Пути совершенствования действующего законодательства в сфере защиты прав предпринимателей в России

С 1990 г., с момента принятия Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» [1], произошло важное событие в сфере защиты прав предпринимателей: предприниматель как полноправный субъект правоотношений стал упоминаться в законодательстве.

Это нововведение обусловило не только необходимость развития данного понятия в правовом отношении, но и разработку эффективного механизма защиты прав предпринимателей в рамках существовавшего советского общественного строя.

На смену данному закону, утратившему свою силу с разрушением

Советского Союза, пришел более объемный и универсальный кодифицированный акт - ГК РФ, ст. 1 которого содержит норму, провозглашающую равенство всех участников гражданских правоотношений, беспрепятственное осуществление гражданских прав, а также неприкосновенность неприкосновенности собственности и свободу договора.

Это означает, что какое-либо, даже незначительное, нарушение данных положений порождает препятствие на пути реализации прав, интересов и объективных потребностей.

Важной представляется норма п. 1 ст. 2 ГК РФ, которая непосредственно говорит о том, что гражданское законодательство одним из важнейших предметов своего правового регулирования имеет отношения между лицами, которые заняты осуществлением предпринимательской деятельности.

В настоящее время в России сложилось два основных варианта, по которым осуществляется правовое регулирование предпринимательства. В основу первого варианта положено раздельное регулирование частноправового и публично-правового начал в предпринимательстве. Так, частноправовой элемент получил свою регламентацию в ГК РФ и федеральных нормативных правовых актах, принятых в его развитие; в свою очередь, между публично-правовыми аспектами практически не наблюдается взаимосвязи, так как они бессистемно рассредоточены по ряду нормативных правовых актов.

Другой вариант нормативно-правового регулирования вмещает в себя законодательное регулирование частной инициативы, с одной стороны, и воздействие на экономику со стороны государства, с другой стороны.

Наличие у предпринимателя статуса субъекта гражданского права обусловливает его возможность осуществлять не только защиту своих имущественных прав, но и защищать объекты своей интеллектуальной собственности, деловую репутацию и иные нематериальные блага.

Механизм гражданско-правовой защиты прав предпринимателей состоит из двух частей: материальной, обусловленной тем, что предприниматель представляет собой, в первую очередь, субъект можно выделить два аспекта, во-первых – это материальный аспект, поскольку, как мы отмечали выше, предприниматель – это, прежде всего субъект, который осуществляет деятельность по извлечению прибыли. При нарушении прав предпринимателя нарушается материальная составляющая правоотношений. Во-вторых, это процедурный аспект, который проявляется в способах защиты нарушенных прав предпринимателя, в существовании определенных юридических процедур.

Будучи основным нормативным правовым актом в области регламентирования вопросов государственного контроля и надзора в области предпринимательства, ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [2] порождает ряд проблем, которые требуют своего незамедлительного решения.

Одной из таких проблем является отождествление терминов «охрана» и «защита» прав предпринимателей.

Современная научная литература обнаруживает в себе четко выраженную тенденцию разграничения терминов «охрана» и защита». [3] Так, в понятие «охрана» вкладывается, по преимуществу, осуществление деятельности по обеспечению реализации субъективных прав за счёт принятия мер профилактического характера с целью сохранения и надлежащего функционирования механизма реализации прав.

В свою очередь, термин «защита» имеет тесную связь с деятельностью, которая осуществляется в случае, если имеет место нарушение субъективных прав и направленной на восстановление нарушенного права.

Становится очевидным, что структура и содержание ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не в полном объеме соотносится с его наименованием. Так, если проанализировать название данного нормативного акта, становится очевидным, что он должен содержать, в первую очередь, перечень норм, которые определяют порядок действий субъектов предпринимательства в случае нарушения их прав со стороны государственных органов при проведении мероприятий по государственному надзору и контролю, а также порядок восстановления нарушенных им прав и привлечение к ответственности должностных лиц, по вине которых оказались нарушенными права предпринимателей.

Отметим, что данный нормативный акт регулирует вопросы организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей специальными органами государственного контроля (надзора), порядок взаимодействия данных органов, их прав и обязанностей. Также данный закон содержит перечень прав и обязанностей субъектов предпринимательства при осуществлении государственного и муниципального контроля и надзора.

Становится очевидным, что меры по защите прав и законных интересов предпринимателей раскрыты в указанном нормативном правовом акте явно недостаточно: закон упоминает о них лишь в трех статьях из 28: ст.ст. 22, 23, 24, и то в весьма расплывчатых и нечетких формулировках.

Это обстоятельство позволяет сделать вывод о том, что ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля» имеет своим предметом, прежде всего, охрану прав предпринимателей, предусматривая меры, в том числе, превентивные, по недопущению их нарушений, но никак не защиту их прав.

Таким образом, необходимо провести достаточно масштабную ревизию данного закона с целью введения в него норм, непосредственно направленных на защиту прав предпринимателей. Важность и высокая востребованность предлагаемых нововведений подтверждается также и острейшей необходимостью формирования эффективных механизмов государственной защиты и охраны прав предпринимателей, которые были бы направлены на ускорение развития малого и среднего предпринимательства в России. А без соответствующей нормативной правовой базы, всецело защищающей права и интересы предпринимателей, не может быть и речи о балансе интересов предпринимательского сообщества, с одной стороны, и интересов государства.

Еще одной проблемой, требующей своего скорейшего урегулирования, является вопрос ответственности должностных лиц, осуществляющих мероприятия по государственному контролю или надзору.

Бесспорно, ответственность контролирующих государственных органов и предпринимателей должна быть взаимной и лишена перекосов в ту или иную сторону. Думается, что именно наличие данной взаимности следует рассматривать как необходимое условие обеспечения защиты прав и законных интересов государства и предпринимателей.

В данной связи права М. С. Богданова, по мнению которой становление гражданского общества и правового государства должно быть увязано с установлением взаимной ответственности государства и личности (различных объединений людей) за счёт повышения ответственности органов государственной власти перед гражданами. [4]

Вместе с тем, в конструкции правоотношений «предприниматель-государство», которая образуется при реализации государством своей контрольной (надзорной) функции по отношению к предпринимателю, преобладающую роль играет модель, при которой юридическая ответственность применительно к субъектам публичной власти просто не предусматривается.

Обратим особое внимание на норму, содержащуюся в ч. 1 ст. 19 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей…», которая предусматривает ответственность органа государственного (муниципального) контроля (надзора), а также их должностных лиц «…в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Данная норма носит ярко выраженный декларативный характер, так как ни административное, ни уголовное право не содержит составов преступлений или административных правонарушений, за совершение которых должностных лиц и субъектов публичной власти можно было бы привлечь к ответственности.

Таким образом, можно прийти к выводу о том, что в данном случае мы имеем дело с ненадлежащим исполнением государством своей конституционной обязанности по защите прав граждан, что следует из отсутствия реальной возможности привлечь к ответственности контрольные государственные органы и их должностных лиц при нарушении ими прав предпринимателей.

Закономерным результатом такого положения вещей является создание условий нестабильности для предпринимателей, ожидания от производимых проверок контролирующими (надзорными) органами каких-либо необоснованных нападок. Это, как нам представляется, и объясняет массовый отказ хозяйствующих субъектов от дополнительных социальных обязательств и попытку обойти существующие.

Ситуация осложняется еще и тем, что в государственных (муниципальных) контрольно-надзорных органах все чаще применяется практика ведомственного целевого планирования при реализации контрольно-надзорных полномочий с указанием обязательного минимального количества контрольно-надзорных мероприятий, рассмотренных дел об административных правонарушениях, завершившихся привлечением к ответственности хозяйствующих субъектов. В результате должностные лица привлекаются к дисциплинарной ответственности не в силу совершения неправомерных действий (бездействий) в отношении предпринимателей, а за отклонение деятельности государственного органа от плана работы.

Кроме того, полагаем целесообразным закрепление в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях составов административных правонарушений должностных лиц контрольнонадзорных органов в сфере законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и введение дисциплинарной ответственности соответствующих должных лиц за совершение подобных административных правонарушений.