996 г. было образовано Удмуртское отделение Российской ассоциации турагентств, в 1998 г. – Республиканская детско-молодежная общественная организация «Союз туристов и краеведов Удмуртии», в 1999 г. возникло Удмуртское отделение Российского союза туриндустрии и др.

В 1998 г. Министерством международных связей УР был разработан проект Концепции развития туризма в Удмуртской Республике [4], который должен был послужить основой для разработки целевой Программы развития туризма в Удмуртской Республике. В рамках программы предполагалось провести анализ состояния туристского комплекса УР, определить приоритетные направления развития туризма в республике, необходимость и объем финансирования из различных источников, в т.ч. и бюджетного. Но в этот период программа развития туризма в Удмуртии в силу различных причин, основной из которых следует признать инерционность руководителей региона в вопросах определения приоритетных стратегических направлений развития экономики, принята не была.

Постановлением Правительства УР от 23.12.2002 г. № 1091 вопросы развития туризма в УР были отнесены к компетенции Государственного комитета Удмуртской Республики по физической культуре и спорту (Госкомспорт УР), который представлял собой исполнительный орган государственной власти УР, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в сфере физической культуры, спорта и туризма. В мае 2003 г. Коллегией Госкомспорта УР был утвержден отдел туризма, спортсооружений и лицензирования. Основными задачами отдела в области туризма являлось развитие спортивного туризма в республике и лицензирование турагентской деятельности. Последнее направление деятельности (лицензирование) осуществлялось отделом до 2007 г. до отмены этого нормативного положения в соответствии с Федеральным законом от 05.02.2007 N 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»[13].

Для второй половины 2000-х гг. характерны усилия отдельных министерств и ведомств по формированию профильных концепций и программ в сфере туризма. Так, Госкомспорт УР разработал проект целевой республиканской программы «Развитие спортивно-оздоровительного туризма в УР на 2007-2009 годы» [9], Министерством культуры УР была разработана Концепция по развитию культурно-познавательного туризма в республике на 2010-2015 гг. [3]. По инициативе различных структур проводились конференции и совещания по этнографическому и культурному туризму, представители туристской общественности республики и Госкомспорта УР принимали участие в проектно-аналитических семинарах «Создание основ туристско-информационной системы Приволжского федерального округа».

Все эти мероприятия в конечном итоге были направлены на развитие внутреннего и въездного туризма в республике, но не смогли кардинально изменить ситуацию, в частности, из-за ограниченности сфер компетенции и полномочий организующих сторон. Основной проблемой являлось отсутствие системного подхода к управлению развитием отрасли, и, как следствие, несогласованность действий заинтересованных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, неразвитость туристской инфраструктуры, отсутствие механизмов контроля и взаимодействия предприятий туристской отраслью, дефицит квалифицированных кадров, отсутствие достоверной статистики, рекламно-информационной системы и т.д.

Таким образом, с конца 1990-х гг. проявляется тенденция к определенной централизации управления туризмом в Удмуртской Республике. В целом же систему управления туризмом в этот период скорее можно определить как децентрализованную, в которой ведущую роль сохраняют отдельные субъекты турдеятельности.

С 2009 г. тенденция к усилению роли государства в управлении региональным туризмом становится доминирующей. В 2009 г. развитие внутреннего и въездного туризма было включено в «Стратегию социально-экономического развития Удмуртской

Республики на период до 2025 г.» [11]. И хотя, согласно этому документу, туристическому комплексу отводится незначительная вспомогательная роль по отношению к традиционным отраслям хозяйства региона [10], сам факт его выделения «отдельной строкой» дал заметный импульс для активизации деятельности заинтересованных сторон.

С этого же года реализация государственной политики в области туризма была возложена на Министерство по физической культуре, спорту и туризму Удмуртской Республики.

Для обеспечения эффективного развития туризма и туристской индустрии как межотраслевого комплекса Министерством по физической культуре, спорту и туризму Удмуртской Республики был инициирован программно-целевой подход. Эти усилия увенчались успехом во многом благодаря импульсам, исходящим от федерального центра, и в июне 2012 г. постановлением Правительства Удмуртской Республики утверждена Республиканская целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Удмуртской республике на 2012–2018 годы» (далее Программа) [8].

В сентябре 2012 г. с целью обеспечения организации управления программой создан и действует Межведомственный координационный совет по развитию туризма при Правительстве Удмуртской Республики. Основной задачей совета является управление Программой посредством обеспечения взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления в Удмуртской Республике, организации всех форм собственности и граждан в области развития туризма в Удмуртской Республике, выработки единой политики, стандартов и подходов к реализации Программы, а также формирование планов реализации мероприятий Программы, координация деятельности исполнителей мероприятий Программы. В состав координационного совета входят представители органов государственной власти, представители научных и общественных организаций.

Реализация Программы стимулирует создание муниципальных структур, курирующих развитие туризма на уровне городов и районов. В большинстве муниципалитетов такие органы на данный момент появились. Также стимулируется разработка муниципальных программ развития туризма и туристской индустрии.

Приоритетными направлениями деятельности Министерства по физической культуре, спорту и туризму УР в рамках реализации Программы развития внутреннего и въездного туризма являются развитие туристской инфраструктуры республики через поддержку инвестиционных проектов, а также расширение и наполнение информационного поля по теме внутреннего и въездного туризма в Удмуртской Республике, методическая поддержка существующих и вновь создаваемых турпроектов.

Министерством по физической культуре, спорту и туризму Удмуртской Республики ведется активная работа по формированию информационной базы туристско-рекреационных ресурсов и объектов туристской инфраструктуры республики, по повышению уровня информированности о туристском потенциале региона. В последние годы Удмуртия активно участвует в международных и всероссийских туристских выставках.

Для продвижения внутреннего и въездного туризма в Удмуртии в городских, региональных и центральных СМИ создаются и выпускаются циклы программ в жанре «телепутешествие». Цикл программ «Большое путешествие» приобретен Общественным телевидением России, а также неоднократно транслировался по телеканалу «Моя Планета». В 2013 году было снято и показано в эфире 12 новых передач. Информационная политика по презентации туристского потенциала республики реализуется и через печатные СМИ, интернет-издания, радиопередачи. Организуются пресс-туры по Удмуртии с целью информирования СМИ об интересных и перспективных туристских проектах.

Продвижению Удмуртской Республики как региона благоприятного для внутреннего и въездного туризма способствует участие в формировании интерактивной информационно-поисковой системы «Живая карта России». Данный интернет-проект, осуществляющийся при поддержке Министерства культуры РФ, направлен на содействие в развитии внутреннего и въездного туризма в стране, предоставление потенциальным клиентам доступной, актуальной информации о туристско-рекреационном потенциале регионов. Следует отметить, что информационно-поисковые системы и широкий спектр их сервисов – это обязательный коммуникационный канал при построении комплекса маркетинга и продвижении региональной туристкой системы на национальном и международном туристских рынках [5].

Промежуточными результатами эффективности реализации программно-целевого метода управления региональным туризмом в Удмуртской республике являются данные статистики: сегодня республику в год в среднем посещают более 3 000 иностранцев, в т.ч. из них около 1800 туристов, более 202 000 жителей России, в т.ч. более 8 000 туристов; за период с 2011 по 2013 год внутренний туристский поток в Удмуртской Республике вырос на 94 тысяч человек и составляет 300,0 тысяч человек в год. Объем оказанных туристских услуг вырос на 189,7 млн. руб. При сохранении среднего количества туристских предприятий ежегодный темп роста данного показателя составляет более 130% и в 2013 году равен 421,5 млн. руб. [7].

Таким образом, уже сейчас, по завершении двух лет после начала реализации Программы, можно утверждать, что программно-целевой метод управления региональным туризмом как межотраслевым комплексом в Удмуртской Республике демонстрирует свою эффективность.

В заключение следует подчеркнуть, что природные ресурсы и культурное наследие, которыми обладает Удмуртская Республика, не могут рассматриваться в качестве единственного и достаточного условия для обеспечения успешного развития туризма в регионе. Формирование конкурентоспособной туристской индустрии предполагает комплексное развитие всех элементов туристско-рекреационного потенциала, что требует эффективного управления туристской деятельностью. Сформировавшаяся в настоящее время частично-децентрализованная система управления региональным туризмом в Удмуртской Республике, не обладающей туристско-рекреационными ресурсами с высокой привлекательностью для широких слоев населения (например, теплое море и жаркий климат), является наиболее эффективной в сложившихся условиях. С одной стороны, она сохраняет автономию и свободу предпринимательства отдельных субъектов туристской деятельности, что стимулирует их активность в целях получения прибыли, с другой стороны, создает условия для создания современного туристского комплекса, экономическая привлекательность которого на стадии формирования не является очевидной и предполагает существенную государственную поддержку.

В первую очередь государственная поддержка необходима при построении информационного поля туризма, которое ориентировано на конечного потребителя, и при организации мероприятий, направленных на стимулирование инвестиционной деятельности в сфере туризма, которые могут осуществляться в форме «инвестиционных сессий» или в форме «электронной биржи инвестиционных проектов». Как правило, инициаторами сессий и администраторами электронных бирж выступают региональные структуры управления туризмом [6, 14].

Позитивная динамика развития туристской отрасли в Удмуртской Республике в последние годы позволяет сделать вывод о необходимости продолжения реализации используемых форм и механизмов управления региональным туризмом.