Программно-целевой подход как часть методологии государственного регулирования устойчивого регионального развития

Устойчивое развитие, региональная экономика, государственное регулирование, программно-целевой подход, целевая программа.

В статье рассматривается программно-целевой подход в государственном регулировании устойчивого регионального развития, определяются основные принципы разработки региональных целевых программ, достоинства и недостатки метода, сферы его практического применения. В ходе исследования выявлено, что программно-целевой подход является достаточно эффективным методом государственного регулирования устойчивого регионального развития, однако для повышения результативности требуются усиление его нормативной базы, регулирующей применения этого подхода а также более детальная проработка целевых программ.

Sustainable development, regional economy, state regulation, target-oriented approach, target program.

The article is devoted to the consideration of the program-target approach in the state regulation of sustainable regional development. The author identifies the main principles of the development of regional target programs, the advantages and disadvantages of the method, the scope of its practical application. During the study it was found out that a targeted approach is quite an effective method of the state regulation of sustainable regional development. However, in order to improve the efficiency of its use it is necessary to strengthen the regulatory system for this approach and elaborate target programs in depth.

m

e

В

настоящее время проблема разработки эффективных методов государственного регу-

о о и и и m

к

S к

к

лирования экономики приобретает все большую актуальность. Негативные тенденции, охватывающие все сферы общественной жизни, и в частности экономику, требуют вмешательства государства и подтверждают предположения о том, что исключительно рыночные методы функционирования экономики не обеспечивают устойчивого развития социально-экономических систем. Таким образом, на сегодняшний день перед государствами и отдельными регионами стоит первостепенная задача выработки методологии государственного регулирования развития глобальных и региональных социально-экономических систем, позволяющих сочетать эффективное развитие и рыночные механизмы функционирования экономики.

В статье рассматривается программноцелевой подход как один из распространенных

методов участия государства в регулировании развития социально-экономических систем, приводятся основные достоинства и недостатки данного метода, сферы его применения.

Целью статьи являются обоснование целесообразности применения программно-целевого подхода в контексте перехода региона на путь устойчивого развития, а также выявление основных сфер практического применения данного метода государственного регулирования.

Разработка и реализация целевых программ на сегодняшний день – достаточно распространенный инструмент государственного управления. Следует отметить, что данный метод не является новым, и на сегодняшний день накоплен достаточно обширный опыт применения различных целевых программ как в Российской Федерации, так и за рубежом.

Так, развитие более половины территории Германии осуществляется методами целевого

о

о s

s и

m к и

о s

о

к

программирования, около 50 % территории Великобритании, практически всей территории Норвегии. Пожалуй, самым обширным опытом в данном вопросе обладают США, имеющие в своем активе такие известные программы, как «Программа долины реки Теннеси» (начало ХХ века, охватывала территории семи штатов, особенно сильно пострадавших в результате «Великой депрессии»), «Федеральная программа развития района Аппалачских гор» (середина ХХ века, охватывала территории тринадцати штатов с населением 19 млн человек), программа сооружения «Национальной системы междуштатных шоссейных дорог», «Национальная программа городского строительства», «Транс-Аляскинский нефтепровод» и ряд более мелких программ.

В нашей стране «бум» программирования пришелся на 70–80-е годы ХХ столетия, когда в процесс разработки и реализации программ были вовлечены все структуры власти и управления. В дальнейшем данный метод был вытеснен на второй план. Причины снижения интереса к этому методу, по нашему мнению, очень верно изложены В.Н. Лексиным: «Отсутствие четкого понимания тогдашним руководством сути программно-целевых методов и их превращение в предмет очередной политической кампании в значительной мере дискредитировали саму идею программного регулирования. Кроме того, в общественном сознании программы 70–80-х годов так тесно сплелись с планами, что в первое время после начала радикальных экономических реформ любые попытки применения программной идеологии к формирующейся в России рыночной экономике встречались “в штыки”, ибо трактовались как возврат к прошлому» [Лексин, Швецов, 2012, с. 294–295].

В настоящее время, когда необходимость применения государственного регулирования развития социально-экономических систем практически не вызывает сомнений, программно-целевой подход переживает «второе рождение».

Г.В. Атаманчук приводит следующее определение понятия «целевая государственная программа»: «…увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научноисследовательских, опытно-конструкторских производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития государства» (Г.В. Атаманчук, 2004).

Следует отметить, что на государственном уровне в нашей стране выделяются федеральные и межгосударственные целевые программы. Однако не всегда проблемы регионов, подлежащие применению программно-целевого метода, имеют федеральное или межгосударственное значение. Таким образом, разработка именно региональных целевых программ является на сегодняшний день актуальной проблемой. В.Н. Лек-син приводит условия, при которых возникает необходимость в разработке именно региональной комплексной программы (по материалам «Методологических положений подготовки региональных программ различного уровня», разработанных школой Р.И. Шнипера и М.К. Бандмана):

– коренное изменение пространственной стратегии и ломка сложившихся экономических структур и территориальных пропорций;

– хозяйственное освоение новых территорий, находящихся в экстремальных условиях;

– межрайонное и внутрирайонное межотраслевое взаимодействие в целях комплексного использования ресурсов многопланового характера и формирования новых территориальнопроизводственных комплексов;

– осуществление проектов долговременного действия с серьезными экономическими, социальными и экологическими последствиями;

– комплексное использование всех резервов интенсификации, лежащих в сфере как отраслевого, так и территориального развития;

– применение специальных правовых, организационных и экономических рычагов для решения территориальной проблемы [Лексин, Швецов, 2012, с. 302].

Руководствуясь данным подходом, можно утверждать, что переход региона на путь устойчивого развития требует именно разработки и реализации региональных комплексных целевых программ.

Особенностью региональных целевых программ является то, что они учитывают специфические особенности конкретного региона, на разви- тие которого они направлены, а также нацелены на решение проблем, актуальных для данного региона.

Эффективная региональная целевая программа строится на ряде основополагающих принципов, без учета которых невозможно достижение целей реализации программы. К таким принципам, по нашему мнению, следует отнести:

– согласованность всех мероприятий программы;

– отсутствие внутренних противоречий в целевой направленности этапов программы;

– учет влияния мероприятий программы на все сферы общественной жизни, исключение мероприятий, способных оказать существенное негативное влияние на какую-либо из этих сфер;

– наличие нескольких вариантов содержания и комбинирования мероприятий программы с учетом возможных альтернативных условий реализации программы; гибкость программы;

– точное определение источников ресурсов (в т. ч. финансовых) реализации программы на этапе ее разработки;

– закрепление конкретных функций по реализации программы за конкретными участниками управленческого процесса;

– наличие эффективных методов внешнего контроля, в т. ч. промежуточного, на всех этапах реализации программы, измеримость и доступность данных для осуществления контроля;

– возможность оперативной корректировки программы по результатам контроля.

Обобщив различные подходы к исследованию и применению программно-целевого подхода, можно сделать вывод о том, что разработка региональной программы, как правило, включает следующие этапы.

• 1.    Определение проблемы, подлежащей решению программно-целевыми методами. Проблема должна быть значимой для социальноэкономической системы. Кроме этого, необходимо обоснование того, что программно-целевой подход является наиболее эффективным методом решения данной проблемы.

• 2.    Выработка общей концепции программы, определение основных её направлений.

• 3.    Подготовка проекта программы, определение целей реализации программы, постановка за-

• дач, сроков реализации, ресурсов (в т. ч. финансовых).

• 4.    Определение конкретных мероприятий, составляющих программу.

• 5.    Утверждение ответственных за осуществление конкретных мероприятий программы, распределение ресурсов, определение сроков и критериев мониторинга реализации программы.

• 6.    Непосредственно реализация программы, осуществление конкретных мероприятий.

• 7.    Мониторинг реализации программы в соответствии со сроками, определенными на этапе разработки, оперативная корректировка программы по результатам мониторинга, принятие управленческих решений в случае необходимости.

Следует также отметить, что любая программа (региональная, федеральная, межгосударственная) в обязательном порядке подвергается экспертизе, согласованию с заинтересованными органами государственной власти. Решение о начале реализации программы оформляется официальным документом, а финансирование осуществляется согласно утвержденному бюджету программы.

Как любой метод управления, программноцелевой подход имеет свои достоинства и недостатки.

К безусловным достоинствам данного метода, по нашему мнению, следует отнести то, что программно-целевой подход позволяет обеспечить направленное использование ресурсов (материальных, финансовых, профессиональных) для решения специфических региональных проблем, устранить конфликт интересов между органами региональной власти и представителями бизнес-сообщества региона, развить частногосударственное партнерство путем привлечения к участию в целевых программах частного капитала на взаимовыгодных условиях, разработать и реализовать стратегию устойчивого развития региона в долгосрочном периоде.

Однако, несмотря на указанные достоинства, применение программно-целевого подхода имеет ряд ограничений, связанных со следующими факторами:

– сложность осуществления мониторинга целевого использования ресурсов и результативно- m

e

о о и и и m

к

S к

к

m к и

о о

s

о s

s и

о

к

w

сти программы ввиду длительного срока реализации и фактора «отложенности» результата;

• –    слабая персональная ответственность участников реализации программы за результативность программы;

• –    возникновение недостатка финансовых ресурсов в ходе реализации программы ввиду изменения параметров внешней среды и внутренних факторов социально-экономической системы;

• –    недостаточная проработанность процедуры независимой экспертизы целевых программ;

• –    высокая коррупциогенность метода.

Состав перечисленных негативных сторон метода свидетельствует о том, что все они являются в большой степени преодолимыми путем доработки нормативной базы, регулирующей применение программно-целевого подхода, более детальной проработки программы на этапе ее подготовки, усиления ответственности государственных служащих за невыполнение поставленных программой задач.

Сферы практического применения программно-целевого подхода в рамках регулирования устойчивого регионального развития разнообразны. Они могут быть направлены на решение проблем рационального использования природных ресурсов и снижения антропогенного влияния на окружающую среду, повышение темпов экономического роста, диверсификацию промышленного сектора региона, решение вопросов социального развития (например, повышение уровня образования населения, повышение доступности здравоохранения), развитие отдельных территорий. Среди актуальных проблем, возможности решения которых предоставляют целевые программы, является развитие моногородов. Программы развития моногородов предполагают усиление позиций градообразующих предприятий, обеспечение роста их конкурентоспособности, занятости населения, выведение предприя- тия на устойчивый путь развития [Фалаеев, Абу-ховский, 2012, с. 353].

Таким образом, программно-целевой подход как часть методологии государственного регулирования устойчивого регионального развития имеет широкую область применения. Однако для повышения результативности его применения необходимо устранить либо снизить влияние ряда негативных факторов, перечисленных в данной статье.