Развитие правового регулирования сохранения и защиты природного и культурного наследия в Кыргызской Республике

Бюллетень науки и практики / Bulletin of Science and Practice

Правовое регулирование сохранения и защиты природного и культурного наследия в Кыргызстане осуществляется в соответствии с Конституцией, законами, иными нормативными правовыми актами и вступившими в силу в соответствии с законодательством страны международными договорами, участником которых является Кыргызская Республика. В ст. 6 Конституции 2021 года установлено: «Общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, вступившие в силу в соответствии с законодательством Кыргызской Республики, являются составной частью правовой системы Кыргызской Республики. Порядок и условия применения международных договоров и общепризнанных принципов и норм международного права определяются законом»

.

Полагаем целесообразным рассмотреть хронологию развития системы правового регулирования сохранения и защиты природного и культурного наследия в Кыргызстане.

31 августа 1991 г. Верховный Совет принял Декларацию о государственной независимости торжественно объявившей «Республику Кыргызстан независимым, суверенным демократическим государством. Территория Республики Кыргызстан является целостной и неделимой, на ней действует только Конституция Республики Кыргызстан. Республика Кыргызстан подчеркивает свою приверженность общепризнанным принципам международного права, руководствуется принципами дружбы и сотрудничества между народами, будет неуклонно соблюдать принятые на себя обязательства, не допуская конфронтацию в международных, межнациональных отношениях» .

2 марта 1992 года на 46 сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 46/225 Кыргызстан вместе с рядом других государств был единогласно принят в Организацию Объединенных Наций. Сразу после этого 5 марта 1992 года был принят закон «О культуре» в котором в ст. 35 устанавливалось: «Все памятники истории и культуры на территории Республики Кыргызстан составляют ее собственность, при необходимости реставрируются и охраняются государством» .

В июне 1992 года Кыргызстан вступает в ЮНЕСКО. В апреле 1993 года Указом Президента А. Акаева в связи «с принятием Республики Кыргызстан 2 июня 1992 года в Организацию Объединенных Наций по вопросам образования, науки, культуры (ЮНЕСКО), а также в целях обеспечения участия Республики Кыргызстан в деятельности ЮНЕСКО, привлечения ее к приоритетным для государства проектам, программам и мероприятиям ЮНЕСКО, осуществления систематических контактов с Секретариатом ЮНЕСКО и в соответствии со ст. VII Конституции Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры» создается Национальная комиссия по делам ЮНЕСКО. Указом на Комиссию были возложены функции: «осуществление действующих совместных проектов в сотрудничестве с учреждениями ЮНЕСКО, обеспечение координации с национальными и общественными организациями, а также фондами по вопросам, относящимся к компетенции ЮНЕСКО; организация деятельности по линии ЮНЕСКО в республике, создание механизма, обеспечивающего участие республиканских учреждений, деятелей культуры, науки, образования в мероприятиях и программах ЮНЕСКО, пропаганда деятельности ЮНЕСКО, ее целей программ и проектов» . 23 апреля 1993 г постановлением Правительства утверждено Временное положение о Национальной комиссии Республики Кыргызстан по делам ЮНЕСКО .

В настоящее время деятельность комиссии регулируется Положением о Национальной комиссии Кыргызской Республики по делам ЮНЕСКО , утвержденным Указом Президента Кыргызской Республики от 31 декабря 2010 года № 404.

5 мая 1993 года принимается Конституция Кыргызской Республики, в которой устанавливалось: «Граждане Кыргызской Республики имеют право на благоприятную для жизни и здоровья окружающую природную среду и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу, действиями в области природопользования. Бережное отношение к окружающей среде, природным ресурсам и историческим памятникам – священный долг каждого гражданина» (ст. 35), а также: «Государство охраняет исторические памятники, заботится и создает необходимые условия для развития литературы, искусства, науки, средств массовой информации и спорта. Граждане имеют право на доступ к ценностям культуры, на занятия искусством и наукой» (ст. 36).

В 1995 году республика присоединилась к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года (Ратифицирован Постановлением Жогорку Кенеша КРо присоединении от 12 января 1994 года №1406-XII7) и к Конвенции ЮНЕСКО «Об охране всемирного культурного и природного наследия» от 16 ноября 1972 года, а также к ряду других документов ЮНЕСКО. Интересно, что ратификация Конвенции ЮНЕСКО «Об охране всемирного культурного и природного наследия» 1972 года осуществлялась двумя решениями 2 палат парламента страны, что отражает особенности политико-правовой ситуации в тот период в Кыргызстане (Постановление Законодательного Собрания Жогорку Кенеша КР «О присоединении Кыргызской Республики к Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия» , Постановление Собрания народных представителей Жогорку Кенеша КР «О присоединении Кыргызской Республики к Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия» .

В 1999 году с учетом положений вышеназванных внутригосударственных актов и международных договоров принимается Закон Кыргызской Республики «Об охране и использовании историко-культурного наследия» , по которому признан утратившим силу действовавший еще с 1978 года Закон Киргизской ССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» .

Закон «Об охране и использовании историко-культурного наследия» 1999 года и принятое впоследствии постановлением правительства КР Положение об учете, охране, реставрации и использовании объектов историко-культурного наследия 2002 года действуют до настоящего времени и играют важную роль в области охраны и использования объектов историко-культурного наследия в стране.

Задачами закона «Об охране и использовании историко-культурного наследия» являются: «закрепление правового статуса объектов историко-культурного наследия; регламентация прав и обязанностей органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений, а также отдельных лиц перед народом в сфере сохранения историко-культурного наследия; разграничение компетенции государственных органов в области охраны историко-культурного наследия; установление мер ответственности за действия или бездействие, приносящие прямой или косвенный ущерб историко-культурному наследию» .

В законе определяется: «Историко-культурным наследием являются памятники истории и культуры, связанные с историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, произведения материального и духовного творчества, представляющие историческую, научную, художественную или иную ценность. Памятники истории и культуры, находящиеся в собственности Кыргызской Республики и субъектов Кыргызской Республики, охраняются государством» .

В законе определяются виды объектов историко-культурного наследия (ст. 4): недвижимые, в т.ч. памятники истории, археологии, градостроительства и архитектуры; движимые — единичные и комплексные; иные.

В разделе 1 закона определяются меры, направленные на охрану и использование объектов историко-культурного наследия, правовой статус данных объектов, полномочия государственных органов и органов местного самоуправления по защите, сохранению и использованию объектов историко-культурного наследия, государственному управлению в области охраны и использования историко-культурного наследия, определяется порядок участия научных учреждений, учебных заведений и музеев, общественных организаций и объединений, предприятий и граждан в деле охраны и использования историко-культурного наследия, и т.д.

В разделах 2-6 определены специфика реализации права собственности на объекты историко-культурного наследия, финансирование данной сферы, государственный учет объектов историко-культурного наследия, порядок охраны и использования, ответственность за нарушение законодательства Кыргызской Республики об охране и использовании историко-культурного наследия и контроль за его использованием.

Интерес, в контексте нашего исследования, представляет раздел 7 «Международное сотрудничество в области охраны и использования историко-культурного наследия», в частности ст. 41 «Международные отношения по охране, защите и использованию объектов историко-культурного наследия Кыргызской Республики с зарубежными государствами» в которой устанавливается: «Кыргызская Республика в лице соответствующих государственных органов и их структур осуществляет: подготовку и рассмотрение вопроса о необходимости присоединения Кыргызской Республики к Конвенции о всемирном наследии с ее последующей ратификацией; сотрудничество с подразделениями Организации Объединенных Наций в сфере сохранения всемирного наследия с целью обмена опытом, информацией и получения помощи и средств из ресурсов Фонда всемирного наследия; предварительную работу по отбору историко-культурных и природных ценностей для включения их в список всемирного наследия и подачи заявок на техническое сотрудничество; ежегодное составление и подачу списка объектов историко-культурного наследия, находящихся под угрозой утраты, для признания и занесения их в список всемирного наследия; возвращение незаконно вывезенных за пределы республики историко-культурных ценностей в соответствии с международными договорами» .

О какой конкретно Конвенции о всемирном наследии упоминается в законе непонятно, учитывая, что к Конвенции ЮНЕСКО об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года Кыргызстан присоединился в 1995 году, а Международная конвенция ЮНЕСКО об охране нематериального культурного наследия была принята лишь 4 года спустя — 17 октября 2003 года . Ратифицирована Законом КР от 19 июля 2006 года № 116. В 2012 г. принят закон «Об эпосе Манас» [1].

Позднее, в 2009 году принимается новый закон «О культуре» , в котором утверждается и раскрывается протекционистская политика государства по отношению к культуре. В ст. 1 закона наряду с другими понятиями устанавливается: «Культурное наследие народа Кыргызстана — материальные и нематериальные ценности, значимые для сохранения и развития национально-культурной самобытности народа, его вклада в мировую цивилизацию. Особо ценные объекты культурного наследия — историкокультурные и природные комплексы, архитектурные ансамбли и сооружения, организации культуры, а также другие объекты, представляющие собой материальную, интеллектуальную и художественную ценность эталонного или уникального характера с точки зрения истории, археологии, культуры, архитектуры, науки и искусства. Памятники истории и культуры — объекты культурного достояния: сооружения, памятные места и предметы, связанные с историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, произведения материального и духовного творчества, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность» .

Ст. 2 «Законодательство о культуре» закона устанавливает примат норм международного права: «Отношения в области культуры регулируются Конституцией, настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами Кыргызской Республики, вступившими в установленном законом порядке в силу международными договорами, участником которых является Кыргызская Республика. Если международным договором, ратифицированным Кыргызской Республикой, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, то применяются правила международного договора» .

В сфере регулирования сохранения и защиты природного наследия действует множество нормативных актов от отраслевых кодексов до подзаконных и локальных актов, в то же время полагаем целесообразным выделить принятый в 2011 году закон «Об особо охраняемых природных территориях», определяющий: «Отношения, связанные с охраной и использованием земельных, водных, лесных ресурсов, объектов животного и растительного мира, охраной атмосферного воздуха, памятников истории и культуры, регулируются специальным законодательством Кыргызской Республики»

В законе устанавливаются основные понятия: государственные памятники природы; государственные природные заповедники; государственный кадастр особо охраняемых природных территорий; особо охраняемые природные территории; особо охраняемые природные территории местного значения; охранная зона; паспорт особо охраняемой природной территории; сеть особо охраняемых природных территорий; «трансграничные особо охраняемые природные территории — межгосударственные особо охраняемые природные территории, осуществляющие свою деятельность на основе многосторонних и двусторонних международных договоров»; и др. ю

Кыргызстаном также подписаны ряд международных договоров в данной сфере (Конвенция «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта от 14 мая 1954 года г.Гаага»; Соглашение «О содействии распространению в международном плане наглядно-звуковых материалов образовательного, научного и культурного характера от 10 декабря 1948 года»; Соглашение «О ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера от 22 ноября 1950 года (Нью-Йорк); Соглашение СНГ о вывозе и ввозе культурных ценностей от 28 сентября 2001 года г. Москва (ратифицировано Законом КР от 15 июля 2003 года № 140); Соглашение СНГ о сотрудничестве таможенных служб по вопросам задержания и возврата незаконно вывозимых и ввозимых культурных ценностей от 15 апреля 1994 года г. Москва (вступило в силу для Кыргызской Республики — 28 декабря 1995 года; и др.).

В 2021 году в Кыргызстане была принята новая Конституция страны, в которой получили закрепление нормы, устанавливающие или развивающие ранее принятые положения, регулирующие отношения в сфере сохранения и защиты природного и культурного наследия, в частности: в ст. 16 «Земля, ее недра, воздушное пространство, воды, леса, пастбища, растительный и животный мир, другие природные ресурсы являются исключительной собственностью Кыргызской Республики. Земля и природные ресурсы используются как основа жизни и деятельности народа Кыргызской Республики; для сохранения единой экологической системы и устойчивого развития они находятся под контролем и особой охраной государства»; в ст. 21 «Государство заботится о развитии культуры народа Кыргызстана, сохраняя обычаи и традиции, не ущемляющие права и свободы человека. … Государство охраняет историческое, материальное и духовное наследие народа Кыргызстана»; в ст. 48 «Каждый имеет право на участие в культурной жизни и доступ к ценностям культуры»; в ст. 49 «Каждый имеет право на благоприятную для жизни и здоровья экологическую среду. Каждый имеет право на возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу действиями в области природопользования. Каждый обязан охранять и бережно относиться к окружающей природной среде, растительному и животному миру» .

Ратификация международных конвенций способствовала повышению ответственности Кыргызской Республики за состояние и сохранение культурного и природного наследия. Закономерным продолжением ратификации Конвенций стало совершенствование национального законодательства по охране природного и культурного наследия. Принимая и реализуя в национальных законах общие принципы сохранения, охраны, популяризации и использования культурного наследия, Кыргызстан, вместе с тем, не может не отражать в законах специфику, особенности своей национальной традиции. Это находит свое проявление как в категориальном аппарате законов, так и в особенностях правового регулирования.