Развитие российской системы кадастров в сфере управления земельно-имущественным комплексом
Автор: Варламов Анатолий Александрович
Журнал: Имущественные отношения в Российской Федерации @iovrf
Рубрика: Управление собственностью
Статья в выпуске: 3 (126), 2012 года.
Бесплатный доступ
В статье рассматриваются проблемы развития российской системы земельно-имущественных кадастров, показаны направления использования многоцелевых систем земельного кадастра и кадастра недвижимо- сти, преимущества и недостатки этих информационных систем. Раскрыта логическая последовательность развития кадастровой системы в России. Делается вывод о необходимости формирования государственного кадастра недвижимости, подкрепленного рядом ведомственных и отраслевых кадастров и реестров (градо- строительный, лесной, водный, реестры, недр, земель сельскохозяйственного назначения, плодородия и т. д.).
Недвижимость, информационная система, кадастр, кадастровый учет, технический учет, реестр
Короткий адрес: https://sciup.org/170152281
IDR: 170152281
Текст научной статьи Развитие российской системы кадастров в сфере управления земельно-имущественным комплексом
Земельный кадастр и кадастр недвижимости – это единые многоцелевые системы, позволяющие обеспечить необходимой информацией комплекс управленческих задач: планирование использования земель, их перераспределение, контроль над их использованием и охраной, землеустройство, разрешение земельных споров, налогообложение, защита прав на землю и т. п.
Документация современных кадастров обычно включает следующее:
-
• идентификация участка;
-
• адрес;
-
• имя и адрес владельца;
-
• описание землевладения (площадь, качество, количество);
-
• описание зданий (возраст, площадь, материалы, оборудование);
-
• рыночная информация о продажной цене или арендной плате;
-
• информация об оценке;
-
• информация о налогах (например в Дании, Норвегии, Швеции, Германии, России).
Использование такой многоцелевой кадастровой системы позволяет решать проблемы в различных сферах общественной и экономической жизни, а именно:
-
• регистрация объектов недвижимости;
-
• формирование ипотеки;
-
• управление земельными ресурсами;
-
• проведение сделок с недвижимостью и формирование земельного рынка;
-
• создание социально-справедливой системы налогообложения;
-
• контроль над использованием земельных ресурсов;
-
• территориально-пространственное планирование;
-
• информирование общественности;
-
• охрана земель и т. д.
Такие многоцелевые кадастровые системы имеют следующие преимущества:
-
1) существенное удобство и надежность регистрации всех операций, касающихся объектов земельно-имущественного комплекса, проведение всевозможных сделок с ними;
-
2) обеспечение гарантий и защиты прав землевладельцев и других лиц, имеющих юридическое отношение к земле;
-
3) существенное уменьшение числа земельных споров и обращений в суды, что улучшает психологический и социальный климат в обществе, способствует уменьшению числа судебных дел и связанных с этим затрат;
-
4) обеспечение условий для систематической оценки и налогообложения земельных участков и другой недвижимости;
-
5) осуществление контроля над землепользованием;
-
6) формирование системы земельного надзора и контроля и другие преимущества.
Также многоцелевая кадастровая система полезна для целей административного управления. Систематические сбор информации о субъектах и объектах земельных отношений, ведение кадастровых карт, регистрация состава недвижимости обеспечивают возможность решения административных задач.
Участки земли и строения, образующие в совокупности земельно-имущественный комплекс любой страны, составляют бо́льшую часть общенационального достояния, с которыми связаны значительные налоговые поступления. Таким образом, все данные, относящиеся к земельным участкам, зданиям, предприятиям, владениям и другим объектам земельно-имущественного комплекса, необходимо увязать в единую информационную систему.
Логическим (и экономически целесообразным) завершением процесса формирования многоцелевой кадастровой системы в России является создание на основе государственного земельного кадастра (ГЗК) государственного кадастра недвижимости (ГКН). Основанием для такого вывода является следующее:
-
1) объектом ГЗК и ГКН является весь земельный фонд государства независимо от его ведомственной принадлежности, форм собственности, целевого назначения и вида использования;
-
2) в соответствии с законодательством при ведении ГЗК и ГКН формируются кадастровые объекты, осуществляется государственный кадастровый учет на эти объекты и прав на них по единой общегосударственной системе. Под первичным учетным кадастровым объектом понимают земельный участок и иные объекты недвижимости, прочно связанные с этим участком, имеющие конкретные характеристики;
-
3) ГЗК и ГКН обеспечивают административную и территориальную целостность, адресную регистрацию и учет конкретных объектов и субъектов земельных отношений, а также учет текущих изменений, происходящих с ними;
-
4) это единственные из 14 кадастров, связанных с недвижимостью, имеющих вертикальную государственную организационную структуру с подразделениями в административных районах и городах, информационно охватывая всю территорию страны;
-
5) ГЗК и ГКН являются единственным условием правового обеспечения доказательства существования конкретного объекта и права на него. Факт возникновения, существования или прекращения объекта или права на него, занесенный в ГЗК и ГКН,
в дальнейшем можно оспорить только в судебном порядке;
-
6) регулируют в законодательном порядке земельные отношения между собственниками и пользователями земельных участков и прочно связанных с ними иных объектов недвижимости, а также отношения с государственными органами, возникающие в процессе признания и удостоверения государством факта существования и прекращения существования кадастровых объектов;
-
7) определяют пространственное положение и идентификацию земельных участков и всех прочих объектов недвижимости, что особенно важно для застроенных территорий;
-
8) определяют разнородную по структуре и составу ведомственную информацию и обеспечивают ей территориальную привязку;
-
9) в соответствии с федеральным законодательством обеспечивают взаимодействие между держателями кадастровой информации и ее пользователями (органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами), а также порядок ее предоставления [6].
До декабря 2008 года в стране сформировались схожие информационные системы: система государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним, информация о которых собиралась в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) и система государственного кадастра недвижимости, формирующей Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ). Причем оба этих ресурса содержали во многом одинаковые сведения и одновременно являлись источником их взаимного пополнения и уточнения посредством постоянного обмена информацией. Так, документы кадастрового учета являются обязательными для осуществления государственной регистрации прав на объект, а сведения, содержащиеся в ЕГРП о вещных правах конкретных правообладателей, их ограничениях (обременениях), подлежали обязательному внесению в Государственный кадастр недвижимости.
Технический учет объектов недвижимости (как третья система информации об объектах недвижимости), осуществляемый в целях государственного управления, обеспечивает реализацию публичных функций государства и органов местного самоуправления. В отличие от государственной регистрации прав, которая осуществляется в заявительном порядке, то есть в конечном счете, как и сами сделки, добровольно, технический учет недвижимости обусловлен обязательностью наличия соответствующей информации у уполномоченных государственных органов.
Анализ функционирования систем раздельного кадастрового и технического учетов объектов недвижимости, а также системы регистрации прав и сделок с ними позволил выделить следующие проблемы в их функционировании:
-
1) одновременное существование информационных систем, осуществляющих практически одни и те же функции в отношении объектов недвижимости;
-
2) не были разграничены финансовые составляющие коммерческой и государственной деятельности при проведении работ по учету объектов недвижимости;
-
3) отсутствие у правообладателей личной правовой обязанности измерения и постановки объекта на кадастровой учет для последующего формирования государственных информационных систем;
-
4) публичная правовая природа существовавших учетных и регистрационных систем не соответствовала заявительному принципу формирования кадастра недвижимости, так как она формирует систему частных, а не публичных правоотношений, что не соответствует целям государственного управления;
-
5) сложность использования баз данных информационных систем для целей государственного и муниципального управления (за исключением сведений о налогооблагаемой базе) в силу их неполноты и рассредоточенности в различных ведомствах;
-
6) возможность существования объекта недвижимости без наличия прав на него в период между внесением данных в кадастр и в реестр прав;
-
7) финансирование органов по государственной регистрации прав и кадастровому учету осуществлялось за счет федерального бюджета, по техническому учету – за счет муниципальных средств и коммерческой деятельности;
-
8) системы ведения реестров и кадастров крайне громоздки;
-
9) наличие большого количества исключений из основного законодательного положения [7];
-
10) наличие большого количества федеральных и региональных нормативных актов (более 2 тысяч федеральных и 20 тысяч региональных законов в сфере земельных отношений), их определенное несоответствие гражданскому законодательству.
Как видно из изложенного, основные проблемы учетных систем были обусловлены их двойственностью. При этом двойственность проявляется как в само ́ м наличии двух систем – кадастрового и технического учета, плохо информационно и методологически связанных между собой, так и в наличии коммерческой и государственной составляющих, то есть в двойственности правовой основы (публичной и частной) и двойственности целей функционирования и финансирования учетных систем. Очевидно, что сохранение существующего положения являлось фактором, затрудняющим государственное и муниципальное управление земельно-имущественным комплексом.
Создание в Российской Федерации единой федеральной системы регистрации прав и кадастрового учета было направлено на интеграцию соответствующих информационных систем и объединение данных об объектах недвижимости, унификацию процедур оказания учетно-регистрационных услуг, а также иных мероприятий организационного, технологического и правового характера.
Таким образом, в России осуществляется процесс последовательного развития кадастровой системы, иногда противоречиво и с недостатками, но в целом достаточно динамично. Так, по нашему мнению, к недостаткам можно отнести переход от объемного содержания понятия «земельный участок» к плоскостному его содержанию, что значительно обедняет это понятие, уменьшает объем информации о земельном участке. Нецелесообразным, на наш взгляд, был отказ от кадастрового учета участков леса, недр, водных объектов как объектов недвижимости. Значительным тормозом в развитии кадастровой системы в России является сохранение заявительного принципа ведения кадастра в сфере управления земельно-имущественным комплексом. Вызывают вопросы требования к уровню профессиональной подготовки кадастровых инженеров, процедура получения квалификационного аттестата и т. д.
Наличие нескольких государственных информационных систем в одной сфере (особенно такой сложной, как земельноимущественная) вызывает ряд перечисленных негативных последствий. Кроме того, необходимо иметь в виду государственный характер ведения ГКН, то есть государство организует и финансирует сбор той информации, которая нужна государству. Очевидно, что дополнительная информация, которая требуется определенному ведомству, региону, муниципальному образованию, субъекту хозяйственной деятельности, должна формироваться в определенные ведомственные, отраслевые и территориальные кадастры и реестры, ведение которых должно финансироваться заинтересованными ведомствами, органами управления территориями и хозяйствующими субъектами.
Такое разграничение определяется разными целями управления и пользования земельными ресурсами:
-
• государство – идентификация земельных участков, регистрация прав и сделок с объектами недвижимости, защита юридических прав субъектов земельно-имущественных отношений, фискальная политика;
-
• субъекты хозяйственной деятельности – получение прибыли (рентного дохода) за счет рационального использования пространственных и почвенных характеристик конкретного земельного массива (участка).
Кроме того, факт введения государственного кадастра недвижимости с 1 марта 2008 года лишь завершил процесс поэтапного реформирования бывшего государственного земельного кадастра (ГЗК), сформированного в СССР, направленность и характер которого были ориентированы на сельское хозяйство, поэтому Главное управление землепользования и землеустройства СССР было структурным подразделением Министерства сельского хозяйства СССР, собирающим подробную информацию о сельскохозяйственных угодьях (иногда избыточную), но не имеющим подробных данных о других категориях земельного фонда:
-
1) произошло коренное изменение содержания и порядка ведения ГЗК, был осуществлен переход от системы ведомственных действий (регистрация, учет и оценка земель, в результате которых формировалась база данных) к системе документированных сведений об объектах кадастрового учета, получаемых в результате проведения ряда действий и мероприятий различными организациями (межевание земель, оценка, регистрация, топографо-геодезические работы и т. д.). В результате формируется информационная система, оперирующая реальными физическими (границы, угодья, здания, дороги и т. д.) и условными данными (кадастровые номера, границы и стоимость кадастровых участков, виды прав и т. д.);
-
2) коренным образом изменилась основная цель, произошел переход от сбора подробной информации о сельскохозяйственных угодьях к ведению государственного кадастрового учета всех земельных участков [1] и объектов недвижимого имущества [2] на территории страны;
-
3) произошло поэтапное изменение содержания ГЗК. Так, оценка земель как кадастровое действие, осуществляемое в процессе ведения государственного земельного кадастра фактически (после принятия Закона Российской Федерации «О плате за землю») выбыла из состава ГЗК и стала осуществляться независимыми оценщиками, создавшими Российское общество оценщиков, которое в 1994 году
было принято в Международный комитет по стандартам оценки. После принятия Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» эту функцию стали осуществлять регистрационные палаты Министерства юстиции Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 491 «О мониторинге земель» многие функции оперативного текущего кадастрового учета качественного состояния земельного фонда были переданы специальной структуре – Российскому институту мониторинга земель и экосистем.
Таким образом, общей тенденцией государственной политики в области информационного обеспечения сферы управления земельно-имущественным комплексом является переход от системы государственных кадастровых действий, финансируемых только из государственного бюджета, к созданию государственного информационного банка данных и системы ведомственных (отраслевых) кадастров, финансирование которых осуществляется различными ведомствами, юридическими и физическими лицами, что соответствует общемировой практике.
По нашему мнению, в России необходимо сформировать государственный кадастр недвижимости, подкрепленный рядом ведомственных и отраслевых кадастров и реестров (градостроительный, лесной, водный, недр, земель сельскохозяйственного назначения, плодородия и т. д.).