Развитие правовых основ местного самоуправления после распада Советского Союза

В начальной редакции Конституции России 1993 г. местное самоуправление прямо не определялось как властная структура. О том, что местное самоуправление имеет властные свойства, можно было судить лишь из смысла ч. 2 ст. 3 Конституции России, согласно которой «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Такой подход был обусловлен прежде всего стремлением России изменить политическое устройство страны после распада СССР таким образом, чтобы приблизить его к европейским стандартам (в это же ряду можно назвать и заявку России о вхождении в Совет Европы, что и было сделано в 1996 г.).

В этом контексте местное самоуправление обрело статус публично-властных структур с широкими самоуправленчески-ми полномочиями. Это было видно и по главе 8 Конституции России, и по первому федеральному муниципальному закону («Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации) принятому в 1995 г. Согласно нормам данного федерального закона органы местного самоуправления фактически получали карт-бланш по решению вопросов местного значения; важно также указать на то обстоятельство, что достаточно широкие полномочия по регулированию ин- ститута местного самоуправления имели и субъекты Федерации, в частности, именно законодательные органы субъектов РФ определяли территориальные основы местного самоуправления.

В федеральном законе 1995 г. указывалось, что местное самоуправление есть «выражение власти народа» (ст. 3) и подчеркивалась недопустимость вмешательства органов государственной власти (как федерального, так и регионального уровня) в компетенцию местного самоуправления (ч. 5 ст. 14). По этому поводу в ст. 12 Конституции России указывалось, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов местного самоуправления». А в главе 2 федерального закона 1995 г. была норма о том, что «образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются» [1] (ч. 3 ст. 17). Там же применительно к финансовой сфере органам госвласти предписывалось «обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов» [1] (ч. 1 ст. 37).

Казалось, были созданы все необходимые правовые условия для успешного развития института местного самоуправле- ния, включая достаточно четкий перечень властных полномочий.

Однако реальность оказалась иной. Так, для решения всех вопросов местного значения у местной власти не хватало финансирования, имелся дефицит управленческих кадров, и это не считая других проблем. Нередко ситуация складывалась парадоксальным образом, когда мэрам городов местные депутаты устанавливали большие оклады, да и численность депутатов, работающих на профессиональной основе, то есть, с выплатой соответствующей зарплатой из местного бюджета, можно было устанавливать так, как желали представительные органы местного самоуправления; только вот затраты на эти цели приходилось компенсировать из региональных бюджетов, и получалась самостоятельность местного самоуправления за «чужой счет», а точнее, за счет самих граждан, поскольку и местные бюджеты, и региональные бюджеты формируются за счет налогов за счет их труда.

Такое положение не устраивало ни правящую элиту России, ни общественность. Так, со стороны ряда губернаторов (Краснодарского края, Нижегородской области, Ульяновской области и др.) публично зазвучали мысли о том, что если они отвечают за состояние дел в регионе, то должны иметь и соответствующие полномочия, в том числе по вопросам местного значения, учитывая неспособность местного самоуправления самостоятельно решать многие из них, в том числе очень чувствительные (здравоохранение, образование и др.). Предлагалось, в частности, глав горо-дов-региональных центров не избирать, а назначать губернатором и полагать городскую администрацию не муниципальной, а государственной властью, упразднить сельские поселения ввиду «нерентабельности» расходов на содержание местной власти и др.

И уже в следующем и пока еще действующем Федеральном законе 2003 г. о местном самоуправлении (с тем же названием – «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]) законодатель вполне как в начальной редакции этого закона, так и в последующих многочисленных изменений, отчетливо обозначил, и до сих пор развивает, тренд на сужение полномочий местного самоуправления. Так, в 2011 г. полномочия в сфере здравоохранения были переданы на региональный уровень; в 2014 г. органы госвласти получили право при определенных условиях исполнять муниципальные полномочия; в 2015 г. был введен вариант, когда глава муниципального образования избирается представительным органом из числе кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (у губернатора существенно расширилась возможность продвигать на эту муниципальную должность «своего» кандидата); в 2019 г. был введен новый вид муниципальных образований – муниципальный округ, упрощающий упразднение сельских поселений, и др.).

Этот процесс «огосударствления» местного самоуправления во многих работах комментируется в негативной коннотации (В.И. Васильев, С.В. Вобленко, Р.В. Бабун и др.). Однако, на наш взгляд, он отражает реальное положение дел, поскольку предшествовавший подход не учитывал исторических традиций и менталитет российского населения. Нужно еще отметить, что органы местной власти не справляются со своими задачами еще и потому, что количество вопросов местного значения, которые муниципалитеты обязаны исполнять, последовательно, и заметно увеличивается – так, если в начальной редакции федерального закона 2003 г. для поселений предусматривались всего 22 вопроса местного значения, то в настоящее время их стало 46 (!). Соответственно, органы госв-ласти субъектов Федерации вынуждены были брать себя решение актуальных вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований.

К 2020 г. количество указанных выше законодательных изменений выросло настолько, что возникла необходимость в качественном повороте такого подхода, а именно в конституционных изменениях, что и было сделало посредством поправок-2020 [3]. Как нам представляется, эти поправки не только закрепляют тенденцию уменьшения предметов ведения и сужения полномочий органов местного самоуправления, но и дают необходимые для законодателя конституционную основу для дальнейшего продвижения этой тенденции, то есть, с большой долей вероятности, этот процесс продолжится.

В этой связи представляются ошибочными некоторые положения проекта нового федерального закона о местном самоуправлении («Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [4]), при- нятого в развитие указанных выше конституционных поправок-2020. Проектом этого закона предполагается, в частности, создание всего два вида муниципальных образований – городской округ и муниципальный округ (предусмотрены также внутригородские территории городов фе- дерального значения, но они касаются только трех городов федерального значения). Дело в том, что если эти предложения обретут законодательную силу, то можно будет говорить о том, что огосу- дарствление местного самоуправления явно переходит разумный предел. Такой подход лишь отдаляет население от публичной власти, и при указанных масштабах территорий (округов) вряд ли вообще уместно говорить о местном самоуправлении.

Совершенно очевидно, на наш взгляд, что местное самоуправление нужно в обязательном порядке сохранить на первичных территориях (поселениях, внутригородских районах) – где, как не в селе, поселке или микрорайоне формировать, рас- ширять и укреплять навыки самостоятельного управления своей небольшой территорией? Именно там появится возможность для повышения гражданской активности населения, без чего местное самоуправление не может быть эффективным. И уже потом, по мере обретения опыта, местное самоуправление может стать самостоятельным в прямом смысле этого слова и распространено на более масштабные территории.