Разграничение коррупционной деятельности с позиции административного и уголовного права как фактор совершенствования оценки противодействия коррупции

Распространение коррупции создает реальную угрозу социальной стабильности общества и замедляет прогрессивное развитие страны, в связи с этим противодействие коррупции – одно из важнейших направлений в правоохранительной деятельности государства. Предполагается, что уровень коррупционных проявлений в органах государственной власти и управления может быть значительно снижен в результате установления превентивных мер за нарушение антикоррупционного законодательства. Однако для внедрения таких мер требуется объективный анализ состояния коррупции и эффективностиработы попротиводей-ствию ей.

Развивая высказывание В.В. Лунеева «сколько-нибудь полных и объективных данных о коррупции нет ни в одном государстве мира, в связи с чем в отношении учтенной («наказанной») коррупции приемлем афоризм – «есть ложь, есть большая ложь и есть статистика» [1, с. 31], И.Ю. Захватов и С.В. Тришкин акцентируют внимание на неопровержимой актуальности обозначенной в науке проблемы объективности статистических показателей уровня коррупции и основных обстоятельствах, препятствующихполноте первичного учета.Авторы аргументированно доказывают замкнутость круга обстоятельств, в разных формах препятствующих или способствующих своевременности и полноте отслеживания статистическихпоказателей,характе-ризующих состояние коррупционной преступности [2, с. 230-231]. Результаты исследования позволяют сделать вывод, что в современных условиях степень противодействия коррупции признается несоразмерной ввиду несовершенства маркеров, отражающих объективную ситуацию в данной сфере.

Так, при формировании антикоррупционной стратегии из поля зрения правоохранительных органов выпадают многие коррупционные проявления, за которые законодательно не закреплена юридическая ответственность (различные формы коррупционного лоббизма, непотизма, фаворитизма, протекционизма, незаконного обогащения и т.д.).

Обзор литературы

Исследованием вопросов совершенствования критериев объективности оценки противодействия коррупционным проявлениям в различные периоды занимались С.Б. Иванов, С.К. Илий, А.С. Квитчук, А.В. Куракин, Ю.В. Ростовцева, В.Е. Севрюгин, Е.И. Спектор, А.Н. Сухаренко, Т.Я. Хабриева, А.М. Хмара, Ю.А. Чиханчин и др. В своих трудах указанные ученые едины во мнении, что существующие инструменты оценки состояния или уровня коррупции несовершенны и требуют применения новых подходов. При имеющемся многообразии способов анализа состояния противодействия коррупции часто используются традиционные источники статистической и экспертной информации, однако стремительное развитие антикоррупционного законодательства и правоприменительной практики требует отражения специальных маркеров анализа этой деятельности.

Исследователи состояния и тенденций противодействия коррупции часто используют оценки международной организация Transparency International. Так, согласно Индексу восприятия коррупции в 2020 году, Россия заняла 129-е из 180 мест, получив 35 баллов, и оказалась в одном ряду с Азербайджаном, Габоном, Малави и Мали1. На протяжении длительного времени эти позиции нашей страны в глазах международных экспертов существенно не меняются.

Материалы и методы

В ходе исследования изучались аналитические обзоры Генеральной прокуратуры Российской Федерации,МВДРоссии,экспертныеанализымежду-народной организации Transparency International, научные исследования Института законодательства и сравнительного правоведенияприПравительстве РФ, Академии Генеральной прокуратуры РФ, Академии управления МВД России, социологические исследования ФОМ, ВЦИОМ, АНО «Левада центр». Методологическая основа исследования основы-валасьнапримененииосновныхположенийдиалек-тического метода научного познания, а также таких логических инструментов работы с информаций, как анализ, синтез, аналогия. В частности, применялся анализ нормативно-правовых источников, сравнительный анализ статистических данных, формально-юридический и системный подход, обобщение полученных результатов исследования.

Результаты исследования

Никакая статистика не в состоянии точно отразить уровень и состояние коррупции ни в нашей, ни в какой-либо другой стране мира ввиду высокой конспиративности этого противоправного явления. Е.И. Спектор совершенно справедливо отмечает, что в действующем законодательстве РФ в целом и непосредственно в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»2 (далее - закон о противодействии коррупции) до сих пор не выработан единый согласованный подход к определению понятия «коррупционное правонарушение» и его квалифицирующих признаков [3, c. 41].

Научные исследования по-разному раскрывают дефиницию «коррупционное правонарушение». Одни авторы под коррупционным правонарушением понимают употребление публичным лицом своего положения в частных целях вопреки законным интересам общества и государства для получения преимуществ, а также нарушение нормативно установленных правил, предназначенных для предупреждения коррупции, влекущее юридическую ответственность, установленную законом [4, с. 13]. Другие исследователиподкорруп-ционным правонарушением усматривают особую разновидность дисциплинарного проступка, выражающуюся в несоблюдении гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении илиоб урегулированииконфликта интересов и неисполнении обязанностей, установленных законодательством в целях противодействия коррупции [5, с. 39].

Обращаясь к положениям Модельного закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятого в г. Санкт-Петербурге в 2003 году на 22-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ1, мы видим, что изначально под коррупционным правонарушением разработчики подразумевали деяние, обладающее признаками коррупции, за которое нормативным правовым актом установлена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная илиуголовная ответственность. Следует подчеркнуть, что необходимой гарантией обеспечения верховенства права является однозначно воспринимаемый законодательно установленный понятийный аппарат, который предотвращает многозначное толкование и, соответственно, нарушения в процессе исполнения законов.

В качестве основного критерия дифференциации коррупционных правонарушений законодатель установил вид ответственности в случае их совершения. Статья 13 закона о противодействии коррупции за совершение коррупционных правонарушений предусматривает уголовную, административную, гражданско-правовую и дисципли-нарнуюответственность гражданРФ,иностранных граждан и лиц без гражданства. На основании установленных видов юридической ответствен-ностиистепениобщественнойопасностизакорруп-ционные деяния можно выделить следующие виды коррупционных правонарушений: правонарушения гражданско-правового характера, дисциплинарные и административные проступки, преступления.

Таким образом, под коррупционным правонарушением следует понимать совершение действий либо бездействие, которые влекут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность, а также деяния, выражающиеся в несоблюдении запретов, ограничений, требований и неисполнении обязанностей, предусмотренных законодательством о противодействии коррупции.

Перечень преступлений коррупционной направленности подлежит отдельному статистическому учету и регулируется специальными ведомственными2 и межведомственным нормативным правовым актом3. Выделяют преступления без конкретных условий и преступления, которые надлежит относить к коррупционным при определенных условиях, а также преступления, которые способствуют совершению преступлений данной категории. Коррупционные преступления включают около 90 составов Уголовного кодекса РФ (включая части статей с соответствующими квалифицирующими признаками), перечень которых ежегодно корректируетсясовместнымуказаниемГенеральной прокуратуры и МВД России. Например, значительное количество преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, таких как злоупотребление должностными полномочиями,нецелевоерасходованиебюджетных средств,незаконноеучастие впредпринимательской деятельности, получение и дача взятки, посредничество во взяточничестве и другие, относятся к преступлениям коррупционной направленности.

Даже при наличии специальной статистики научное сообщество отмечает серьезные правовые пробелы в организации учета преступлений коррупционного характера правоохранительными органами. С.К. Илий указывает на наличие правовой лакуны по учету коррупционных преступлений, поскольку, в соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»4, правовое регулирование государственного статистического учета и системы государственной стати- стики, прежде всего, должно осуществляться на уровне федерального законодательства, а уже потом на основании принимаемых на их основе межведомственных нормативных правовых актов. Также С.К. Илий отмечает, что для учета коррупционных преступлений на законодательном уровне до настоящего времени не определен ряд базовых статистических категорий: цель, задачи, принципы, а также понятий «учет преступлений коррупционного характера», «статистические карточки», «перечень коррупционных преступлений» и др. [6, с. 144-145]. Одновременно он обращает внимание на дублирование статистического учета преступлений корруп-ционногохарактерадвумяведомствами.Вкомплексе прав, предусмотренных ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»1, представленных для выполнения возложенных на полицию обязанностей, органами внутренних дел осуществляется формирование, ведение и использование статистической информации о состоянии преступности, включая коррупционную [6, с. 145].

Анализируя динамику коррупционной преступности, тенденции спада и роста числа выявленных коррупционных преступлений, нельзя говорить о том, что коррупционеры стали меньше или больше совершать преступления рассматриваемой категории – в данном случае статистика отражает эффективность работы правоохранителей. При росте числа выявленных коррупционных преступлений, скорее следует, отметить положительную тенденцию организации работы в данном направлении, чем ухудшение криминальной ситуации.

В основе легального определения коррупции лежат имущественная выгода или корыстные побуждения. А.С. Сухарев отмечает, что принятие закона опротиводействиикоррупции неповлекло за собой ни установления в уголовном законе четкой правовой квалификации коррупции, ни запрета коррупции как преступного деяния нормами Уголовного кодекса РФ [7, с. 51]. В административном законодательстве аналогичная ситуация, где нет разъяснения коррупции как административного правонарушения. В то же время мы согласны с мнением С.М. Зырянова о том, что административная ответственность как самостоятельный вид публично-правовой ответственности имеет значительный и еще не полностью реализованный потенциал [8, с. 17]. А.Ф. Ноздрачевым высказываются предложения по установлению административной ответственности государственных служащих за нарушение направленных на них обязательных требований антикоррупционного законодательства [9, с. 172].

Среди административных правонарушений не существует такой классификации, как среди уголовныхпреступлений;болеетого,всистемеправо-охранительных органов, к сожалению, еще не разработана единая система учета административных правонарушений, которая позволяла бы анализировать административную практику, выявлять причины и условия, способствующие совершению правонарушений, а также системно разрабатывать меры противодействия административным правонарушениям, в том числе меры по предупреждению совершения противоправных коррупционных действий. Ученые-административисты давно акцентировали внимание на необходимости разработки и внедрения единой системы статистического учета административных правонарушений [10, с. 79].

Мы согласны с мнением С.К. Илия, что административные правонарушения коррупционной направленности, обладая меньшей степенью общественной опасности, чем преступления, нисколько не снижают значимости деятельности по их предупреждению, выявлению и пресечению, привлечению виновных лиц к ответственности, поскольку именно такие правонарушения являются предпосылкой возникновения уголовно-наказуемых коррупционных деяний [11, с. 461]. Поскольку действующее законодательство не раскрывает дефиниции административного коррупционного правонарушения, возникает закономерный вопрос о том, какие же правонарушения, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонару-шениях2 (далее КоАП РФ), следует относить к коррупционным. Правовая доктрина имеет различные точки зрения на этот вопрос.

Традиционно к административным коррупционным правонарушениям относятся устанавливающие ответственность юридических лиц статьи 19.28и 19.29КоАПРФ,которыебыливведены всвязи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции, Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию и закона о противодействии коррупции3. Одни авторы считают, что к административным коррупционным правонарушениям следует отнести восемьстатейКоАПРФ[12,с.215],помнениюдругих специалистов, КоАП РФ содержит более 20 статей [13, с. 67], третьи исследователи выделяют 11 статей, при этом уточняются следующие критерии: наличие элементов подкупа; использования служебного положения; нарушения норм, установленных для обеспечения законности порядка государственного управления и в числе прочего в целях предупреждения коррупции [11, с. 462]. Кроме того, региональным законодательством могут быть предусмотрены дополнительные составы административных коррупционных правонарушений1.

Административные коррупционные правонарушения обладают признаками коррупционного деяния, однако не содержат состава преступления, и при определении критериев отнесения их к коррупционным следует ориентироваться на признаки, закрепленные в законе о противодействии коррупции. Бесспорно, коррупция в значительной степени связана со сферой государственной и муниципальной службы. Политическая коррупция проявляется в совершении административных правонарушений, связанных с нарушением избирательных прав граждан (подкупом избирателей). Кроме того, коррупция прочно заняла свои позиции в области распределения бюджетных средств и внебюджетных фондов, а также в сфере государственного и муниципального заказа.

Руководствуясь выделенными критериями, к административным коррупционным правонарушениям можно отнести 30 статей КоАП РФ.

Критерий «Наличие элемента подкупа»

• 5.16    «Подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах»

• 5.17    «Непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума» (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа)

• 5.18    «Незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума»

• 5.19    «Использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума»

• 5.20    «Незаконное финансирование избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам»

• 19.28    «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица»

• 5.22    «Незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме, бюллетеня для общероссийского голосования»

• 5.23    «Сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме»

• 5.45    «Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума»

• 5.46    «Подделка подписей избирателей, участников референдума»

• 8.32 .2 «Включение заведомо недостоверной информации в реестр недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений»

• 15.14    «Нецелевое использование бюджетных средств»

• 15.21    «Неправомерное использование инсайдерской информации»

• 5.58    «Нарушение установленного законодательством о выборах и референдумах порядка выдачи открепительного удостоверения и невыполнение требований о его изъятии. Нарушение порядка использованияспециальногознака(марки).Исполь-зование заведомо поддельных открепительного удостоверения или специального знака (марки)»

• 7.16    «Незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения»

• 7.29    «Несоблюдениетребованийзаконодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя)»

• 7.29.1    «Нарушение порядка определения начальной (максимальной) цены государственного контракта по государственному оборонному заказу или цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа»

• 7.29.2    «Отказ или уклонение поставщика (исполнителя, подрядчика) от заключения государственного контракта по государственному оборонному заказу, договора, необходимого для выполнения государственного оборонного заказа»

• 7.29.3    «Нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок при планировании закупок»

• 7.30 «Нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»

• 7.32 «Нарушение порядка заключения, изменения контракта»

• 7.32.3 «Нарушение порядка осуществления закупки товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»

• 8.24 «Нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования»

• 14.9 «Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления»

• 14.9.1    «Нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства»

• 14.25 «Нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»

• 14.35 «Нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности»

• 19.6.1 «Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле»

• 19.9 «Нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов»

• 19.26 «Заведомо ложное заключение эксперта»

• 19.29 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего»

Критерий «Использования служебного положения»

Критерий «Нарушения норм, установленных для обеспечения законности порядка государственного управления (в т.ч. в целях предупреждения коррупции)»

Представленный перечень статей КоАП РФ с признаками коррупционных правонарушений не является бесспорным, предлагаемая классификация условна, она может продемонстрировать свою жизнеспособность только в ходе правоприменительной практики и то, будет постоянно корректироваться. Обобщая изложенное, можем сделать вывод, что под административным коррупционным правонарушением следует понимать противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, совершенное вопреки служебным интересам, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

С обобщенными сведениями о работе по выявлению административных коррупционных правонарушений можно ознакомиться в аналитических отчетах на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ, содержащем статистические данные по форме 501 («К») «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности»1, например, с практикой привлечения к административной ответственности по ст. 19.28, 19.29 КоАП РФ. Кроме того, Генеральной прокуратурой РФ сформирован и ведется специальный реестр этих организаций, который также находится в открытом доступе на официальном сайте ведомства2, данный список постоянно обновляется.

С более полными статистическими сведениями о привлечении юридических лиц к административной ответственности можно ознакомиться на портале «Судебная статистика РФ»3, который можно рассматривать в качестве одного из наиболее удобных ресурсов анализа централизованной информации по административным правонарушениям. Однако в связи с отсутствием единого перечня административных правонарушений коррупционного характера по каждому составу административного правонарушения, имеющего признаки коррупционного, следует производить анализ динамики в отдельности. Поскольку коррупция представляет не просто латентное, а высоколатентное противоправное явление, важно находить пути раскрытия этой завесы. Одним из таких путей является тщательный анализ административной практики фиксации правонарушений коррупционного характера. Разработка и принятие специального перечня административных правонарушений позволило бы обеспечить противостояние коррупции на более качественном уровне, эффективно планировать предупредительные меры, оперативно пресекать ее на стадии совершения проступков, не давая перейти на уровень общественно опасного деяния – преступления.

Еще более сложной является задача по определению перечня гражданско-правовых коррупционных правонарушений (гражданско-правовых деликтов), вытекающих из сделок (например, дарения), предусмотренных Гражданским кодексом РФ1 (далее ГК РФ), совершенных с нарушением антикоррупционного законодательства (о запрете дарения подарков лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности и государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей). Лица, замещающие государственные и муниципальные должности, не вправе получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством РФ вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц. В основе критерия отнесения рассматриваемых деликтов к коррупционным лежат положения статьи 168 ГК РФ, предусматривающие признание сделки недействительной в случае ее совершения с нарушением требований закона или иного правового акта.

Помимо этого, существуют еще и другие показатели, вытекающие из различных норма- тивных документов, регулирующих вопросы государственной и муниципальной службы, отражающие результаты противодействия коррупции по привлечению лиц к дисциплинарной ответственности2. Обобщение и анализ такой информации формируется каждым государственным или муниципальным ведомством самостоятельно, отражается на их официальных сайтах, где и можно с ней ознакомиться в соответствующих отчетных обзорах. Одним из доступных ресурсов для ознакомления с централизованными сведениями является информация об уволенных государственных служащих в связи с утратой доверия. Так, в соответствии с Положением о реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 марта 2018 г. № 228 «О реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия», на портале госслужбы ведется соответствующий реестр этих лиц3.

Обсуждение и заключения

Одной из первостепенных задач по совершенствованию критериев объективности оценки противодействия коррупции является раскрытие дефиниции «коррупционное правонарушение» с дифференциацией коррупционных деликтов и предусмотренных за них юридической ответственностью (гражданско-правовой, дисциплинарной, административной, уголовной).

Мы согласны с инициативой И.Ю. Захватова и С.В. Тришкина по разработке и закреплению в положениях закона о противодействии коррупции исчерпывающих перечней коррупционных административно-правовых деликтов и уголовно-наказуемых (поаналогии с закрепленными в ст. 1 Федерального законаот 25июля 2002 г.№114-ФЗ«О противодействии экстремистской деятельности»4 и ст. 24 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»5 исчерпывающими перечнями преступлений экстремистской направленности и террористического характера) [1, с. 234].

Считаем, что для обеспечения полного, достоверного и своевременного анализа состояния противодействия коррупции, совершенствования характеризующих ее критериев целесообразно принятие комплекса правовых и организационных мер, к числу которых можно отнести:

разработку и утверждение совместным указанием Генеральной прокуратуры России и МВД России Перечня административных правонарушений коррупционной направленности, включающих следующие статьи КоАП РФ: 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 19.28, 5.22, 5.23, 5.45, 5.46, 8.32.2, 15.14, 15.21, 5.58, 7.16, 7.29, 7.29.1, 7.29.2, 7.29.3, 7.30, 7.32, 7.32.3, 8.24, 14.9, 14.9.1, 14.25, 14.35, 19.6.1, 19.9, 19.26, 19.29 (в последующем этот Перечень подлежит ежегодному уточнению круга административных правонарушений для отнесения к числу коррупционных на основе критериев, определенных наукой и правоприменительной практикой);

повышение информативности статистических показателей коррупционных правонарушений путем организации централизованного статистического учета административных правонарушений коррупционной направленности наравне с уголовной статистикой преступлений коррупционной направленности, исходя из социальной потребности в актуализации критериев отнесения административных правонарушений к числу коррупционных, в частности: наличие элементов подкупа, использования служебного положения; нарушения норм, установленных антикоррупционным законодательством;

организацию мониторинга состояния противодействия коррупции, включающего практику привлечения к гражданско-правовой, дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, осуществляемого (на основании разработанных критериев) постоянно действующей межведомственной рабочей группой с включением в нее представителей гражданского общества (общественных экспертов, СМИ и т.д.).

Полагаем, что решение обозначенных вопросов в ходе практической реализации предложенной системы правовых критериев позволит своевременно и объективно оценивать состояния противодействия коррупции, учитывать скрытые социально опасные формы коррупционных проявлений с целью принятия своевременных организационно-правовых решений, направленных на сдерживание коррупционной активности.