Промышленная политика: состояние и методологические подходы к формированию нового взгляда на стратегическое развитие

Необходимость концептуального и методологического обоснования нового видения государственной промышленной политики в России и ее регионах обусловлена рядом обстоятельств. Имеющиеся наработки в этом направлении имеют существенные недостатки и повторяют идеи, ориентированные на развитие импортозаме-щения, протекционизм и поддержку экспорта, активной инновационной деятельности. Отсутствуют явно выраженные приоритеты государственной промышленной политики, не развит механизм ее реализации. Тем не менее на поддержку промышленности и ее отдельных отраслей из бюджета выделялись определенные средства, и их доля в структуре бюджета имела тенденцию к увеличению. Однако эффективность расходования этих средств при отсутствии выверенной стратегии промышленного развития была минимальной.

В подобных обстоятельствах актуальным становится применение селективного (избирательного) подхода. Но и здесь мы наблюдаем пробелы, которые объясняются двойственностью, возникающей при использовании этого подхода. С одной стороны, появляются возможности для лоббирования интересов отдельных групп. С другой стороны, значимой становится проблема составления точных прогнозов развития ключевых технологий и определения перспективных рынков. Принятие решений селективного характера в значительной степени уже не определяется логикой развития внутреннего рынка страны. В условиях глобализации появляется ранее не учитываемый объект - новые экономические явления, которые достаточно сложно учесть в качестве объекта промышленной политики.

В экономической литературе и практике можно встретить методики обоснования направлений промышленной политики, основанные на ранжировании объектов по определенным признакам и применении нового инструментария к группам этих объектов. В качестве признаков группировки выступают показатели эффективности, конкурентоспособность продукции, значимость объекта для муниципальной, региональной или федеральной экономики.

Широкое распространение получила точка зрения, исходящая при выборе приоритетов только из импульсов конечного спроса. В ней акцентируется внимание на появление эффекта мультипликатора, при котором увеличение потребительского спроса на продукцию отечественных производителей вызывает максимально полный эффект прироста спроса в сопряженных отраслях.

Ряд исследователей связывают достоинства теории селективного воздействия на экономические процессы с возможностью распространения мультипликативных импульсов и получения желаемого эффекта при меньших затратах. Мультипликативное взаимодействие между выбираемыми и смежными объектами и их влияние на конечные результаты функционирования экономики могут быть эффективно оценены методом измерения взаимосвязи между структурными сдвигами на основе корреляционно-регрессионного анализа.

В работе [1] О. Ю. Красильниковым показано, что для осуществления широкомасштабной структурной перестройки экономики нередко достаточно инициировать первоначально относительно небольшой структурный сдвиг в одной из локальных экономических подсистем. Для выявления сдвигов в [1] вводится понятие коэффициента взаимодействия структурных сдвигов в экономике.

Находит применение и метод прямого счета, при котором наряду с показателями экономической, бюджетной, социальной, научно-технической, экологической эффективности проекта рассчитываются и дополнительные объемы производства, требуемого оборудования и затрат в смежных отраслях, инициирующих прирост прибыли подобными действиями в этом секторе экономики. А затем бюджетная эффективность пересчитывается с учетом воздействия проекта на смежные отрасли и производства. Но при этом достаточно сложно выявить межотраслевые взаимосвязи.

Классификацию объектов промышленной политики можно дополнить новым признаком и соответствующими ему классификационными элементами: по цели, результату воздействия и подходу к обоснованию влияния на приоритеты, точки роста и кризисные объекты.

Наряду с достоинствами, рассмотренные подходы имеют и определенные недостатки, что делает их неадекватными для достижения целей формулируемых в рамках концепции промышленной политики. Так, экономические расчеты, как правило, выполняются экстраполяцией уже существующих процессов, что может вступить в противоречие с сущностью и характером селективной промышленной политики. При использовании отмеченных методов возможно отражение лишь частных структурных сдвигов и их взаимодействий. Наконец, возникают большие сложности в определении степени влияния мер селективного характера на конечные результаты функционирования экономики.

С учетом выявленных обстоятельств наиболее приемлемым методом учета межотраслевых взаимодействий при выборе направлений и прогнозирования результатов промышленной политики становится межотраслевой баланс (МОТ) производства и распределения продукции (метод «затраты-выпуск»).

Достоинствами МОБ можно считать возможности количественной оценки мультипликативных эффектов с использованием коэффициентов не только прямых, но и полных затрат: количественного определения технологической взаимосвязанности производств, учета многих макроэкономических показателей, анализа валового выпуска продукции в зависимости от изменения факторов конечного спроса и технологических возможностей, количественной оценки прироста количества прямых и сопряженных рабочих мест при изменениях конечного спроса. Можно также определить эффективность последствий импортозамещения.

Сложности же применения этого подхода связаны с трудоемкостью разработки МОБ. В частности, необходимо спрогнозировать технологические коэффициенты на долгосрочную перспективу, для чего следует привлекать дополнительную информацию, связанную с единовременными обследованиями предприятий и организаций. Это обусловливает запаздывание разработок коэффициентов МОБ в сравнении с другими статистическими показателями.

Практически значимой при обосновании направлений промышленной политики является оценка прироста соответствующих стоимостных показателей деятельности (валовых выпуска, добавленной стоимости, прибыли) в зависимости от изменения конечного спроса. На основании информации, представленной в таблицах «затраты-выпуск», и основного тождества МОБ рассчитываются приросты этих показателей при приросте конечной продукции на 1 000 руб. Выполненные расчеты подтверждают гипотезу о том, что наибольший мультипликативный эффект вызывает развитие отраслей, ориентированных на потребительский сектор: производство продуктов пищевой, химической и нефтехимической, а также легкой промышленности. Исключением является производство черных металлов, где показатели прироста валового выпуска являются самыми высокими.

Однако следует отметить и такую зависимость: чем более производство ориентировано на конечные потребности (особенно населения), тем более низки показатели прироста валовой прибыли предприятий и организаций. В частности, из комплекса производств наименьший прирост прибыли наблюдается у производства продуктов легкой промышленности. Анализ эффективности импортозамещения на основании таблиц «затраты-выпуск» за 1998-2003 гг. подтверждает вывод о том, что сокращение импорта продукции химической и нефтехимической промышленности, машин и оборудования, продуктов металлообработки и, соответственно, сокращение экспорта энергоресурсов, цветных металлов способно обеспечить значительную экономию валютных ресурсов.

Одним из эффективных инструментов государственной промышленной политики в дополнение к предложенному подходу, основанному на методе МОБ, становится программно-целевой метод планирования. Целевые программы призваны сыграть важную роль в развитии экономики, включая такие ее направления, как стимулирование спроса для развития новых секторов экономики, характеризующихся эффектом сети, когда выход на соответствующий рынок для хозяйствующих субъектов становится экономически выгодным.

Механизм программно-целевого планирования стратегического развития промышленности основан на фор мировании портфеля целевых программ и моделей оптимизации их финансового обеспечения. Это способствует эффективному использованию имеющихся ресурсов в условиях дефицита бюджетного финансирования и нормирования инвестиций.

Программно-целевой подход в условиях высокой неопределенности и риска становится системным инструментом развертывания эффективной промышленной политики, взаимоувязанной по ресурсам, срокам и исполнителям приоритетных стратегических мероприятий, учитывающей вероятностные сценарии реализации стратегии развития, конечные результаты достижения поставленной цели, оптимальные пути и средства решения проблем.

В Байкальском регионе реализация действенной промышленной политики лишь в малой степени отражена в законодательстве о целевых программах. Исправление этого состояния, как нам представляется, имеет большую актуальность для практики. Анализ показывает, что недостаточная результативность целевых программ связана с постоянным снижением средств на инвестиции и с увеличением текущих расходов в структуре их финансирования. Дело в том, что на федеральном уровне до 46 %, а в Байкальском регионе до 95 % по доле финансирования расходов на реализацию целевых программ в совокупном объеме бюджетных расходов на них и 50 % по количеству приходится на программы производственной и инфраструктурной направленности. На практике такие программы стали скорее способом бюджетного софи-нансирования множества разрозненных проектов, нежели средством обеспечения прогрессивных сдвигов в экономике. Это происходит из-за отсутствия целостной, сбалансированной промышленной политики, обосновывающей национальные приоритеты в программном регулировании экономического развития.

В этой связи следует обратить внимание на совершенствование правовой базы, регламентирующей разработку и реализацию целевых программ развития промышленности. Бесспорным является и тот факт, что совершенствование системы нормативно-правового обеспечения целевых программ является основной функцией государства. В основу этого процесса следует положить базовые принципы программно-целевого планирования: целенаправленность, комплексность, оптимальность, научность.

Необходимы и новые методы, основанные на адресном характере работ, на принципе блочности базовых составляющих. Это позволит дифференцировать подходы к применению мер поддержки администрацией региона различных субъектов промышленной деятельности, а также субъектов инфраструктуры промышленности, имеющих различный уровень социально-экономической значимости для территории и занимающих разные позиции на внутреннем и внешнем рынках. Формирование оптимального портфеля этих программ следует вести с ориентацией на такие критерии, как стратегическая чистая дисконтированная стоимость, чистая прибыль, налоговые отчисления в местный и федеральный бюджеты, денежные доходы населения, обеспечение занятости. Этот подход следует использовать при формировании целевых программ, направленных на развитие любой отрасли промышленности.

Задача формирования оптимального набора целевых программ заключается в определении интенсивности реализации того или иного проекта как составной части промышленной политики (мероприятия) z. из п . . всех проектов, обеспечивающих максимум целевой функции n

^ YkiZji ^ max при ограничениях на их финансирование i=1                                                         n за счет собственного капитала \ N0zji < Fj, где Yk- критерии отбора проектов и мероприятий для включения в целевые программы как составные элементы промышленной политики; z - интенсивность реализации того или иного проекта (мероприятия); Nэ - объем собственного авансированного капитала инвестора, направляемого на исполнение отдельного проекта, Nэ> 0; F - предельный инвестиционный бюджет программы. Другое условие ориентировано на интенсивность использования проектов 0 < z. < 1.

Обозначенные выше критерии описывают многие стороны деятельности, но каждый из них имеет и определенные недостатки. Принятие решений на основе анализа по количественным критериям формирования и отбора целевых программ должно быть дополнено оценкой по качественным критериям, в числе которых можно отметить соответствие целевой программы приоритетам социальноэкономического развития, комплексность решаемой проблемы для территории, привлечение внебюджетных средств к реализации мероприятий, наличие прогнозных результатов эффективности их реализации, обеспеченность финансовыми ресурсами бюджета соответствующего уровня.

Такой методический подход позволяет оптимизировать финансовое обеспечение целевых программ, используя, в частности, метод опционов. На этой основе органы государственного управления совместно с корпорациями при реализации целевых программ получают возможность формировать опционные стратегии для их осуществления.

Принятие экономических решений - процесс дедуктивный, который характеризуется точностью, аналогичной точности математических доказательств

Поэтому экономисты в первую очередь отдают предпочтение идее анализа окружающей реальности в терминах решений. Представители же государственных бюрократических структур, равно как и все другие члены общества, обычно руководствуются в своем поведении, если не полностью, то хотя бы частично, собственными интересами. К примеру, политические деятели развитых стран ищут преимуществ как для себя лично, так и для своего электората, стараясь максимизировать выгоды и минимизировать потери.

Экономические науки, заложив в основу концепции микроэкономики идею стремления собственника к максимизации выгод, используют в поиске решения методы оптимизации, дополняя этот процесс логикой и математическими расчетами, с учетом наблюдения и опыта. Если использовать анализ типа метода «затраты-выгоды», то идеи логического позитивизма в процедурах формирования эффективной промышленной политики могут оценены по двум пунктам.

Определив общую систему ценностей и игнорируя субъективные ощущения, можно построить суждение о поведении, оптимально соответствующем данной ситуа ции. Анализ «затраты-выгоды» помогает определить некоторый стандарт оптимальности, по отношению к которому затем оцениваются конкурирующие альтернативы. Выполненные расчеты могут помочь разобраться в сложных, требующих комплексного решения, ситуациях. Анализ типа «затраты-выгоды» может вскрыть замаскированные или скрытые факты, предложить пути, позволяющие раздвинуть границы интуитивного подхода.

Вместе с тем по опыту развитых стран известно, что подобный подход зачастую приводит к недооценке мероприятий, которые более справедливо распределяют общественные блага, и к переоценке тех из них, которые способствуют росту экономического неравенства. Чтобы избежать подобного явления, планируемые решения должны оцениваться в терминах возможных альтернатив.

Применение систематического формального анализа гораздо меньше сопряжено с вероятностью потери важных фактов, чем использование конкурирующих подходов, например таких, как политический, и скорее помогает определить общественные интересы, чем абстрактные соображения субъективного характера.

Сторонники активного государственного вмешательства в экономику в качестве главного недостатка метода «затраты-выгоды» при его использовании в процедурах формирования эффективной промышленной политики, отмечают его невозможность обеспечить именно то, в чем роль государства наиболее значительна, - ее социальную составляющую. Ограниченность отмеченного подхода состоит в том, что лица, принимающие решения, даже в искусственно смоделированной ситуации осуществляют окончательный выбор на основе иных, отличных от предлагаемого подхода критериев. В их числе приемлемость с управленческой точки зрения и риск возможных злоупотреблений. На практике они очень часто оказываются более весомыми, чем экономические показатели, в частности соотношение затрат и выгод.

Важным моментом является процесс взаимодействия механизмов рыночного саморегулирования и хозяйственного планирования. В современных условиях наряду с использованием рыночных механизмов активно применяются административно-правовые инструменты регулирования экономики. Тем не менее в условиях ее кризисного состояния желаемого синергетического эффекта от этих направлений промышленной политики не наблюдается. Поэтому наиболее значимые решения в области макроэкономической, структурной и региональной политики должны быть дополнены решениями, касающимися социальных отношений, в связи с чем возникает вопрос о выработке и согласовании целей экономической и промышленной политики и их приоритетности.

В настоящее время все большее распространение получает непосредственная интеграция социальных и экономических целей в рамках единого процесса государственного регулирования промышленной политики. Вектор целей стабилизации экономического роста и основных целей промышленной политики совместно с институциональными и политическими решениями призван предопределять долгосрочную стратегию развития. При таком подходе социальная политика будет максимально способствовать стабилизации и экономическому росту.

Для оценки эффекта воздействия социальных переменных на состояние промышленной политики используется методологический подход, основанный на концепции внешнего влияния с оценкой эффектов замещения и дополнения. Этот подход может быть применен к исследованиям взаимодействия элементов системы. Увеличение объема социальных инвестиций приводит к замещению производственных вложений. Обратный замещающий эффект вызывает рост объемов производственных инвестиций. Вложения в социальную сферу могут способствовать повышению эффективности человеческого капитала, рационализации структуры потребительских предпочтений и позитивному изменению других внешних факторов деятельности, что послужит улучшению инвестиционного климата, благоприятствующего формированию эффективной промышленной политики.

Оценка эффекта такого рода с учетом неопределенности производится путем проектирования соответствующих функциональных зависимостей для факторов, определяющих конечные результаты. Таким образом, выбор предпочтительного варианта согласования решений предполагает достоверную оценку эффектов замены и дополняемости. Игнорирование этих обстоятельств приводит к недопустимым материальным и финансовым потерям. С целью устранения или сглаживания этих последствий и принятия своевременных управленческих решений при формировании и реализации как составных частей промышленной политики, так и ее в целом предлагается применять процедуры моделирования эффективного использования лимитируемых ресурсов. Одним из таких инструментов становится теория опционов.

Недостаток рыночной системы заключается в неспособности удовлетворить индивидуальный спрос на товары и услуги, потребляемые коллективно. Только часть из них может обеспечиваться рыночной системой, остальные же коллективные потребности рынок удовлетворить не может. Теория благосостояния предусматривает исправление этих недостатков путем бюджетного перераспределения доходов. По мнению ее сторонников, государство должно регулировать внешние воздействия и удовлетворять спрос на общественные товары.

Подходы к решению проблемы благосостояния применительно к условиям развитой рыночной среды можно проиллюстрировать на примере экономики Франции. Взаимосвязь коллективного оптимума и функционирования рынка в условиях частной собственности определяется как конкурентное преимущество. Если преимущество существует, то это будет оптимум по Парето при условии, что индивидуальная функция полезности строго возрастает Если же она непрерывна, квазивогнута, строго возрастает и множество производственных возможностей выпукло, то можно найти такую систему рыночных цен, в которой это состояние воспроизводится.

На наш взгляд, существует два важных направления вмешательства государственных (общественных) органов в процесс удовлетворения потребностей на общественные товары: регулирование и перераспределение. Если рыночная экономика удовлетворяет спрос потребителей по самым низким (приемлемым) ценам, то уменьшается потребность в прямых государственных инвестициях. Когда участники этих мероприятий не могут учесть выгоду и дополнительные издержки, то и рынки не способны обеспечить эффективное размещение и оптимизацию ресурсов.

О необходимости вмешательства следует думать и тогда, когда рынки не справляются со свей работой, т. е. когда имеется неудовлетворенный спрос или велики цены. В этом случае нужны государственные инвестиции, а это значит, что возникла потребность в надрыночных установлениях. Именно здесь проявляется весь спектр противоречий, а также компромиссов, призванных смягчить напряженность в обществе, на которые будет способна пойти администрация территории. И все это можно осуществить в рамках формирования эффективной промышленной политики.

Таким образом, предложенный в данной статье методологический подход становится основанием для разработки рациональных направлений промышленной политики и выявления точек роста. Он позволяет определить степень соответствия мероприятия конкретному критерию, осуществить интегральную оценку его влияния на развитие промышленности региона и на этой основе принять оптимальное решение по всей совокупности программ-мероприятий. Однако в случае выбора приоритетов и кризисных объектов окончательное решение должно приниматься не на основании оценки мультипликативных эффектов, а с учетом возможных последствий для экономики от принимаемых решений с использованием изложенного выше подхода или его отдельных элементов.