Программно-проектный подход в системе управления развитием регионального туризма

Максанова Л. Б.-Ж., Данилова З. А. Программно-проектный подход в системе управления развитием регионального туризма // Вестник Бурятского государственного университета. Экономика и менеджмент. 2019. № 3. С. 49–55.

В современных экономических условиях наряду с усилением программноцелевого управления резко возрос теоретический и практический интерес к методам проектного управления как управленческим технологиям, ориентированным на достижение конечных результатов в условиях ограниченных ресурсов. Понятия «программа» и «проект» являются ключевыми управленческими категориями на уровне предприятий, муниципальных образований, регионов, страны. С 2011 г. важнейшим инструментом государственного управления социальноэкономическим развитием России и ее регионов являются государственные программы, количество которых в 2019 г. по 5 направлениям достигло 43 (табл. 1).

Таблица 1

Направление государственных программ	Количество	Бюджет, млрд р.
Новое качество жизни	13	4 654,5
Инновационное развитие и модернизация экономики	18	1 769,6
Эффективное государство	4	1 482,1
Сбалансированное региональное развитие	6	1 007,9
Обеспечение национальной безопасности	2	нет данных
Итого	43	8 914,1

Государственные программы Российской Федерации1

Наряду с госпрограммами особое место в системе государственного управления занимают национальные проекты, которые «отличаются более конкретным и развернутым целеполаганием, четко сформированной системой управления проектами и контролем за их фактическим исполнением, а также и бо̀льшим вниманием к вопросам ресурсной обеспеченности данных проектов и эффективности используемых на эти цели средств» [2]. В 2018 г. в России началась реализация 12 национальных проектов, каждый из которых содержит определенный перечень федеральных проектов, а также реализация комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 г. (табл. 2).

Национальные проекты Российской Федерации2

Таблица 2

Приоритетное направление	Национальный проект	Федеральные проекты	Бюджет, млрд р.
Человеческий капитал	Здравоохранение	8	1 725,8
	Образование	10	784,5
	Демография	5	3 105,2
	Культура	3	113,5
Комфортная среда для жизни	Безопасные и качественные автомобильные дороги	4	4 779,7
	Жилье и городская среда	4	1 066,2
	Экология	11	4 041,0
Экономический рост	Наука	3	636,0
	Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы	5	481,5
	Цифровая экономика	6	1 634,9
	Производительность труда и поддержка занятости	3	52,1
	Международная кооперация и экспорт	5	956,8
Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры		11	6 348,1

Мы согласны с мнением Е. М. Бухвальда, что пока полной корреляции между национальными проектами и государственными программами не просматривается [2]. Более того, в отличие от госпрограмм национальные проекты не представлены в действующем законодательстве в качестве документа стратегического планирования. Вместе с тем считается, что с целью эффективной реализации государственных программ в стране начался переход к эффективному менеджменту — проектному менеджменту — на оперативном и операциональном уровнях управления [3]. Ряд исследователей относит управление программой к числу разновидностей мультипроектного управления и придерживается мнения об использовании методологии проектного управления целевыми программами1.

На необходимость объединения эффективных положений и достижений методологии программно-целевого управления и проектно-ориентированного подхода обращается внимание с начала 2000-х гг., когда в рамках реформирования системы государственного управления (административная реформа) проектноориентированные технологии стали использоваться в решении общенациональных задач. В этом контексте появились разнообразные теоретические концепции программно-проектного управления как интегрированного методологического подхода, позволяющего объединить наиболее эффективные положения и достижения программно-целевого и проектного подходов [1; 5-7]. По мнению академика РАН А. И. Татаркина, «использование программно-проектного управления позволяет более обоснованно определять цели, «приземляя» их к конкретным потребностям населения и бизнес-структур территории, и на этой основе оптимально планировать инновационную, инвестиционную, образовательновоспитательную и другие сферы деятельности регионов, отраслей и территорий» [7, с. 35].

В современной системе государственного управления социальноэкономическим развитием РФ и ее регионов госпрограммы и национальные проекты занимают разное положение. Их общая главная особенность заключается в том, что они являются основным механизмом реализации стратегических государственных решений (рис. 1).

Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и основные мероприятия органов государственной власти. В то же время исследователи отмечают, что национальные проекты могут рассматриваться как новый, актуальный и адаптированный к вызовам времени вариант структуризации государственных (целевых) программ по приоритетным направлениям хозяйственного и социального развития страны [2].

Усиление роли госпрограмм в системе стратегического планирования на всех уровнях власти — федеральной, региональной, муниципальной — требует дальнейшего поиска эффективных моделей и инструментов реализации программных мероприятий. В содержательном аспекте именно проекты (большие и маленькие, инфраструктурные и социальные, тематические и отраслевые) являются наиболее успешным и эффективным инструментом решения программных задач. При этом понятие «проектная деятельность» все более стало использоваться в отношении и проектов, и программ [3].

Рис. 1. Программно-проектный инструментарий управления социально-экономическим развитием. Источник: составлено авторами

К настоящему времени в России накоплен определенный опыт в формировании методологии программно-проектного управления на региональном, муниципальном и отраслевом уровнях. Активное изучение инновационных возможностей программно-проектного подхода началось с момента разработки первого стратегического плана г. Екатеринбурга, в котором соединились стратегическое программирование приоритетов развития города и проектная инициатива населения. Первый план, утвержденный решением городской думы 10 июня 2003 г., включал восемь стратегических направлений и содержащиеся в них стратегические программы. Основным инструментом его реализации стали стратегические проекты.

В контексте развития программно-проектного подхода наиболее показательны разработка и реализация ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 гг.)» (рис. 2). Структурообразующим элементом вышеуказанной программы является укрупненный инвестиционный проект (УИП), под которым понимается совокупность взаимосвязанных инвестиционных проектов по созданию объектов туристской и обеспечивающей инфраструктуры. Следуя логике программно-проектного подхода, ФЦП содержит ряд укрупненных инвестиционных проектов, которые являются временным предприятием (совокупностью действий) с конкретными участниками инвестиционной деятельности, объемами финансирования, этапами и результатами реализации инвестиционного проекта.

Укрупненные инвестиционные проекты инициируются и разрабатываются регионами в соответствии с требованиями ФЦП о конкурсном отборе проектов. Ресурсное обеспечение проектов осуществляется в рамках выделенных на программу средств. Результаты, полученные в ходе реализации УИП, определяют общие результаты программы. На федеральном уровне система управления ФЦП образует «вертикаль» программно-проектного управления на единой нормативно-правовой и методологической основе. Федеральное агентство по туризму как государственный заказчик-координатор Программы несет ответственность за подготовку и реализацию ФЦП в целом, а также осуществляет текущее управление ее реализацией.

Концепция ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2011-2016 гг.)»

ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2011-2018 гг.)»

Цель

Задача 2

Система программных мероприятии

Перечень укрупненных — инвестиционных проектов

Перечень объектов

Объект кап. строительст ва

Мероприятие 1

Мероприятие 2

Мероприятиеп субъекта РФ

Перечень мероприятий

Перечень мероприятий

Финансирование

Конкурсные процедуры

Субсидии

Конкурсные процедуры Субсидии

Мониторинг

Оценка эффективности ФЦП

Рис. 2. Схема применения программно-проектного подхода к разработке и реализации

ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018 гг.)»

Источник: [4, с. 121].

На уровне каждого региона (по отдельному кластеру) сформирована «горизонталь» программно-проектного управления, включающая организацию полного комплекса работ по подготовке и реализации инвестиционных проектов согласно требованиям ФЦП и отражающая взаимодействие и ответственность региональных и муниципальных органов власти, инвесторов за эффективное достижение запланированных результатов. Однако практика подготовки и реализации проектов по созданию туристических кластеров выявила существенные пра- вовые, экономические и административные трудности в связи с организацией проектной деятельности именно на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления [4, с. 104-125]. Создаваемые кластеры — это комплексные и сложные проекты, реализация которых осуществляется в условиях постоянных изменений нормативно-правовой базы и бизнес-среды, слабой межведомственной координации, недостаточного методического и кадрового обеспечения. Многие эксперты связывают возникшие проблемы с низким уровнем профессиональных навыков и знаний государственных служащих и недостаточностью их обучения проектным технологиям. В связи с этим при переходе на программнопроектную модель управления необходимо совершенствовать управление мотивацией участников проектов, управление компетенциями участников проектной деятельности, организационную и технологическую поддержку проектной деятельности.

Особенно важно использовать наработанный опыт проектной деятельности по созданию инфраструктуры туризма в рамках стартовавших национальных проектов, несмотря на то, что круг охватываемых ими вопросов и направлений носит сугубо отраслевой характер.

Здесь следует пояснить, что вопросы развития туризма на стыке различных отраслей затрагивают интересы предприятий разнообразных видов деятельности (транспорт, общепит, медицина, образование, связь и др.). Соответственно успех и перспективы развития внутреннего и въездного туризма в регионах страны тесно связаны с реализацией практически всех национальных проектов, которые, по сути, определяют ориентиры стратегического планирования для сферы туризма и упор на новые модели управления туристскими дестинациями и потоками.

Конкретные задачи и мероприятия в сфере развития туристической отрасли в Российской Федерации на период до 2025 г. предусмотрены в таких национальных проектах, как «Экология» (федеральный проект «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма»), «Международная кооперация и экспорт» (федеральный проект «Экспорт услуг»).

В связи с вышеизложенным важнейшей задачей является своевременная синхронизация мероприятий национальных проектов с действующей системой региональных государственных программ в части определения региональных проектов, сроков, объемов финансирования, выбора целевых индикаторов развития туризма.

Учитывая, что роли и ответственность участников программно-проектного управления в сфере туризма разные, требуется обеспечить не только согласование интересов региона с интересами федерального центра, но и достичь межведомственного согласования и взаимодействия при целеполагании, приоритизации, планировании, проектировании, обосновании финансирования проектов разного тематического содержания (инвестиционные, образовательные, событийные, маркетинговые и др.). В этом случае региональные государственные программы и проекты становятся важнейшими управленческими документами, объединенными общей целью и координируемыми совместно в целях повышения обшей результативности и управляемости.