Пути совершенствования правового регулирования налогового контроля

В настоящее время в научной литературе выделяют следующие проблемы эффективного правового регулирования налогового контроля:

• -    низкий уровень налоговой культуры, например, А.Ю.Ильин указывает, что многочисленные аналитики отмечают низкий уровень налоговой культуры в России, причинами которого являются низкий уровень информированности населения, несправедливость налоговой системы, недоверие к государству и др¹.

• -    противоречивый подход к вопросам налоговой нагрузки. С одной стороны, приоритеты налоговой политики, определенные Президентом России, заключаются в необходимости стимулирования позитивных структурных изменений в экономике, последовательного снижения совокупной налоговой нагрузки, а также качественного улучшения налогового администрирования. С другой - налоговая нагрузка на бизнес и население в России с 2011 года существенно возросла (увеличение страховых взносов, ставок акцизов, НДПИ), причем в условиях относительно низких темпов экономического роста².

• -    законодательство о налогах и сборах ориентировано преимущественно на удобство с точки зрения организации сбора налогов. Налоговый контроль во главу угла ставит борьбу с налоговыми правонарушениями и уклонением от уплаты налогов, а не соображения экономической целесообразности³.

Кроме того, как указано в Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 г. и на плановый период 2021 и 2022 годов, сегодня российский бизнес, следуя общемировым тенденциям, все более мигрирует в онлайн-среду, его модели хозяйствования заметно усложняются, развиваются неденежные методы расчетов, когда выгодоприобретатель не является владельцем основных средств, при этом жизненный цикл организаций и товаров сокращается, и в такой ситуации бизнес имеет свойство оперативно трансформировать свою кооперацию4.

В таких условиях существующая система налогового администрирования с его набором форм и методов:

• -    не позволяет осуществлять эффективный контроль - камеральные и выездные налоговые проверки проводятся только по истечении налогового периода на основе уже сформированной налоговой декларации, периодичность и глубина таких проверок ограничена;

• -    несет дополнительную нагрузку на бизнес - при отсутствии автоматизации порождает обязанности у налогоплательщика, которые растянуты по времени (например, получение документов и разъяснений за предшествующие 3 года)⁵.

Для решения обозначенных проблемных вопросов, а также для совершенствования налогового контроля в целом в Российской федерации принимаются следующие меры.

В целях повышения эффективности налоговых проверок, осуществляется переход от "тотального" налогового контроля, в первую очередь крупнейших налогоплательщиков, к концепции "управления рисками", т.е. выявления, как видов деятельности, так и налогоплательщиков, которые могут стать категориями повышенного риска совершения налоговых правонарушений6.

Этому способствует разработанная ФНС России Концепция системы планирования выездных налоговых проверок, согласно которой обоснованный выбор объектов для проведения выездных налоговых проверок невозможен без всестороннего анализа всей информации, поступающей в налоговые органы из внутренних и внешних источников. Кроме того указанная концепция предусматривает проведение налогоплательщиком самостоятельной оценки рисков по результатам своей финансово-хозяйственной деятельности по приведенным в ней критериям7.

Данное направление не только повышает качество работы налоговых органов, но и позволяет налогоплательщику самостоятельно оценить свою хозяйственную деятельность на предмет наличия налоговых рисков.

Также повышению эффективности налогового контроля, по мнению А.Ю. Ильина способствует повышение методологического, технического и информационного обеспечения деятельности налоговых органов, профессионализма их сотрудников.

В настоящее время налоговые органы в России обладают высокой технической оснащенностью, активно используют передовые технологии автоматизированного учета и обработки данных. Одной из задач, реализуемых налоговой службой в последние годы, стало создание мощного информационно-аналитического аппарата, способного обрабатывать различные виды информации с минимальным привлечением налогоплательщиков к проведению налоговых процедур.

Одной из перспективных задач ФНС России является совершенствование функций прогнозирования вероятностной налоговой базы определенных налогоплательщиков, в первую очередь крупнейших, и поступлений налогов и сборов на основе интегрированных информационных ресурсов комплексных налоговых сведений8.

Также повышению эффективности налогового контроля способствует взаимодействия налоговых органов с другими контролирующими и правоохранительными органами, при этом наибольший эффект достигается в случае правильной правовой регламентации указанного взаимодействия.

Например, для достижения указанных целей, ФНС и МВД России заключили "Соглашение о взаимодействии между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Федеральной налоговой службой" предметом которого является организация взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов Российской Федерации в установленных сферах деятельности, в том числе, вопросах предупреждения и пресечения преступлений и административных правонарушений, выявления и расследования преступлений, а также в вопросах повышения налоговой дисциплины в сфере экономики и обеспечения своевременности и полноты уплаты налогов и сборов в бюджеты и государственные внебюджетные фонды9.

Как отмечает А.Ю. Ильин, для экономических правонарушений характерна общность признаков10. Например, можно отметить общность критериев (признаков) "подозрительности" налогоплательщиков, применяемых налоговыми органами, с одной стороны11, и Федеральной службой по финансовому мониторингу в отношении клиентов банков - с другой12. К этим признакам относятся, в частности, отсутствие экономического смысла операции (сделки); осуществление операций (сделок) через посредников; применение нерыночных цен; нетипичные операции; необычные, сложные формы расчетов; нарушения, связанные с порядком открытия счетов и осуществлением расчетов; отсутствие информации о контрагентах (клиентах) налогоплательщика и др.

Кроме того, нельзя не согласиться с выводами С.П. Постылякова, что перечень форм налогового контроля в действующем законодательстве является открытым, можно прийти к выводу, что и перечень предпосылок привлечения налогоплательщика к налоговой ответственности также является открытым. Такое правовое регулирование приводит к тому, что налоговые органы не всегда ограничиваются в своей деятельности только лишь теми процедурами налогового контроля, которые предусмотрены НК РФ, что приводит к нарушению прав и законных интересов налогоплательщиков. Усугубляется это также и тем, что на современном этапе в теории, в законодательстве и на практике допускается смешение форм, методов, видов, а также мероприятий налогового контроля13.

Как указывает Мигачева Е.В. в целях обеспечения финансовой безопасности государства необходимо совершенствовать эффективный механизм осуществления налогового контроля налоговыми органами. В связи с этим для улучшения действенности механизма налогового контроля необходимо продолжить совершенствование законодательства РФ о налогах и сборах в аспекте уточнения процедур осуществления налогового контроля и системы налогового администрирования, совершенствование информационных технологий, что позволит обеспечивать взаимодействие государственных органов в процессе осуществления налогового контроля14.

С учетом рассмотренных факторов основными направлениями повышения эффективности правового регулирования налогового контроля должны являться:

• -    совершенствование всей налоговой системы, которое сказывается на результатах работы налоговых органов;

• -    реформирование системы налогового администрирования;

• -    непосредственное совершенствование налогового контроля на отдельных участках работы налоговых инспекций;

• -    улучшение материально-технического и кадрового обеспечения налоговых органов, усиление информационно-разъяснительной работы с налогоплательщиками и повышение налоговой культуры населения;

• -    установление в качестве основной задачи проведения налоговых проверок проверки полноты и своевременности исчисления, удержания и уплаты налогов;

• -    законодательное разграничение формы и методов налогового контроля 15 ;

• -    конкретизация объема и состава информации, получаемой в рамках истребования документов в ходе проверки;

• -    разграничение субъектов налоговых правонарушений, ответственность за которые предусмотрена в Налоговом кодексе РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях. Нецелесообразно выделение в качестве субъектов административных нарушений законодательства о налогах и сборах физических лиц по причине того, что ответственность этих лиц установлена в НК РФ;

• -    введение запрета на представление уточненной декларации по истечении срока уплаты налога, а также на момент проведения налоговой проверки.

Нельзя не согласиться с А.Ю. Ильиным, который указывает на необходимость повышения защищенности налогоплательщиков от неправомерных действий налоговых органов и прекращение практики избирательного применения налоговых норм. Но самое главное, не следует забывать, что помимо фискальной (наполнение бюджета) и регулирующей (поощрение или подавление экономической активности) функций налоги ¹⁵ Там же.

должны выполнять еще и важную социальную роль. Они связывают общество и государство. По сути, каждый из нас зависит от налоговой политики, которая проводится в стране16.

Российская налоговая политика должна быть направлена на формирование новых общественных отношений между налогоплательщиками, налоговыми органами и государством. С учетом зарубежного опыта должна создаваться не только государственная, но и частная информационно-консультативная структура. Работа с налогоплательщиками станет фактором повышения налоговых поступлений и регулирования отношений между налоговыми органами и налогоплательщиком. Поэтому при выработке новых концепций налоговой политики следует предусмотреть дальнейшее развитие налоговых консультаций и общественных связей17.

Кроме того, в Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 г. и на плановый период 2021 и 2022 годов, отмечается, что резерв роста эффективности налогового контроля в современных условиях ограничен, и он уже не способен оперативно реагировать на постоянно меняющиеся модели кооперации налогоплательщиков. На смену традиционной модели последующего налогового контроля в виде камеральной и выездной налоговых проверок должны прийти формы оперативного контроля с переходом от анализа результата деятельности налогоплательщика за какой-либо период времени к анализу конкретных транзакций. При этом требуется сосредоточение на бесконтактных способах контроля с самостоятельным формированием налоговыми органами налоговых обязательств налогоплательщика18.

В связи с чем, Минфином России предлагаются следующие пути развития налогового контроля:

• 1.    Интеграция оперативного контроля в систему налогового контроля

• 2.    Развитие системы налогового мониторинга

• 3.    Внедрение механизма добровольной уплаты юридическими лицами авансовых платежей по налогам и сборам на единый код бюджетной классификации¹⁹.

В дополнение к изложенному обоснованным представляется также мнение Коркиной Г.М., что совершенствование кадрового потенциала налоговой службы, использование современных форм и методов контроля, цифровых технологий, усложнение аналитических процедур требует наличия квалифицированных кадров, способных качественно выполнять свои должностные обязанности.

Возможности пополнения бюджетов всех уровней во многом зависят от оперативного и адекватного реагирования сотрудников налоговой службы на нарушения в области налогового законодательства. Возникает необходимость в соответствующей системе отбора, повышении квалификации и оценке эффективности работы персонала. Известно, что разработана и проходит апробацию балльно-рейтинговая система, которая имеет своей целью определение уровня профессионализма кадрового состава. Как свидетельствует практика, для налаживания такой системы требуются многолетние усилия. Важно, чтобы процедуры включали не только формальные, но и содержательные критерии оценки эффективности работы сотрудников налоговой службы20.

Как указывает, Куницын Д.В. проблема оценки эффективности деятельности налоговых органов и необходимых для этого критериев исследуется российскими учеными достаточно долгое время21, при этом Тихонова А.В., Дзюба Д.В. отмечают, что ввиду отсутствия императивности в данном вопросе определить единственно верные оценочные характеристики представляется сложным22 указанные авторы разделяют применяемые при оценке эффективности налогового контроля коэффициенты на следующие группы:

• -    общие показатели оценки налогового контроля, позволяющие дать общее представление об объемах контрольной работы;

• -    показатели качества налогового контроля, используемые для оценки результатов проводимых налоговых проверок и представляющие собой центральный элемент рассматриваемой системы показателей;

• -    показатели интенсивности налоговых проверок, позволяющие провести сравнительную характеристику различных видов налоговых проверок²³.

Также, как указывает Бойко Н.Н. важнейшим фактором повышения эффективности контрольной работы налоговых органов является наличие действенной системы отбора налогоплательщиков для проведения контрольных проверок, дающей возможность выбрать наиболее оптимальное направление максимальной результативности налоговых проверок при минимальных затратах усилий и средств, за счет отбора для проверок таких налогоплательщиков, вероятность обнаружения налоговых нарушений у которых представляется наибольшей24.

Учитывая изложенное, обоснованным является следующий вывод Российские налоговые отношения должны быть направлены на формирование новых общественных отношений между налогоплательщиками, налоговыми органами и государством. Основываясь на опыте зарубежных стран, следует отметить существование не только государственной системы информирования налогоплательщиков, но и частной. Данный положительный опыт позволит расширить круг доверия населения к налоговым отношениям. Поэтому при выработке новых концепций налоговой политики следует предусмотреть дальнейшее развитие налоговых консультаций и общественных связей25.