Развитие системы образования и состояние материально- технической базы вузов в условиях становления новой России (90-е гг. XX в.)

В конце 90-х гг. ХХ в. высшая школа России переживала сложный переходный период. Это был период смятения, характерный для становления новой политической стратегии и практики ее развития. Вполне возможно, что оценка реального состояния дел в сфере высшего образования не может быть однозначной, так как она основана только на характеристике некоторых объективных факторов развития российского общества, которые не могут полностью показать сложный и противоречивый процесс становления новой России.

Все политические и экономические изменения, которые произошли в конце 90-х гг. ХХ в., оказали существенное влияние на бюджетное право России. Это выразилось как в повышении уровня самостоятельности всех субъектов бюджетных отношений, так и в появлении новых черт, связанных с нацеленностью на переход к рыночным отношениям. Другими словами, впервые в России создавалась нормативная база, которая полностью изменила устройство бюджетного права.

Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» [1] и закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» [2] юридически закрепили принципы бюджетного права. Принцип самостоятельности бюджетов всех национально-государственных и административнотерриториальных образований на территории страны предоставлял им возможность распоряжаться собственными источниками доходов и право определять направления использования и расходования аккумулированных в соответствующем бюджете средств.

Для осуществления государственной инвестиционной программы РФ на строительство объектов образования федерального подчинения в 1995 г. Министерству образования РФ был определен лимит капитальных вложений в объеме 28,5 млрд р. В условиях ограничения объема капитальных вложений и практически полного отсутствия финансирования строительства объектов образования федерального подчинения в высшей школе появился дефицит бюджетных средств, который отрицательно сказался на ее развитии. По бюджету 1995 г. вузы недополучили на хозяйственное содержание более 1,6 трлн р. В целом фактическое освоение за 1995 г. составило всего 40,5 млрд р. [3].

Значительно осложняло экономическую ситуацию то, что даже минимизированные планы финансирования утверждались в рамках принимаемых бюджетов, которые осуществлялись далеко не полностью, т. е. с задержкой перечисляемых средств из государственного бюджета. Так, например, в 1994 г. план финансирования сферы образования был выполнен всего на 75 %, а в мае 1995 г. – всего на 80 % [4].

При этом надо учесть, что Министерство финансов РФ начиная с 1995 г. практически полностью прекратило финансирование системы образования по части расходов на проведение текущего и капитального ремонтов, а также прочих расходов учебных заведений. Необходимо отметить, что это отрицательно сказывалось на общем состоянии материально-технической базы высшей школы.

Бюджет Министерства образования на 1996 г., утвержденный в сумме 4 897,8 млрд р. [5], также не позволил полностью осуществить нормальное функционирование вузов, так как расходы превышали расчетные средства, необходимые для их развития.

В целом, осуществляя государственную инвестиционную политику в тесной взаимосвязи с органами управления субъектов РФ, руководству учебных заведений удалось ввести в эксплуатацию 44,3 тыс. м2 учебно-лабораторных площадей. Однако бюджетное недофинансирование системы образования значительно ухудшило ее состояние в 1998 г. по сравнению с 1997 г.

Важно отметить, что изыскание дополнительных, не предусмотренных государственным бюджетом финансовых средств стало первоочередной задачей для вузов, потому что необходимо было покрыть расходы, связанные с учебным процессом (содержание и эксплуатация зданий и сооружений, приобретение и ремонт оборудования, коммунальные расходы).

Кроме того, практически полностью прекратилось финансирование капитального ремонта вузов, что вызвало ускоренное старение основных фондов. Свыше 50 % учебных корпусов и студенческих общежитий были построены 50 и более лет тому назад и поэтому нуждались в постоянном ремонте и реконструкции. Учебные помещения поддерживались в рабочем состоянии только благодаря материальным и финансовым усилиям самих учебных заведений, заинтересованности ректоров и эксплуатационного персонала, так как со стороны Министерства финансов не планировалось увеличения бюджета в части статьи по материально-техническому обеспечению вузов.

Если проследить развитие бюджетного законодательства на протяжении последнего десятилетия ХХ в., то в нем заметно просматривалось стремление к централизации государственной власти, которое в первую очередь отражалось на имущественных отношениях.

Принятое Правительством РФ постановление «О мероприятиях по переводу в органы федерального казначейства счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» [6] демонстрировало тенденцию централизации. Предоставленное вузам право самостоятельно распоряжаться имуществом, полученным от деятельности, приносящей доход, оказывалось урезанным до права оперативного управления, когда собственник через органы казначейства полностью контролировал доходы и расходы учреждения. Появившаяся правовая коллизия между законодательными актами, принятыми в первой половине 90-х гг. ХХ в., когда общество стремилось к построению правового государства, основанного на демократических началах, правовых нормах, обусловила тенденцию жесткой централизации.

Диспропорции в экономическом обеспечении вузов в значительной степени появились из-за недостаточно продуманных действий федерального правительства. Насущной задачей в этом направлении становилась разработка адекватных нормативных и правовых актов, в том числе в области льготного налогообложения, стимулирующих привлечение внебюджетных средств в образовательную сферу. Внебюджетная деятельность вузов характеризовалась широким спектром направлений. Уровень получаемых доходов не был связан с колебаниями уровня бюджетного финансирования, т. е. внебюджетные источники являлись дополняющими, а не замещающими по отношению к бюджету. Объем внебюджетных поступлений определялся рыночной конъюнктурой и возможностями учебных заведений по их привлечению (наличие кадрового и материально-технического потенциала, возможность отвлечения финансовых ресурсов от учебного процесса для целей получения дополнительных доходов).

В 90-е гг. ХХ в. наблюдалась низкая обеспеченность студентов учебно-лабораторными площадями, а также местами в общежитиях. Так, например, в расчете на одного студента дневной формы обучения в 1990 г. приходилось лишь 11,8 м2 площади вузов. К 1995 г. она несколько возросла – до 12,6 м2, а к 1998 г. снизилась: на одного вузовского студента дневной формы обучения государственного сектора стало приходиться уже 11,0 м2 площади (при нормативе 18 м2). По ряду учебных заведений положение было еще хуже. В целом острая нехватка учебно-лабораторных площадей в вузах страны не была преодолена: в 1998 г., как и в 1997 г., обеспеченность студентов вузов учебно-лабораторными площадями составила 10,6 м2, обеспеченность общежитиями составляла 87,4 %. Таким образом, почти каждое пятое здание вуза нуждалось в срочном капитальном ремонте. И хотя на эти статьи расходов в 1999 г. выделялось средств в 6 раз больше, чем в 1995 г., решить проблемы улучшения материально-технической базы не представлялось возможным. Недостаток финансовых средств на капитальное строительство, на текущий ремонт зданий и учебных корпусов привел к ухудшению состояния материально-технической базы вузов, а также условий обучения студентов.

Однако необходимо отметить, что в 2001 г. площадь, приходившаяся на одного студента высших учебных заведений дневного отделения, составила 7,3 м2, одной из причин такого изменения являлся постоянный рост контингента студентов дневного отделения – с 2 213 до 2 656 тыс. чел. [7].

За все годы проведенных экономических преобразований в счет всех источников финансирования в эксплуатацию было введено 1149,8 тыс. м2, из них 544,0 тыс. м2 жилых домов и студенческих общежитий.

В основном увеличение показателей материально-технической базы происходило за счет разных источников, в частности посредством передачи зданий и сооружений администрациям регионов для организации учебного процесса, а также нового строительства по инвестиционным программам.

В 90-е гг. ХХ в. система образования была поставлена перед необходимостью решать задачу резкого сокращения расходов, в том числе на оплату труда, стипендии и другие социально значимые выплаты, поскольку средств на эти статьи при указанном увеличении расходов бюджета было выделено недостаточно.

Здания и сооружения образовательных учреждений были построены в разные периоды. Их большая часть приходилась на здания, возведенные до революции, непригодные для проведения учебного процесса из-за их ветхого состояния. Необходимо было не только осуществить их реконструкцию, но и заменить инженерные коммуникации, оборудование, мебель. На восстановление зданий и инженерных коммуникаций, находившихся в аварийном состоянии, требовалось единовременно свыше 1,5 млрд р., которых не было в государственном бюджете.

Советская модель организации экономических отношений в образовании уже не соответствовала условиям хозяйственности в 90-е гг. ХХ в. Она продолжала реализовывать старые «распределительные» принципы формирования финансовых планов в отрасли, не обеспечивала правовой защищенности и экономической самостоятельности образовательных учреждений, сковывала инициативу их руководителей и органов отраслевого управления, т. е. не позволяла развивать внебюджетные источники финансирования. Поэтому было закономерным, что принятые в начале ХХI в. правительственные документы – «Национальная доктрина образования в РФ до 2025 г.», «Федеральная программа развития образования на 2000–2005 гг.», «Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г.» – определили основные направления стратегии дальнейшего развития российского образования. Значительное внимание в них уделялось именно экономическим аспектам движения вперед.

Предусмотренная законом РФ «Об образовании» государственная гарантия приоритетности образования определила выделение на цель его развития не менее 10 % национального дохода, что по некоторым оценкам примерно соответствует 9 % ВВП. Однако нестабильное выполнение этой гарантии сказалось на общем состоянии высшей школы. Так, например, доля расходов на образование в валовом внутреннем продукте составляла в России в 1994 г. – 3,4 %, 1997 – 0,6, 1998 – 0,5, а в 2000 г. – 0,4 % [8]. Фактический объем всех ассигнований, который был выделен из государственного бюджета в 90-е гг. ХХ в., не позволил образовательным учреждениям нормально функционировать, а студентам – получать на занятиях новые знания и навыки, чтобы соответствовать современным потребностям развития страны, запросам личности, общества и государства.

Таким образом, экономическая нестабильность в стране, дефицит государственного бюджета, недофинансирование системы образования не только затрудняли решение задач учебновоспитательного процесса, но и отрицательно влияли на состояние материально-технической базы вузов России.

Ссылки:

• 1.  Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса : закон РСФСР // Вестник образования. 1991. № 1. С. 3–7.

• 2.  Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных

  и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления [Электронный ресурс] : закон РФ от 15 апр. 1993 г. №  4807-I   :  утратил силу.  URL:   http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?doc-

  body=&nd=102022785&rdk=&backlink=1 (дата обращения: 15.01.2018).

• 3.    ГАРФ. Ф. 9661. Оп. 2. Д. 13. Л. 25.

• 4.  Сводный баланс доходов и расходов МО РФ за 1996 г. // Текущий архив Министерства образования и науки РФ.

• 5.  Отчет об использовании сметы расходов по бюджету и внебюджетным средствам за 1996 г. // Там же.

• 6.    О мероприятиях по переводу в органы федерального казначейства счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности : постановление Правительства РФ // Вестник образования. 1998. № 7. С. 3–23.

• 7.   ГАРФ. Ф. 10132. Оп. 1. Д. 411. Л. 1.

• 8.    Российский статистический ежегодник : стат. сб. М., 1999. С. 87.