Развитие российского законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения

Зарождение автомобильной промышленности фактически происходило в конце XIX -начале XX вв. с появлением двигателя внутреннего сгорания. В России первый автомобиль был построен в 1910 году. На первых порах появление автомобиля воспринималось как чрезвычайное явление, а его движение регулировалось различными правовыми нормами, обеспечивающими общественную безопасность.

По исследованиям В.И. Жулева, начало правовому регулированию дорожного движения в России положил декрет «Об автодвижении по город Москве и его окрестностям» от 16 июня 1920 г.1

Автор обращает внимание на то, что высший орган исполнительной власти страны установил правила только на относительно небольшой территории, где в основном и был сконцентрирован автомобильный парк того времени.

Однако этот декрет не положил начало формированию базы законодательства, регулирующего направления административной политики в отношении правонарушений на автомобильном транспорте. Более того, принятие правил «местного» масштаба в известной мере оказало влияние на то, что в течение почти пятидесяти лет в нашей стране правила движения автомобильного транспорта принимались лишь местными органами власти.

В первом Уголовном кодексе РСФСР 1922 года, а также в Уголовном кодексе РСФСР, введенном в действие постановлением ВЦИК от 22 ноября 1926 г., преступления на различных видах транспорта рассматривались в основном в сфере экономической преступности. В уголовном законодательстве того времени не было сформировано состава преступления, предусматривающего ответственность за нарушение правил безопасности движения и эксплуатации транспорта. Такие деяния в случае причинения смерти или телесных повреждений потерпевшим от транспортных происшествий квалифицировались по соответствующим статьям главы 5 УК «Преступления против жизни, здоровья, свободы и достоинства личности».

Надзор за соблюдением норм и правил, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, приобрел актуальность с начала 30-х гг., когда рост автомотопарка и, как следствие, интенсивности движения на автомобильных дорогах обусловил резкое увеличение количества дороднотранспортных происшествий. В 1932 году в составе центрального управления шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта при СНК СССР была образована специальная инспекция для наблюдения за состоянием и эксплуатацией транспортных средств в автохозяйствах всех ведомств, а также за строительством и содержанием дорог (с 1934 года - Госавтоинспекция). СНК СССР постановлением № 1182 от 3 июля 1936 г. утвердил «Положение Государственной автомобильной инспекции Главного управления рабоче-крестьянской милиции СССР»2.

Однако, как отмечает Б.В. Российский, не будучи фактически наделенной юрисдикционными полномочиями, эта инспекция не могла оказывать должное влияние на положение, которое сложилось в тот период во многих автохозяйствах и других организациях, причастных к данной деятельности. Поэтому с 1936 года в качестве надведомственного надзорного органа ГАИ вошла в состав НКВД СССР.

С 30-х гг. шел процесс расширения круга задач ГАИ, что привело к сосредоточению у нее основных функций по обеспечению безопасности дорожного движения. Это фактически превратило инспекцию в орган, единолично организующий и реализующий весь комплекс профилактических мероприятий и отвечающих за аварийность на улицах и дорогах. Нередко ГАИ осуществляла внутриведомственные контрольные полномочия других субъектов управления, имеющих исключительно технический характер (например, в соответствии с постановлением Экономического совета при СНК СССР от 8 февраля 1942 г. ГАИ осуществляла надзор за внедрением газогенераторных установок в автомобили и расходованием легковыми автомобилями бензина строго по лимитным книжкам).

Царакова А.П.

С развитием автопарка страны, интенсификацией движения по дорогам обеспечение безопасности дорожного движения становится серьезной проблемой. Наличие законодательного пробела затрудняло борьбу с посягательствами на безопасную работу автотранспорта. В судебной практике такие деяния квалифицировались либо по статьям о преступлениях против личности, либо как нарушения обязательных постановлений об охране порядка на транспорте, либо как преступнонебрежное исполнение водителем своих служебных обязанностей. Такая практика не обеспечивала эффективного наказания за грубые нарушения правил безопасности движения. Верховный Суд СССР неоднократно давал разъяснения по транспортным преступлениям, а 15 сентября 1950 г. Пленум принял специальное постановление «О квалификации преступлений, связанных с нарушением правил дорожного движения на автомототранспорте»³. Внесение изменений в законодательство продолжалось.

С 1 января 1968 г. вступили в действие единые для всей страны «Правила дорожного движения по улицам и дорогам СССР». Еще более длительное время в стране отсутствовало единое административное законодательство, устанавливающее ответственность участников дорожного движения. Только 15 мая 1983 г. Президиумом Верховного Совета СССР был принят Указ «Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения», который с 1 сентября 1983 г. устанавливал единую административную ответственность на всей территории СССР4.

В конце XX в. стало ясно, что для борьбы с правовым нигилизмом водителей и пешеходов необходимо широко использовать административные санкции. К ним в России невозможно применить уголовные и дисциплинарные меры карательного воздействия. Административная ответственность, административное наказание - единственное необходимое средство карательного воздействия на лиц, не соблюдающих действующие юридические нормы.

КоАП РСФСР, принятый 20 июня 1984 г.5, содержал 64 нормы об административной ответственности за правонарушения, посягающие на безопасность движения (гл. 10 «Административные правонарушения на транспорте и в области дорожного хозяйства и связи»), из которых 13 посвящены ответст- венности водителей за нарушения правил дорожного движения. Отметим, что рассматриваемая сфера административно-правового регулирования развивалась в этот период весьма динамично: только статьи 114 и 115 КоАП РСФСР изменялись по пять раз каждая.

В настоящее время административное законодательство в сфере обеспечения дорожного движения сконцентрировано в различных правовых источниках: Конституция РФ (п. «к» ст. 72 Конституции РФ), федеральное законодательство, постановления Правительства РФ.

В сфере федерального законодательства о безопасности дорожного движения главное место принадлежит Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения», в соответствии со ст. 24 которого права граждан на безопасные условия движения по дорогам России гарантируются государством, а положения ст. 3 Закона устанавливают приоритет ответственности государства за обеспечением дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении.

Однако основным источником административного права сейчас является Кодекс РФ об административных правонарушениях, введенный в действие с 1 июля 2002 г.

По объему регулируемых общественных отношений и по качеству их регламентации КоАП РФ превосходит своего предшественника - КоАП РСФСР 1984 года. Однако стоит отметить, что КоАП РСФСР был первым в России опытом кодификации законодательства об административной ответственности. Многие его положения учтены в КоАП РФ.

В отличие от кодексов, существующих достаточно давно, - УК РФ, УПК РФ, ГК РФ, ГПК РФ - КоАП РФ содержит две группы норм:

• -    материальные, которые закрепляют общие положения и принципы ответственности, составы правонарушений, перечень административных наказаний и принципы их применения (1 и 2 разделы КоАП РФ);

• -    процессуальные, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях (разделы 3-5 КоАП РФ)⁶.

КоАП РФ сделал огромный шаг в развитии правосудия по административным делам. В КоАП РФ выделена специальная (12) глава «Административные правонарушения в области дорожного движения». В 1984 году КоАП РСФСР относил к подведомственности

Проблемы и вопросы конституционного и административного права судей рассмотрение дел о совершении административных правонарушений, квалифицируемых по четырем составам (четырем статьям), содержавшимися в Кодексе. В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных более чем 160 нормами Кодекса. Из них к исключительной подведомственности судей отнесено более 100 составов административных правонарушений, а более 60 составов они вправе рассматривать на основе альтернативной подведомственности.

Как невозможно объять необъятное, так невозможно кодифицировать все законодательство об административных правонарушениях. Одно из достоинств КоАП РФ состоит в том, что он четко определил, за какие правонарушения законами субъектов РФ может быть установлена административная ответственность, какие санкции ими могут быть установлены за соответствующие правонарушения, кто вправе налагать административные наказания за нарушения законов субъектов РФ.

Нетрудно заметить, что роль административной ответственности в борьбе с право нарушениями в области безопасности дорожного движения повышалась с течением времени, развитием автомобильной промышленности и распространением автомобилей на всей территории страны.

В настоящее время административная ответственность стала основной формой применения государством карательных санкций к лицам, игнорирующим установленные в России Правила дорожного движения и тем самым подвергающим опасности не только свою жизнь, но и здоровье, и благополучие законопослушных граждан.

• ¹    Жулев В.Н. Транспортные преступления. - М„ 2001.

• ²    Российский Б.В. Проблемы государственного надзора в сфере дорожного движения И Государство и право-1995,-№6.-С. 68.

• ³    Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР (1924-1977). - М., 1978. - Ч. 1 - С. 76.

• ⁴    Федорченко М.В. Нарушение правил движения и эксплуатации транспортных средств: уголовно-правовой и криминологический аспекты: дис.... канд. юрид. наук. -Н. Новгород, 2004. - С. 18.

• ⁵    Ведомости ВС РСФСР. - 1984. - № 27. - Ст. 909.

• ⁶    Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов. - М., 2007. - С. 543.