Развитие правовой основы обеспечения государственной безопасности России: ретроспективный анализ

Безопасность – сложное и многоаспектное явление, имеющее исключительную важность для социума, поскольку является неотъемлемым условием его бытия. Только в состоянии, когда отсутствует (не угрожает) опасность или от нее есть защита, общество в целом, а также его отдельные институты могут существовать и стабильно и полноценно развиваться. В этом контексте безопасность представляет собой значительную социальную ценность, требующую охраны, в том числе с помощью правовых средств. Главным из них является нормативное регулирование соответствующих отношений, которое позволяет институтам публичной власти осуществлять деятельность по обеспечению безопасности.

В настоящее время суверенитет Российской Федерации, ее возможность проводить самостоятельную внутреннюю и внешнюю политику во многом обусловливаются существующим уровнем охраны государственной безопасности. Он напрямую зависит от качества правовой основы ее обеспечения. В связи с этим научное освоение данной категории приобретает особую актуальность. Для этого могут быть использованы различные методы исследования, в том числе историко-правовой.

Правовое регулирование обеспечения государственной безопасности в Российской Федерации

В отечественном правовом поле термин «безопасность» получил широкое распространение. При этом в настоящее время отсутствует легальное определение данного понятия. Оно содержалось только в ранее действовавшем и уже утратившем силу законодательстве. Так, Закон «О безопасности» 1992 г. понимал под безопасностью состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз1.

Сейчас в законодательстве России термины «безопасность» и «национальная безопасность» используются как синонимы2. И если понятие «безопасность» не получило нормативного закрепления, то определение национальной безопасности содержится в Стратегии национальной безопасности РФ3, где под ней понимается состояние защищенности национальных интересов Российской Федерации от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, гражданский мир и согласие в стране, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, социальноэкономическое развитие страны (п. 5). Под национальными интересами Российской Федерации понимаются объективно значимые потребности личности, общества и государства в безопасности и устойчивом развитии.

Федеральный закон «О безопасности» (далее – Закон о безопасности) закрепляет следующие виды безопасности: безопасность государства, общественная безопасность, эко- логическая безопасность, безопасность личности, а также иные виды безопасности, предусмотренные законодательством Российской Федерации (ст. 1). К ним относятся, например, ядерная и радиационная безопасность4, химическая и биологическая безопасность5. В последнее время особую актуальность приобрела информационная (информационно-психологическая) безопасность6 [1]. Перспективным представляется обособление финансовой безопасности в качестве отдельного вида национальной безопасности [2; 3; 4; 5]. Не утрачивает своего значения и экономическая безопасность, особенно в ее соотношении с экологической безопасностью [6; 7].

Безопасность как явление имеет сложный, комплексный характер и включает в себя множество аспектов. Среди них особенно важны национальные интересы Российской Федерации, состояние защищенности которых и составляет основное содержание национальной безопасности.

Важно отметить, что в Стратегии национальной безопасности РФ перечислены интересы России только на современном этапе. Это означает, что национальная безопасность не является статичным явлением, постоянно развивается. В результате ее эволюции некоторые аспекты безопасности могут устаревать и утрачивать свое значение, а некоторые, наоборот, становиться более актуальными, приобретать особую значимость. В то же время возникают новые, ранее неизвестные угрозы, необходимость защиты от которых приводит к появлению новых граней в обеспечении безопасности.

Важнейшим видом национальной безопасности является безопасность государства. Поскольку в действующем законодательстве термины «безопасность государства» и «государственная безопасность» являются синонимами, в настоящей работе они будут использоваться таким же образом. При этом следует заметить, что в правовой доктрине существует и точка зрения о содержательном различии этих понятий [8, с. 38].

Ключевой предпосылкой обеспечения государственной безопасности является надлежащее правовое регулирование связанных с ней отношений. При этом следует учитывать, что в отечественном законодательстве получила закрепление только правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. В соответствии со ст. 5 Закона о безопасности ее составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Закон о безопасности и другие федеральные законы, а также иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции в области безопасности. Указанные нормативные акты образуют систему правового регулирования отношений в сфере национальной безопасности.

Необходимо отметить крайне неоднородный по форме и содержанию характер элементов национальной безопасности, что обусловлено сложностью и многоуровневостью предмета правовой регламентации. Их рассмотрение применительно к вопросам обеспечения безопасности государства следует начать с актов, содержащих нормы международного права.

Действующие международно-правовые акты в основном регулируют отношения, связанные с обеспечением национальной безопасности. При этом некоторые из них имеют отношение и к государственной безопасности. Например, Европейская конвенция о пресечении терроризма7, Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом8, Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма9.

В Российской Федерации правовое регулирование отношений в сфере безопасности государства осуществляется только на федеральном уровне. Так, ряд положений, связанных с обеспечением государственной безопасности, содержится в Основном законе10.

Достаточно фрагментарно вопросы безопасности государства рассматриваются в федеральных конституционных законах. Например, о ней несколько раз упоминается в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации»11. Один раз понятие «безопасность государства» использовано в Федеральном конституционном законе «О военном положении» (п. 4 ст. 1)12.

Основную роль в формировании правовой основы обеспечения государственной безопасности России играют федеральные законы. Такими законодательными актами являются Закон о безопасности, а также федеральные законы, регулирующие организацию и деятельность органов, обеспечиваю- щих безопасность Российской Федерации13. Кроме того, необходимо указать УК РФ, КоАП РФ и УПК РФ, в которых содержатся охранительные и процессуальные нормы, регулирующие отношения, связанные с защитой безопасности государства и привлечением совершивших правонарушения в этой сфере лиц к юридической ответственности.

Отдельно следует выделить Стратегию национальной безопасности РФ, которая, хотя и является подзаконным актом, играет важнейшую роль в формировании правовой основы обеспечения государственной безопасности России. Ее значение обусловливается, во-первых, тем, что она утверждена Президентом РФ – высшим должностным лицом, на которое Конституцией возложена обязанность по защите безопасности государства. Во-вторых, именно Стратегия национальной безопасности РФ является базовым документом стратегического планирования, определяющим национальные интересы и стратегические национальные приоритеты Российской Федерации, а также цели и задачи государственной политики в области обеспечения национальной безопасности (п. 2 Стратегии национальной безопасности РФ).

Современное состояние доктрины государственной безопасности

В настоящее время в отечественной юридической науке и практике доминирует негативная тенденция к отказу от использования категории «государственная безопасность» и подмене ее категорией «национальная безопасность». Основной причиной этого стала занимавшая до недавнего времени доминирующее положение либеральная модель развития России. Поскольку интересы личности имели приоритетное значение и превалировали над интересами государства и общества, то и в сфере безопасности главным ориентиром являлась безопасность личности, а безопасности государства уделялось необоснован- но мало внимания. Зачастую государственная безопасность не рассматривалась как отдельный и важнейший элемент безопасности, а термин «государственная безопасность» не получил широкого распространения в научных работах и законодательстве Российской Федерации и заменялся термином «национальная безопасность». Иногда эти термины рассматривались как синонимы. В этой связи следует согласиться с точкой зрения, что в настоящее время правовое регулирование и практика обеспечения государственной безопасности значительно опережают юридическую науку [9, с. 220].

Отсутствие единого научного подхода к сущности и содержанию понятия «государственная безопасность», а также его соотношению с другими видами национальной безопасности препятствует закреплению определения этого понятия в действующем законодательстве Российской Федерации. В свою очередь, отсутствие легальной дефиниции и возникающая в связи с этим терминологическая неоднозначность негативно влияют на правовое регулирование отношений, связанных с безопасностью, препятствуют достижению единства правового регулирования в этой сфере. При этом произошедшие за несколько последних лет идеологические, политические, юридические и иные изменения в России привели к тому, что значение безопасности государства существенно выросло, а ее обеспечение стало одним из приоритетов государственной политики.

В соответствии с доминирующей в отечественной юридической науке точкой зрения государственная безопасность представляет собой сложную систему и характеризуется комплексным, многогранным содержанием. Ее элементами являются субъекты, объекты и угрозы государственной безопасности, совокупность сил и средств, необходимых для ее обеспечения [10, с. 16].

С указанной позицией трудно согласиться по следующим причинам. Во-первых, угроза как возможная опасность не может входить в состав государственной безопасности как системы, обеспечивающей от нее защиту. Угрозы находятся за ее контуром, пределами и требуют соответствующего реагирования на них. Во-вторых, субъектами государствен- ной безопасности являются только федеральные государственные органы, обладающие для этого компетенцией, силами, средствами и др. Поэтому выделения в качестве отдельного элемента сил и средств государственной безопасности, необходимых для ее обеспечения, не требуется. Субъект, не обладающий ими, не сможет обеспечить государственную безопасность. Таким образом, соответствующие силы, средства и др. – неотъемлемые атрибуты субъекта системы государственной безопасности. В-третьих, реагирование на угрозы государственной безопасности подразумевает определенную реакцию на них ее субъектов. Обеспечить государственную безопасность, не реагируя на угрозы ей, невозможно. Поэтому представляется необходимым включить в систему государственной безопасности в качестве одного из основных элементов, наряду с субъектами и объектами, функцию по ее обеспечению. Значение данной функции обусловливается тем, что она охватывает все ключевые сферы деятельности государства: политическую, экономическую, военную, социальную и др. Ее содержанием является совокупность (система) действий субъектов государственной безопасности, направленных на нейтрализацию возникающих опасностей и обеспечение состояния защищенности государства, общества и личности.

Следует отметить, что исключение угроз в качестве отдельного элемента из системы государственной безопасности не означает, что их изучению не должно уделяться внимание. Учитывая, что безопасность государства – важнейший компонент национальной безопасности, угрозы государственной безопасности представляют существенную опасность для всей системы безопасности Российской Федерации, а также для ее отдельных видов. Особенностью рассматриваемых угроз является их значительное количество и разнообразие, в связи с чем достаточно условно их принято подразделять на внешние и внутренние. Также необходимо отметить, что зачастую эти угрозы тесно связаны и находятся в причинно-следственной связи друг с другом, осуществляют синергическое взаимодействие, приводящее к непредсказуемым негативным последствиям для безопасности государства.

Эволюция правового регулирования обеспечения государственной безопасности в России

Впервые в отечественном законодательстве термин «государственная безопасность» был использован в подписанном Николаем I Манифесте от 13 июля 1826 г. [11, с. 704–706]. В последующем этот термин использовался в Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г.14 Однако до начала XX в. ни сам термин, ни правовое регулирование отношений в сфере обеспечения безопасности государства не получили широкого распространения. Лишь в период подготовки и в ходе Первой мировой войны были приняты некоторые акты, регулирующие деятельность органов государственной безопасности Российской империи [12; 13].

В конце XIX – начале XX в. в России начинается активное научное освоение проблем безопасности. В то время большой вклад в разработку ее теории внесли известные юристы – В.М. Гессен, С.А. Котляревский и Б.А. Кистя-ковский. Усилиями отечественных ученых к 1917 г. были окончательно сформированы либеральная и социалистическая теоретические модели безопасности [14, с. 16]. Однако в законодательство Российской империи данные научные разработки внедрены не были.

В Советском государстве вопросам правового регулирования отношений в сфере обеспечения государственной безопасности уделялось значительно больше внимания. Так, уже 7 декабря 1917 г. Совет Народных Комиссаров РСФСР принял постановление о создании Всероссийской Чрезвычайной Комиссии по борьбе с контрреволюцией и саботажем15, которая вскоре превратилась в главный орган обеспечения государственной безопасности в стране.

В советский период правовую основу обеспечения государственной безопасности составлял ряд нормативных документов, изданных различными органами власти. К ним можно отнести постановления Центрально- го исполнительного комитета СССР16, указы Президиума Верховного Совета СССР17, законы СССР18, постановления Государственного Совета СССР19.

В соответствии со ст. 7 Закона СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» (далее – Закон о безопасности СССР) правовую основу деятельности органов государственной безопасности составляли Конституция СССР, конституции республик, Закон о безопасности СССР и другие законодательные акты Союза ССР и республик, акты Президента СССР, постановления и распоряжения Кабинета министров СССР и правительств республик, а также издаваемые в соответствии с ними акты Комитета государственной безопасности СССР и органов государственной безопасности республик.

Следует отметить, что в СССР понятие «государственная безопасность» получило конституционное закрепление. Впервые оно было использовано в Конституции СССР 1936 г. Несколько раз государственная безопасность упоминается в тексте Конституции СССР 1977 г.

Основные направления деятельности по обеспечению безопасности государства закреплены в ст. 13 Закона о безопасности СССР: разведывательная и контрразведывательная деятельность, борьба с терроризмом и организованной преступностью, обеспечение сохранности государственных секретов, охрана государственной границы.

Интересно отметить, что действующее законодательство Российской Федерации в сфере безопасности имеет много общего с положениями, которые были закреплены в праве советского периода. Это обусловлено преемственностью между органами государственной безопасности России и СССР, схожим предметом правового регулирования, особенностями реализации функции обеспе- чения безопасности государства. Например, ст. 8 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» называет следующие основные направления деятельности по обеспечению государственной безопасности России: контрразведывательная деятельность, борьба с терроризмом, борьба с преступностью, разведывательная деятельность, пограничная деятельность. Как видим, они практически полностью совпадают с направлениями деятельности по обеспечению государственной безопасности, которые содержались в ст. 13 Закона о безопасности СССР.

Заключение

Подводя итог, отметим следующее: 1) термин «государственная безопасность» начал использоваться в законодательстве России еще в первой половине XIX в.; 2) в советский период регулированию отношений в сфере безопасности государства уделялось значительное внимание; 3) законодательство Российской Федерации в сфере обеспечения государственной безопасности содержит ряд положений, схожих с теми, что были закреплены в нормативных актах СССР; 4) в действующем российском законодательстве отсутствует легальное определение термина «государственная безопасность»; 5) нормативное закрепление термина «государственная безопасность» позволит разграничить понятия «государственная безопасность» и «национальная безопасность» и будет способствовать повышению уровня обеспечения безопасности государства.