Развитие собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации в современных условиях

Федерализм предполагает разделение властных полномочий «между верхним и нижним уровнями правительства таким образом, что оба уровня располагают значительной степенью автономной ответственности за социальное и экономическое благополучие тех, кто проживает в зоне их юрисдикции»1. Иными словами, суть федерализма заключается в том, чтобы посредством оптимального распределения компетенции между федеральным Центром и субъектами федерации, разумной децентрализации властных полномочий добиться наиболее лучших результатов развития территорий и всей страны в целом. На это в конечном итоге должно быть направлено правовое регулирование федерации и ее субъектов с учетом разграничения полномочий в этой сфере деятельности. Для России это жизненно необходимо, потому что, как верно подметила Т.А. Никитина, «федерализм выступает как наиболее целесообразная и необходимая форма демократического управления государством с огромной территорией и большой численностью населения, в котором усиливается значение регионов»2.

Из сказанного следует сделать вывод о том, что федерализм является фактором, обуславливающим не только необходимость разделения властных полномочий между центром и субъектами, но и безусловного формирования собственного правотворчества субъекта федерации. Как справедливо отмечает Я.Ф. Исмагилова, «наличие собственного правотворчества является важным условием сохранения природы федеративного государства и способствует решению многих неотложных проблем, возникающих перед каждым субъектом Федерации в отдельности»3.

В свою очередь, право субъектов федерации осуществлять собственное правовое регулирование обусловлено различными обстоятельствами .

Так, например, в России такими обстоятельствами выступают: огромная территория; большая численность населения, сочетаемая с его многонациональным составом и т.д. Именно эти обстоятельства свидетельствуют о невозможности эффективной правовой регламентации отношений лишь из Центра, поскольку федеральное законодательство объективно не сможет отразить тех особенностей, которые представляют большую значимость именно для населения регионов – субъектов федерации. Федеральное законодательство, в основном, устанавливает общие для всех субъектов федерации правила поведения. Однако субъекты федерации зачастую отличаются географическими, климатическими, социально-экономическими, национальными и другими условиями. Например, Республика Адыгея занимает площадь 7,6 тыс. кв. км., а Республика Саха (Якутия) – 3 млн.102 тыс. кв. км. Численность жителей 83 субъектов РФ различается в 376 раз, площадь – 338. Существенно отличается и этнический состав. Например, из 21 республики только в 6 титульное население составляет более 50%: Чувашия (69%), Тыва (64%), Коми (60%), Чечня (58%), Северная Осетия (Алания) (53%), Татарстан (53%).

Отдельные субъекты федерации богаты природными ресурсами (нефть, газ, алмазы и пр.), и это, безусловно, положительно влияет на развитие их экономики, занятость населения, его благосостояние. Территория России включает в себя климатические пояса от заполярного круга до субтропиков. В тех субъектах, которые расположены в благоприятных климатических условиях, развито сельское хозяйство, которое невозможно, например, осуществлять в Магаданской области. На территории некоторых субъектов много лесов, причем, различных пород, на территории других – сплошные горы, поэтому не может быть одинаковых, единых для всей России рекомендаций по использованию земель, других природных ресурсов, правовому регулированию соответствующих отношений.

Субъекты федерации имеют и другие особенности, присущие только им. Эти особенности могут быть отражены только в нормативных правовых актах субъектов федерации.

В силу этого невозможно, по образному выражению Я.Ф. Исмагиловой, «выровнять в одну шеренгу»1 все субъекты федерации. Хотя, с другой стороны, трудно не согласиться с утверждением, что идея выравнивания может быть принята как цель улучшения жизни в стране лишь при условии, что пути для осуществления такой идеи не будут сведены к голому администрированию, безоглядной перекройке границ российских субъектов и их уже более или менее устоявшейся социально-политической организации2.

Известно, что единое государственноправовое пространство не означает полного единообразия на всей территории России. В субъектах федерации государственно-правовое строительство должно осуществляться с учетом исторических, культурных, этнических, природных и других особенностей. «Мудрость государственного управления, - писал о. П.И. Флоренский, - не в истреблении тех или других данностей и даже не в подавлении их, а в умелом направлении, чтобы своеобразия и противоречия давали в целом государственной жизни нужный эффект»3.

Собственное правовое регулирование субъектов федерации обязывает их к соблюдению определенных требований, обеспечивающих единство федеративной государственно-правовой системы.

Прежде всего, осуществляя собственное регулирование, субъекты федерации должны соотносить свою систему законодательства с федеральной системой. Федеративная природа государства обуславливает децентрализацию правового регулирования, которая выражается в наличии двух уровней законодательства – федеральной и региональной. Двухуровневая система законодательства федеративного государства основана на конституционных и соответствующих им договорных положениях о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий.

В ст. 5 Конституции Российской Федерации указано, что республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство; край, область, автономный округ, автономная область, город федерального значения имеет свой устав и законодательство. Как видим, Конституция прямо употребляет словосочетание «свое законодательство», которое предполагает обязательное резервирование в условиях федеративного государства таких важных сфер общественной жизни, по которым регионы осуществляют собственное правовое регулирование.

Правовое регулирование в субъектах федерации носит системный характер, поскольку охватывает широкий круг вопросов, по которым органы государственной власти и должностные лица субъектов принимают нормативные акты в

соответствии со своей компетенцией и иерархическими юридическими связями между этими актами. Как правильно подмечает Ф.М. Раянов, словом «законодательство» охватывается не один нормативный акт, а множество, поэтому невозможно обойтись без слова «система»1.

В системе законодательства субъекта федерации отражаются все вопросы, входящие в предмет его собственного правового регулирования. Они касаются и экономического, и социальнокультурного характера, а также политической сферы (территориальное устройство, проведение выборов и др.).

Наличие у субъектов федерации собственных систем законодательства не должно служить причиной для возникновения противоречий между ними и Федерацией, не должно нарушать принципы единого правового пространства федеративного государства. «Этнические различия в государстве стали благоприятной почвой для акцентирования региональной политической элитой проблем местного характера вплоть до игнорирования интересов того единого целого, которым, несомненно, является Россия. Все эти кризисы и разногласия обострились в условиях демократического общества, что поставило наше государство перед очень нелегким выбором: или возвращение к жесткому централизованному государству, или распад России, или же (и это наиболее предпочтительный вариант) построение новых федеративных отношений, которые смогли бы уравновесить местный и центральный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону»2.

Конечно, сегодня говорить об обострении разногласий между федерацией и ее субъектами не приходится, но учет последними своих национальных и культурных особенностей не должен повторить ту ситуацию, которая была в России с 1989 по 1999 годы – проявление национализма, экстремизма и сепаратизма. Хотя с другой стороны, как справедливо подмечает В.Н. Данилов, «принятие региональных законодательных актов, выходящих за рамки конституционных положений о разделении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий в большинстве своем были обусловлены тем, что палатами Федерального Собрания Российской Федерации своевременно не принимались многие законы, которые были жизненно важны для субъектов Федерации и они вынуждены были идти на преднамеренное принятие таких законов, которые не входили в сферу их компетенции»3.

Федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации, учитывающее специфические особенности, должно гармонично сочетаться. И основная задача собственного правового регулирования субъектов федерации видится, прежде всего, в претворении федеральных (исходных) правовых идей в прямые и конкретные акты субъекта Федерации. Федеральное законодательство призвано обеспечить единство правовой системы страны в целом, создать основу для реализации на всей ее территории гарантированных Конституцией прав и свобод человека.

Вместе с тем субъекты федерации, осуществляя правовое регулирование общественных отношений, должны учитывать социально-экономические и природно-климатические особенности своих местностей, стремиться к повышению уровня социальной и правовой защи- щенности населения, определять приоритеты в отношении отдельных видов общественных отношений. Как часть федеративной системы, законодательство субъектов федерации должно преследовать цели разрешения проблем регионального характера. Это достигается посредством осуществления субъектами федерации правового регулирования только лишь по предметам их собственного ведения, а также конкретизации ими федеральных нормативных актов по предметам совместного ведения.

Поскольку федерализм является эволюционирующей системой, то федеральное и региональное законодательство не является неизменным, раз и навсегда данным, в т.ч. и с точки зрения распределения предмета правового регулирования. Корректировка государственной политики вследствие изменения экономической, политической, социальной, идеологической ситуации в стране и на международной арене, накладывает отпечаток на собственное правовое регулирование субъектов федерации.

Анализируя современные тенденции разграничения предмета правового регулирования в России между Центром и его составными частями, можно утверждать о стремлении федерации сократить объем регулирования в регионах, и в то же время «увеличить круг федеральных государственных институтов, которые имеют право трактовать региональное законодательство по своему усмотрению и направлять свои протесты, постановления и т.п. в региональные легислатуры с требованиями изменения регионального законодательства»1.

Федеральный Центр, в свою очередь, не должен забывать о своеобразных интересах своих субъектов и учитывать в федеральных актах многонациональный характер Российской Федерации.

Кроме того нередко отдельные регионы осуществляют собственное регулирование эффективнее других субъектов и Центра. И об этом говорил Президент РФ в своем послании Федеральному Собранию 30 ноября 2010 года, ссылаясь на опыт эффективного регулирования поддержки многодетных семей в Ивановской и Ульяновской областях и призывая Правительство РФ и другие территории перенимать передовой опыт правового регулирования.