ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Необходимость рассмотрения вопросов прокурорского надзора за исполнением административного законодательства не вызывает сомнений. Одной из важнейших функций прокуратуры является охрана и защита прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ и в международных актах. В свою очередь, административное законодательство и институт административной ответственности за совершение правонарушений входит в круг гарантий соблюдения этих прав и свобод.

При этом остаются нерешенными некоторые вопросы прокурорского надзора за соблюдением административного законодательства.

Следует отметить, что нет единого понимания термина «административное законодательство». Конституция РФ [1] в п. «к» ч. 1 ст. 72 относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Часто в теоретических исследованиях, на практике и в законодательных актах административные законодательство ограничивают административно-деликтным законодательством, Кодексом об административных правонарушениях [3]. Например: «В отношении лиц, которые самовольно заняли земельный участок, применяется ответственность, установленная административным законодательством. Она представляет собой штраф, размер которого будет зависеть от того, поставлен ли участок на кадастровый учет и определена ли его кадастровая стоимость (ст. 7.1 КоАП РФ)» [16]. В п. 9 ст. 66 Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» также говориться: «На информационном стенде размещаются извлечения из уголовного и административного законодательства Российской Федерации, устанавливающего ответственность за нарушение избирательных прав граждан Российской Федерации» [5]. В таком же значении административное законодательство встречается и в других актах [8; 9].

Но также термин «административное законодательство» используют и в более широком смысле. Е. В. Щепалов в работе «Дискреционные приемы при судебном толковании административного законодательства» пишет: «…проблема толкования нормативных актов не теряет актуальности. Особенно остро она стоит в производстве по делам об административных правонарушениях и административном судопроизводстве» [28], объединяя в рассматриваемом понятии КАС РФ [2] и КоАП РФ [3].

Еще в более широком значение рассматриваемое понятие использует К. В. Маслов: «К административному законодательству в области обеспечения налоговой безопасности, в целях его отграничения от финансово-правовых норм, представляется правильным относить нормативно-правовые акты, регулирующие внутриорганизаци-онные управленческие отношения между различными органами налогового администрирования, а также устанавливающие основания и порядок привлечения к административной ответственности за правонарушения, в той или иной мере угрожающие налоговой безопасности [24]». Таким же образом в широком понимании термин «административное законодательство», как в целом нормы регулирующие отношения, которые основаны на властном подчинении одной стороны другой, применяется в федеральных законах «О валютном регулировании и валютном контроле» [4], «О мелиорации земель» [6].

Нет единого подхода к рассматриваемому термину и в судебной практике. Так, Конституционный Суд РФ применяет термин в разных значениях. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 07.03.2017 № 5-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части третьей статьи 81 и статьи 401.6 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданина А. Е. Певзнера» говорится: «В отличие от уголовного и административного законодательства, уголовно-процессуальное законодательство не дает определения понятия конфискации» [15], то есть имеется в виду узкое толкование. В определении Конституционного суда РФ от 19.11.2015 № 2732-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Светлова Кирилла Валентиновича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 32.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [14] административно-деликтное законодательство и административное законодательство разделено, то есть имеет место широкое толкование.

В обзорах судебной практики Верховный суд РФ разделяет административное законодательство и КоАП РФ. Так, в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2019) [13] есть раздел «Практика применения административного законодательства и положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Можно утверждать, что термин «административное законодательство» используется в узком и широком значении. В узком смысле — это законодательство, устанавливающее ответственность за административные правонарушения, широком — это законодательство в общем регулирующее властеотношения, построенные на началах «власть — подчинение».

Основная часть

Основной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением законов, включая административное законодательство, как в узком, так и в широком его понимании.

Деятельность прокуратуры по надзору за исполнением административного законодательства имеет свой предмет и объект.

В целом предмет прокурорского надзора определен в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [7] (далее — Закон о прокуратуре). В соответствии с указанной статьей «Предметом надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте» [7].

Несмотря на закрепление предмета прокурорского надзора в законе, продолжаются споры о его сути. Существуют прямо противоположные взгляды по поводу включения в предмет надзора широкого круга законов и подзаконных актов, либо необходимо установить пределы надзора только в рамках исполнения законов.

Ограничить прокурорский надзор только за исполнением законов предлагают Елена Николаевна Асташкина и Елена Сергеевна Курохтина, утверждая, что «сущность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, состоит в реализации от имени РФ надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, в деятельности поднадзорных органов, в целях обеспечения верховенства закона» [19]. Подобной же позиции придерживается А. Ю. Винокуров: «Из сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с исполнением требований законов. Поскольку эти требования обязательны для всех юридических и физических лиц, то предметом прокурорского надзора можно считать исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами» [20, с. 13].

• А. Ф. Смирнов, рассматривая предмет прокурорского надзора, говорит о действии и бездействии должностных лиц, в рамках соответствия этих действий требованиям закона. Исходя из оценки такого соответствия, обнаружения каких — либо нарушений закона, применяются акты прокурорского надзора, позволяющие устранить выявленные нарушения [25, с. 21].

Противоположного мнения придерживаются Н. Н. Карпов, О. В. Колесникова, А. Х. Казарина и другие исследователи. Н. Н. Карпов считает, что в ст. 21 Закона о прокуратуре в предмет надзора должны быть включены имеющие нормативный характер указы Президента Российской Федерации [22, с. 30]. По мнению А. Х. Казариной, необходимо считать предметом прокурорского надзора как законы, так и подзаконные нормативно-правовые акты, «изданные Президентом РФ и Правительством РФ по специальному полномочию и выполняющие роль квазизаконов» [21, с. 8].

О. В. Колесникова предлагает в предмет прокурорского надзора включить «уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты» [23, с. 34]. Это мнение сегодня поддерживается многими правоведами. Так, Т. И. Амирбеков пишет, что: «В соответствии с ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» [10] органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют также надзор за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов» [17; 18].

В целом, деятельность прокурора по реализации полномочий по надзору за исполнением административного законодательства, основана на проведении проверок за исполнением законов, выявлении нарушений и принятии мер по их устранению, включая меры административной ответственности. Исходя из этого, можно сказать, что определение предмета прокурорского надзора, которое закреплено в ст. 21 Закона о прокуратуре, соответствует и понятию предмета в указанной сфере деятельности прокуратуры.

Исходя из ст. 21 Закона о прокуратуре, в круг объектов прокурорского надзора, в том числе и за исполнением административного законодательства, входят федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы контроля, их должностные лица, органы управления, руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Перечень органов исполнительной власти утвержден Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Все эти органы также закреплены в ст. 23.2–23.67 КоАП РФ, с учетом п. 2, 3 ч. 1; п. 2–4 ч. 2 ст.22.1 КоАПРФ.

В соответствии с разд. 6 Методических рекомендаций по организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях, направленных письмом Генпрокуратуры РФ от 27.02.2004 № 36-12-2004 [12], руководители прокуратуры и их заместители принимают меры прокурорского реагирования на нарушения законов. Средства реагирования, закреплены в ст. 22 Закона о прокуратуре, а так же в ст. 25.11 и гл. 30 КоАП РФ.

В данных Методических рекомендациях перечислены меры прокурорского реагирования на административные правонарушения, но указанные меры применяют и по иным основаниям, в частности может быть вынесен протест на решение органа местного самоуправления и т. д.

Вывод и заключение

В заключение можно отметить, что необходимо продолжать исследования в направлении определения предмета прокурорского надзора за исполнением административного законодательства, так как решение этого вопроса определит эффективность принимаемых мер, что в свою очередь улучшит состояние законности и правопорядка в общем.

Многие правоведы отмечают недостаточное взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований с прокуратурой [26; 27]. Необходимость налаживания этого взаимодействия особенно актуальна в связи с принятием Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», где в п. 1 ст. 1. указано, что «в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» [11].

Такое взаимодействие осуществляется в различных форматах, включая проверку прокуратурой устава и нормативно-правовых актов муниципального образования до вступления этих документов в силу.

Но, зачастую органы местного самоуправления либо не направляют свои нормативно-правовые акты в органы прокуратуры для такой проверки, либо затягивают ее сроки. Более того, должностные лица могут игнорировать требования прокурора по исправлению недочетов в правовых актах, что может повлечь для этих лиц административную ответственность в соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ. Также прокурор имеет право в надзорном представлении об устранении нарушений закона в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре предложить рассмотреть вопрос о дисциплинарной ответственности виновных чиновников. Но, сумма штрафа для должностных лиц составляет от двух до трех тысяч рублей. Такой штраф сегодня не является существенным и не оказывает влияния на оперативное решение проблемы.

Поэтому следует ужесточить административное наказание за подобные нарушения и изложить ст. 17.7 КоАП РФ в следующей редакции:

«Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц — от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от одного года до двух лет; на юридических лиц — от ста тысяч рублей до ста пятидесяти тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток».