Противодействие коррупции в России: проблемы и перспективы

Согласно Уголовному кодексу РФ коррупционные действия могут быть квалифицированы по следующим статьям: ст.174 УК РФ «Легализация денежных средств или иного имущества, приобретенного незаконным путем»; ст.285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями»; ст.290 УК РФ «Получение взятки»; ст.291 УК РФ «Дача взятки»; ст.292 УК РФ «Служебный под- лог». Вместе с тем некоторые очень распространенные в России действия явно коррупционного характера не нашли отражения в новом законодательстве.

Среди них:

• •    участие должностных лиц в коммерческой деятельности для извлечения личной прибыли;

• •    использование служебного положения для перекачки государственных средств в коммерческие структуры с целью получения личной выгоды с использованием для этого подставных лиц и/или родственников;

• •    предоставление должностными лицами льгот коммерческим структурам с целью извлечения личной прибыли;

• • предоставление государственных финансов и иных ресурсов в избирательные фонды.

В 1992 г. был издан Указ Президента Российской Федерации «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Из-за отсутствия механизмов реализации он оказался одним из самых игнорируемых за всю историю российского президентства. Его нормы о необходимости чиновникам представлять декларации о доходах и имуществе начали реализовываться только через пять лет после выхода дополнительного Указа Президента РФ 1997 г. Норма, запрещающая чиновникам заниматься предпринимательской деятельностью, не выполняется до сих пор.1 Понятно, что возможность совмещать государственную службу с коммерческой деятельностью – это стимул для занятия государственных должностей исключительно с целью незаконного обогащения.

Противостоять коррупционным процессам в стране может правоохранительная система, но она не справляется с этой задачей, поскольку:

во-первых, сама разъедаема масштабной коррупцией2;

во-вторых, меры уголовного преследования не в состоянии поколебать позиции масштабной коррупции, являющейся не криминальной, а системной проблемой, которую должны решать сообща государство и общество;

в-третьих, низкий уровень профессиональной деятельности работников правоохранительных органов не соответствует сложности проблемы.

Вместе с тем ситуация достаточно динамична и постепенно меняется к лучшему. В соответствии с задачами, поставленными Президентом РФ, осуществляется переход к открытости конкурсов на государственные заказы, укрепляется бюджетная дисциплина, принимаются законы антикоррупционной направленности.3

Чтобы понять и оценить возможности противодействия коррупции в России, необходимо проанализировать возможное участие в решении этой проблемы основных партнеров: органов власти, предпринимательства, независимых средств массовой информации, общественных институтов и общества в целом. Однако в ситуации, которая сложилась в России, не все «компаньоны» способны оказать необходимое противодействие коррупции.

Например, независимые средства массовой информации, с одной стороны, давно стали основной ареной, на которой разворачиваются баталии вокруг коррупционных сюжетов, с другой – деловая элита осознала политическую рентабельность серьезных вложений в СМИ и то, что эти вложения могут иметь полезные экономические последствия. В результате мы являемся свидетелями борьбы между экономическими кланами за информационные каналы (в широком смысле этого слова). Неурегулированность юридических и экономических отношений между журналистами и их «хозяевами» влечет широкое распространение теневых и даже коррупционных отношений в этой сфере. В итоге негосударственные СМИ рискуют превратиться из мощного орудия гражданского общества в инструмент борьбы между экономическими и бюрократическими кланами.

Такая же противоречивая ситуация складывается в российском бизнесе. Антикоррупционные материалы стали важным средством борьбы бизнес-групп. С одной стороны, конкурентное противодействие по таким правилам воспитывает страх перед использованием самых наглых коррупционных действий и работает на антикоррупционные усилия властей, с другой – «игры с огнем», которыми занимаются кланы, поражая друг друга выбросами компромата, могут иметь неожиданные последствия: от гибели мощных финансовых империй до краха эффектных чиновничьих карьер.

В современной России с ее относительно нестабильной политической ситуацией возможны и более серьезные последствия - крах правительства и отказ от реформистской политики. Страх перед подобными возможностями подталкивает различные группировки к консолидации во имя самосохранения. Подобная консолидация может стать препятствием для борьбы с коррупцией.

Часть российского бизнеса - представители так называемого «второго эшелона»4 - заинтересованы в нормальных «правилах экономической игры». Однако они плохо консолидированы и не имеют постоянных эффективных механизмов отстаивания своих интересов. Одновременно государственная власть в большинстве случаев игнорирует широкие слои предпринимателей, которые могли бы стать существенной опорой в антикоррупционных усилиях, взаимодействуя по сложившейся традиции только с представителями крупнейших бизнес-групп.

Наконец, третья группа предпринимательства, обозначаемая часто как «мелкий и средний бизнес», буквально «повязана» сплошной низовой коррупцией, которая становится источником возрастающего социального напряжения.

Российское общество сильно разочаровано властью, и поэтому крайне тяжело будет обрести доверие граждан и их поддержку при реализации серьезной антикоррупционной программы. Это разочарование усиливает устойчивый стереотип ее коррумпированности. Российское общественное сознание, еще не защищенное укорененностью гражданской ответственности и приверженностью демократическим принципам, весьма склонно поддаться соблазну простых рецептов, среди которых один из самых распространенных -«сильная рука». В то же время в последние годы резко выросло число общественных организаций, которые охвачены «ржавчиной» коррупции в гораздо меньшей степени, чем другие сферы жизни. Эти институты гражданского общества могут стать серьезным подспорьем при реализации программы противодействия коррупции.

Российские власти сами обеспокоены потерей поддержки в обществе. Необходимость продлять свое существование посредством выборов заставляет власти (когда осознанно, когда инстинктивно) заботиться об усилении своей легитимности. Очевидно, что борьба с коррупцией - один из эффективных инструментов решения этой задачи. Антикоррупционная риторика с удовольствием применяется представителями всех частей политического спектра. Однако любые шаги по ограничению коррупции носят до сих пор либо символический, либо фрагментарный характер. Реализацию системы антикоррупционных мероприятий тормозят ряд препятствий:

• •    наличие политической (политических деятелей) и государственной (государственных чиновников) коррупции, предполагающей существование на достаточно высоком уровне лиц, не заинтересованных в изменении сложившейся ситуации;

• •    непонимание сложности и неординарности проблемы;

• •    упрощенные подходы к решению задач, подобных борьбе коррупцией;

• •    отсутствие политической воли, которая необходима для коренного реформирования всей государственной машины;

• •    отсутствие консолидации усилий всего общества, включая консолидацию большей части властных элит.

При планировании программы борьбы с коррупцией необходимо исходить из следующих предпосылок:

• •    невозможна абсолютная победа над коррупцией. Более того, в нормальном состоянии власти и общества коррупция является технологически полезным сигналом о неполадках в методах работы власти;

• •    не существует стран, априори обреченных на масштабную и хроническую коррупцию. Россия не является исключением из этого правила;

• •    не может быть разовой кампании ограничения коррупции. За окончани-

• ем любой кампании всегда может последовать новый, более страшный, виток коррупции;

• •    невозможно ограничить коррупцию только законодательными методами и борьбой с ее проявлениями. В условиях, когда коррупция достигла больших масштабов и «забралась» на весьма высокие уровни власти, более эффективна борьба против условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления.⁵

Борьба с коррупцией достигнет успеха, если она всеохватна, комплексна, ведется постоянно, на это направлены все силы и власти, и общества. Антикоррупционная программа должна реализовываться на всех уровнях политического и государственного руководства страны и при максимальном сотрудничестве с институтами гражданского общества.

Потери, которые несут от коррупции государство и общество в России, настолько велики, что любые разумные затраты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу, в несколько раз превышающую вложения.

Приведенный анализ свидетельствует, что антикоррупционная политика должна включать в себя меры, направленные на решение следующих задач:

• •    создание общенациональной стратегии противодействия коррупции на всех уровнях государственной власти;

• •    создание правовой базы, существенно влияющей на причины, благоприятствующие коррупции;

• •    обеспечение эффективной работы органов государственной власти;

• •    установление новой этики деловых отношений;

• •    участие в программах межгосударственного противодействия коррупции;

• •    создание атмосферы общественного неприятия коррупции во всех ее проявлениях.

Основная причина экспансии коррупции – несоответствие между новыми условиями, в которых должен функционировать государственный орга- низм, и старыми механизмами этого функционирования. Значит, основные усилия антикоррупционной программы должны быть направлены на регулирование работы государственного механизма в новых условиях. Одновременно необходимо стремиться к таким системным изменениям, которые бы меняли установки, ценности, стереотипы поведения и чиновников, и граждан.

Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика – следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Коррупция всегда увеличивается, когда страна находится в стадии модернизации. Россия переживает не просто модернизацию, а коренную ломку общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому неудивительно, что она следует общим закономерностям развития, в том числе негативным. Связь между коррупцией и порождающими ее проблемами двусторонняя. С одной стороны, эти проблемы усугубляют коррупцию, а их решение может способствовать уменьшению коррумпированности. С другой стороны, масштабная коррупция консервирует и обостряет проблемы переходного периода, мешает их решению. Отсюда следует, во-первых, что уменьшить и ограничить коррупцию можно только одновременно решая проблемы, ее порождающие, во-вторых, решению этих проблем будет способствовать противодействие коррупции со всей решительностью и по всем направлениям.

К общим проблемам, порождающим коррупцию, следует отнести медленный отход от закрытости и неподконтрольно-сти власти, естественное разделение труда между властными институтами, произвол административных органов власти. Такая ситуация неизбежно порождает коррупцию. Напомним, что стремительные и кардинальные преобразования в России происходят при сохранении существенной части корпуса государственных служащих. Причем на своих местах остались многие из тех, кто был не в состоянии приспособиться к новым ус- ловиям и начать самостоятельный бизнес, применить свой талант, профессионализм, связи. Одновременно оставались и приходили те, кто видел богатые возможности извлечения личной выгоды из административных полномочий.

Обнищание населения, неспособность государства обеспечить государственным служащим достойное содержание подталкивают к нарушениям, приводящим к массовой низовой коррупции. Это подкрепляется старыми советскими традициями «блата» как одной из форм низовой коррупции. Одновременно постоянно осознаваемый политический риск долговременных вложений, тяжелые экономические обстоятельства (инфляция, неуклюжее и неуместное присутствие государства в экономике, отсутствие четких регулятивных механизмов) формируют определенный тип экономического поведения, рассчитанного на кратчайшую перспективу и рискованную выгоду. Такому типу поведения очень близок поиск выгоды с помощью коррупции. Политическая нестабильность формирует чувство неуверенности и среди чиновников самого разного уровня: не имея в этих условиях никаких гарантий самосохранения, они легче поддаются соблазну коррупции. В условиях экономического кризиса государство часто пытается, как это делалось в России, усилить налоговый пресс. Это расширяет зону теневой экономики, а стало быть, сферу коррупции. Например, коммерсант, уклонившийся от уплаты налогов, уже посадил себя на «крючок» налогового инспектора и стал прекрасной мишенью для вымогательства взятки под обещание избавить от наказания.

В процессе преобразований обновление фундаментальных основ экономики и экономической практики существенно обгоняет их законодательное обеспечение. Достаточно напомнить, что в России начало приватизации (ее партийнономенклатурный этап) проходило вне четкого законодательного регулирования и жесткого контроля. Если раньше, при советском режиме, коррупцию часто порождал контроль над распределением основного ресурса - фондов, то в переходном периоде чиновники резко разнообразили сферы контроля: льготы, кредиты, лицензии, приватизационные конкурсы и т.п. Экономическая либерализация сочеталась со старыми принципами чиновничьего контроля над ресурсами и отсутствием законодательного регулирования новых сфер деятельности. Именно это является почвой для коррупции. До сих пор сохраняется значительная законодательная неопределенность в вопросах собственности. В первую очередь это касается собственности на землю, нелегальная распродажа которой порождает обильный поток коррупции. К этому следует добавить множество плохо определенных форм смешанной собственности, распыляющих ответственность и позволяющих коммерсантам чувствовать себя чиновниками, а чиновникам - коммерсантами. Неразвитость законодательства проявляется в плохом качестве законов, в несовершенстве всей правовой системы, в нечеткости законотворческих процедур. Здесь различные виды коррупции порождаются противоречивостью законодательства и незавершенностью законов, изобилующих двусмысленностями, многочисленными отсылочными нормами, что позволяет чиновникам создавать себе идеальные условия для вымогательства и шантажа граждан. В результате законодательное регулирование перекладывается на подзаконные акты органов исполнительной власти, подготовка которых практически никому не подконтрольна. Тем самым создаются условия для появления нечетких, «закрытых», плохо доступных инструкций. Положение усугубляется отсутствием законодательного регулирования процедур подготовки нормативных и иных регулирующих и распорядительных актов (законов, президентских указов, постановлений Правительства и т.п.) и общим пренебрежением к процедурной строгости, что существенно облегчает возможности для коррупции.

Тоталитарные режимы строят громоздкий государственный аппарат. Речь идет, прежде всего, об исполнительной власти. Бюрократические структуры стойки и хорошо приспосабливаются к выживанию при самых тяжелых потрясениях. Причем чем энергичнее преобразования, тем больше энергии и изобретательности тратится аппаратом на собственное сохранение. В итоге окружающая жизнь стремительно меняется, а бюрократические институты и, следовательно, система управления отстают от изменений. В «позднем» Союзе и «ранней» России было особо отчетливо видно, как реагировала система управления на усложняющиеся и множащиеся проблемы: плодила системные пороки, увеличивая аппарат, вводя дополнительные иерархические уровни управления, создавая огромное число безответственных координационных структур. Итог прост: чем сложнее и неповоротливее система управления, чем больше несоответствие между ней и проблемами, которые она должна решать, тем легче в ней угнездиться коррупции. На первых стадиях преобразований государству особенно трудно научиться всей мощью государственной машины, всей силой защищать права собственности, обеспечивать неукоснительное соблюдение правил рыночной игры. Не чувствуя такой защиты от государства, предприниматель ищет ее у конкретных чиновников. Так устанавливаются связи, легко превращающиеся в коррупционные. Неэффективность государства проявляется в том, что после разрушения номенклатурной системы не появилась новая современная система отбора и продвижения государственных служащих. В результате новая волна чиновников содержит немало проходимцев, идущих на государственную должность с заранее обдуманными намерениями использования своего служебного положения в целях, весьма далеких от благородных. Нередко прямое делегирование «агентов влияния» из коммерческих структур в административные.

Демократическое государство в состоянии решать свои проблемы только в кооперации с институтами гражданско- го общества. Ухудшение социальноэкономического положения граждан, всегда сопровождающее начальные стадии модернизации, вызываемое этим разочарование, приходящее на смену прежним надеждам, – все это способствует отчуждению общества от власти, изоляции последней. Между тем ни низовая, ни верхушечная коррупция не могут быть подавлены без усилий общественных организаций. Проникновению коррупции в политику способствуют:

• •    несформированность политической культуры, что отражается, в частности, на процессе выборов, когда избиратели голосуют за дешевые подачки или поддавшись заведомой демагогии;

• •    неразвитость партийной системы, когда партии не в состоянии брать на себя ответственность за подготовку и продвижение своих кадров;

• •    несовершенство выборного законодательства, чрезмерно защищающего депутатский статус, не обеспечивающего реальной зависимости выборных лиц от избирателей, провоцирующего нарушения при финансировании избирательных кампаний. Тем самым последующая коррумпированность представительных органов власти закладывается еще на этапе выборов.

Реальная политическая конкуренция служит противовесом и ограничителем коррупции в политической сфере, с одной стороны, и политического экстремизма – с другой. В результате снижаются шансы политической нестабильности. Как напоминает один из экспертов по проблемам коррупции, только появление такой конкуренции позволило постепенно снизить коррумпированность выборов Англии середины XIX в. Фиктивная политическая жизнь, невозможность политической оппозиции ответственно влиять на ситуацию подталкивают оппозиционных политиков разменивать политический капитал на экономический. При этом с учетом прочих условий осуществляется плавный переход от полулегитимного лоббизма к откровенной коррупции.

Одна из основных проблем переходного периода – слабость судебной системы. В СССР суды, работавшие под нажимом партийных органов, нередко были ширмой в делах, связанных с коррупцией. Система тотального партийного надзора приучала людей искать защиту в партийных организациях, а не в судах (последнее считалось почти неприличным). После распада этой системы на ее месте образовалась правовая брешь, не заполненная до сих пор. Сегодня в России слабость судебной системы проявляется в том, что:

• •    бюджет и исполнительная власть плохо обеспечивают содержание судей и деятельность судов;

• •    слабо исполняются судебные решения;

• •    низка пропускная способность арбитражных судов, а значит, резко увеличиваются сроки рассмотрения дел в них, что нередко парализует коммерческую деятельность;

• •    не хватает квалифицированных кадров, соответствующих требованиям новых экономических условий. В противостоянии коррупции практически не используется серьезный потенциал гражданского судопроизводства.

Указанные проблемы являются продолжением тех, которые уходят корнями в советский период. Некоторые из них усугублены условиями современного периода.

Отсюда следует вывод: невозможно противостоять коррупции, не преодолевая несовершенства современной экономической системы, при этом антикоррупционная политика должна стать постоянной частью государственной политики. Практически это означает, что необходимо безотлагательно разработать и запустить базовую антикоррупционную программу, которая должна перерасти в постоянно действующую систему ограничения коррупции.