Реализация международно-правовых документов, регулирующих правовое положение этносов в Казахстане (на примере Лундских рекомендаций)

Республика Казахстан является членом ОБСЕ с января 1992 г., в 1999 г. был открыт Центр ОБСЕ в Алма-Ате, а в 2010 г. после одиннадцатилетнего перерыва состоялось совещание глав государств и правительств стран – участников ОБСЕ в г. Астане [2].

Первый Верховный комиссар по делам национальных меньшинств Макс ван дер Стул был частым гостем Казахстана. С его участием было проведено множество международных конференций и семинаров. В 1993 г. создан Фонд по межэтническим отношениям для поддержки ВКНМ. Фондом при участии международно признанных независимых экспертов были выработаны: Гаагские рекомендации о правах национальных меньшинств в области образования (1996 г.) [3], Ословские рекомендации о языковых правах национальных меньшинств (1998 г.) [4], Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественнополитической жизни (1998 г.) [5], др.

Лундские рекомендации (1998 г.). Цель Лундских рекомендаций, как, впрочем, цель и всей де- ятельности ОБСЕ И ВКНМ, – оказание стимулирующего воздействия на принятие государствами мер, способствующих цивилизованному взаимодействию этнических диаспор и государства во всех сферах жизнедеятельности общества и государства. Лундские рекомендации строятся на основе международных общепризнанных норм в области прав этнических диаспор. Они представляют также толкование этих норм. Система Лундских рекомендаций об эффективном участии национальных меньшинств в общественнополитической жизни включает четыре раздела:

I раздел. Общие принципы.

II раздел. Участие в принятии решений:

• а)    механизмы на уровне центрального правительства;

• б)    выборы;

• в)    механизмы регионального и местного уровня;

• г)    совещательные и консультативные органы.

• III    раздел. Самоуправление:

• а)    нетерриториальные механизмы;

• б)    территориальные механизмы.

• IV    раздел. Гарантии:

• а)    конституционные и правовые гарантии;

• б)    правовая защита.

Рассмотрим некоторые рекомендации через призму казахстанских реалий. В общих принципах говорится, что для стимулирования участия национальных меньшинств в общественнополитической жизни Европы и за ее пределами создаются специальные механизмы, обеспечивающие интересы названной группы населения. В этой связи подчеркивается цель рекомендаций, выраженных в общих принципах, – облегчить вовлечение этнических меньшинств в общегосударственную жизнь при сохранении их самобытности, тем самым способствуя должному управлению и сохранению целостности государства. История убеждает нас в том, что игнорирование прав человека, в частности прав этических меньшинств, приводит к дестабилизации внутренней жизни и внешней политики государства. К сожалению, иногда это представляет угрозу миру и безопасности.

Естественные права человека, зафиксированные во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) [6], Положении Хельсинского заключительного акта (1975 г.) [7], Итоговых документах Мадридской встречи (1983 г.) [8], Итоговых документах Венской встречи (1989 г.) [9], Парижской хартии для новой Европы (1990 г.) [10], Хельсинском документе (1992 г.) [11], Лиссабонском документе (1996 г.) [12], в преамбуле Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам («Декларации ООН о меньшинствах») [13], подчеркивают уважение интересов лиц, принадлежащих к национальным или этническим меньшинствам.

Уважение к законным правам этнических меньшинств предполагает создание всесторонних, наиболее полных возможностей для реализации этих прав, эффективное участие в процессе принятия решений, касающихся их. Для удовлетворения культурных и других запросов меньшинств иногда достаточно обычных демократических процедур, хотя отдельные ситуации требуют конкретных мер. В необходимых случаях государства обязаны в соответствии с п. 35 Документа Копенгагенского совещания по человеческому измерению (1990 г.) «уважать права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в государственных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и поощрению самобытности таких меньшинств» [14]; кроме того, согласно п. 2 и 3 ст. II Декларации о меньшинствах (1992 г.) «лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право активно участвовать в … государственной жизни», а также «право активно участвовать в принятии на национальном и, где это необходимо, региональном уровне решений, касающихся того меньшинства, к которому они принадлежат, или тех регионов, в которых они проживают» [15].

Согласно ст. 15 Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств (1994 г.) [16] государства-участники «обязуются создавать необходимые условия для эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в ведении государственных дел, особенно тех, которые их затрагивают». Следует отметить, что в междуна- родных нормах, касающихся эффективного участия меньшинств в общественно-политической жизни, подчеркивается, что они никоим образом не подразумевают права заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН, ОБСЕ, Совета Европы, включая принципы суверенного равенства, территориальной целостности и политической независимости государств (Копенгагенский документ 1990 г., Декларация ООН о меньшинствах 1992 г., Рамочная конвенция 1994 г.), др.

Участие этнических меньшинств в общественно-политической жизни реализуется через деятельность общественных этнообъединений различных видов на основе международного и действующего в Республике Казахстан законодательства. Ассамблея народа Казахстана (далее – АНК) является специальным консультативносовещательным органом при президенте Республики Казахстан [17], который был создан Указом президента Республики Казахстан от 1 марта 1995 г. №2066 «Об образовании Ассамблеи народов Казахстана». В 2007 г. в ходе конституционной реформы статус АНК был закреплен в Конституции РК: в соответствии с пп. 20 ст. 44 Конституции РК глава государства образует АНК [18]. 20 октября 2008 г. был принят Закон Республики Казахстан «Об Ассамблее народа Казахстана». Члены этнообъединений и АНК принимают участие в экспертизе законопроектов, голосовании в Парламенте Республики Казахстан и принятии решений по ним, в вопросах, касающихся их деятельности, сохранении культурной самобытности.

В Казахстане сформирована специализированная структура, призванная участвовать в государственных делах, затрагивающих интересы этнических меньшинств, что говорит о создании необходимых условий для их участия в культурной, общественно-политической, социальной сферах государственной жизни. Вовлечение меньшинств в названные сферы позволяет им сохранять свои особенности, удовлетворять национальноспецифические запросы, а также способствует эффективному управлению и обеспечению стабильности и целостности государства.

В ст. 8 Конституции РК (1995 г.) зафиксировано, что Республика Казахстан уважает принципы и нормы международного права. Республика признает, что принципы международного права являются руководящими правилами поведения субъектов. Государством признаются и гарантируются права и свободы человека. Однако следует сказать, что политико-правовые гарантии раскрыты более полно, чем социально-экономические и культурные. Следовательно, в данном случае мы вынуждены констатировать: рекомендации, связанные с защитой и созданием условий для поощрения этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности этнических меньшинств, еще не выполнены полностью. Это объясняется экономическими причинами.

Вместе с тем следует отметить, что политикоправовые условия в Казахстане благоприятны. Конституция декларирует: права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов (п. 2 ст. 12). Как видим, концепция теории естественных прав является основополагающей доктриной. Толкование может быть сведено к тому, что государство признает приоритет индивидуального над коллективистским в тех случаях, когда это не представляет опасность общественному спокойствию. Следствием этого положения также является возможность участия этнических меньшинств, представителей общества в проведении общественной экспертизы нормативных актов.

О защите законом от дискриминации говорится в ст. 7 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), в преамбулах Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.) [19], Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) [20], Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.) [21].

Концепция человеческого достоинства актуальна в полиэтническом государстве, поскольку в подобных государствах наряду с правами человека, защитой человеческого достоинства должны быть защищены права этнических меньшинств на удовлетворение их национально-специфических потребностей в области культуры, языка, традиций и обычаев, обеспечена их гарантированность. А.К. Котов, разработавший на научной основе концепцию становления суверенитета государства Казахстан в процессе этнополитогене-за, выделил в качестве самостоятельной категории национальное достоинство человека, наряду с обязательным признанием его человеческого достоинства. Если гуманизм есть идея достоинства и самоценности человеческой личности, то, вероятно, гуманизация межнационального общения закладывает основы уважения национального достоинства каждого человека. С другой стороны, состояние национального достоинства личности, которое зависит от отношений к ней и к нации, ею представляемой, выступает формой выражения реальных общественных отношений, их характера и стабильности в многонациональном по составу населения государстве [22]. А.К. Котов писал: «…в самом общем виде национальное достоинство личности можно представить как концентрированное выражение абсолютной ценности любого конкретного человека как носителя конкретной национальности» [23]. Международные правовые и другие акты, международные отношения подтверждают, что большинство проблем, рассматриваемых общепризнанными органами, связано с гарантированностью прав человека на национальное достоинство.

Признание права на человеческое и национальное достоинство означает отрицание дискриминации в Республике Казахстан. Конституция государства провозглашает: 1. Все равны перед законом и судом. 2. Никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам.

Данный конституционный принцип не только декларируется, но и защищается ст. 145 Уголовного кодекса Республики Казахстан [24]. Согласно названной статье умышленные действия, нарушающие равноправие граждан по признаку расы, языка, национальности, места жительства, отношения к религии, наказываются штрафом либо лишением свободы. Рассмотренная конституционная норма и ее защита вытекает из глобального принципа недискриминации, содержащегося практически во всех международных документах по правам человека.

Отметим некоторые из них: ст. 7 Всеобщей декларации прав человека, ст. 2, 26 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ст. 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) [25]. Все они заявляют о запрещении дискриминации по признаку «родового, национального или этнического происхождения», «национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам» (Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации). Как видим, данные положения отражены и в Конституции Республики Казахстан (1995 г.) как государства – участника ОБСЕ. В таких международных до- кументах, как Копенгагенский документ (п. 31), Рамочная конвенция (ст. 4), Декларация ООН о меньшинствах (п. 1 ст. 4) [26], провозглашается, что лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, наделены правом на эффективное участие в общественно-политической жизни и должны иметь возможность пользоваться этим правом без ограничений.

Граждане Республики Казахстан имеют право на свободу объединений (п. 1 ст. 23 Конституции Республики Казахстан). Это право относится к естественным, абсолютным и неотчуждаемым правам человека. Свобода объединений – признак демократически организованного гражданского общества, которое способствует решению негосударственными институтами национальнокультурных запросов этнических меньшинств. В государстве действует Закон Республики Казахстан «Об общественных объединениях» [27]. Предметом его регулирования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Республики Казахстан (в том числе представителями этнических меньшинств) права на свободу объединений [28]. Закон регулирует правовые отношения между государством и добровольными объединениями граждан, основы их деятельности, указывает на объединения, деятельность которых запрещена в соответствии с международными нормативными актами и Конституцией Республики Казахстан; содержит принципы создания и деятельности; определяет статус общественных объединений – республиканские, региональные, местные, союзы (ассоциации); регламентирует деятельность международных и иностранных некоммерческих неправительственных объединений на территории Республики Казахстан.

Законом предусматриваются механизмы создания, реорганизации, ликвидации общественных объединений, их права и обязанности, собственность и ответственность за нарушение законодательства об общественных объединениях. К сожалению, названный закон не выделяет в многообразии видов общественных объединений этнокультурные объединения, объединения этнических меньшинств. В настоящее время все добровольные объединения граждан – этнические, спортивные, зоологические, художественные, медицинские, исторические, филологические, педагогические и др. – регулируются одним законом.

Этнические меньшинства в Республике Казахстан наделены политическими правами (апатриды и иностранцы – частично). Этническое происхождение не влияет на правоспособность лиц, проживающих на территории Казахстана. Участие в общественно-политической жизни государства они принимают лично и через деятельность своих этнообъединений, любых других общественных объединений, общественно-политических движений, политических партий, в которых они состоят. В ст. 19 Закона «Об общественных объединениях» предусмотрено положение об обязанности общественного объединения обеспечить своим членам возможность знакомиться с документами и решениями, затрагивающими их права и интересы. Это предполагает полную информированность членов этнообъединений относительно общественно-политической ситуации в государстве и участие большого количества этнических меньшинств в общественной жизни. Причем каждый человек, в том числе представитель этнического меньшинства, имеет право не указывать свою партийную принадлежность. Определение партийной принадлежности, политическая самоидентификация являются личным делом.

В Казахстане предоставляется свобода слова, свобода получения и распространения информации (п. 1, 2 ст. 20 Конституции Республики Казахстан). Вместе с тем законодатель не допускает злоупотребления данными свободами и устанавливает правовую ответственность за нарушения свободы слова. Запрещается и преследуется по закону пропаганда или агитация войны, разжигание национальной, этнической, расовой, социальной, религиозной вражды, пропаганда национальной исключительности. Если участие этнических меньшинств в общественно-политической жизни Казахстана связано с названными категориями, то, несомненно, подобная деятельность будет запрещена и, в необходимых случаях, возможно принятие уголовных или гражданских санкций.

Представителям этнических меньшинств, проживающим на территории Казахстана и являющимся его гражданами, предоставлено право мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования [29]. Наряду с этим учитывается, что пользование этим правом может ограничиваться законом в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц (ст. 32 Конституции Республики Казахстан). Право открыто и гласно выражать свои мнения, идеи является одной из активных форм участия в политической жизни государства, оно также закрепляет право политической активности этнических меньшинств, возможность в определенной мере воздействовать на процесс управления государством.

Так же как и в других приведенных выше правовых нормах, касающихся этнических меньшинств, государство заботится о недопущении подрыва стабильности и согласия в обществе, нарушения прав и свобод других гражданских лиц. Оно выступает координирующим органом между этническими меньшинствами и другой частью общества, интересы которой также должны быть учтены. Рассматриваемое право претворяется в жизнь при наличии разрешения официального органа государства. Порядок предоставления разрешения и другие формальности уточняются в Указе Президента РК, имеющем силу Закона, «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в РК» от 17 марта 1995 г., Законе РК «О коллективных трудовых спорах и забастовках» от 8 июля 1996 г. [30]. Более того, незаконные воспрепятствования проведению собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований, иного законного публичного мероприятия или участию в них либо принуждение к участию в них уголовно наказуемы (ст. 155 Уголовного кодекса Республики Казахстан) [31].

Участие этнических меньшинств в общественно-политической жизни Республики Казахстан может быть реализовано и в избирательной кампании. Каждый гражданин страны по Конституции РК может принять участие в управлении делами государства. Это право реализуется в участии в референдумах, в обсуждении проектов законов, через реализацию права избирать и быть избранным в центральные и местные представительные органы, что дает возможность через своих представителей – депутатов Мажилиса Парламента Республики Казахстан, местных мас-лихатов оказывать влияние на вопросы управления и принимаемые решения. Обращения этнических меньшинств в государственные органы, органы местного самоуправления способствуют решению конкретных проблем этносов. В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу Конституционного закона, «О выборах в Республике Казахстан» от 1 октября 1995 г. [32] всеобщее активное избирательное право – право граждан РК участвовать в голосовании на выборах по достижении 18-летнего возраста вне зависимости от происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или любых иных обстоятельств. Представители этнических меньшинств, являющиеся дееспособными гражданами РК, имеют право избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления, а также участвовать в республиканском референдуме (п. 2 ст. 33 Конституции РК). Согласно Закону «О государственной службе» [33] граждане, принадлежащие к этническим меньшинствам, имеют равное право поступления на государственную службу. Государственная служба также позволяет принять участие в общественно-политической жизни.

Заключение. Анализ соответствия институциональных, организационно-структурных элементов в сфере защиты прав этнических меньшинств в Казахстане Лундским рекомендациям об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни показал, что в целом современное состояние в этой области соответствует международным стандартам. В государстве на законодательной основе, прежде всего Конституцией Республики Казахстан (1995 г.), провозглашено равноправие всех граждан, независимо от религиозных, этнических, социальных признаков. В республике признается приоритет прав человека и принципов, норм международного права. Следует отметить наличие и действие серии культурно-этнических нормативно-правовых актов. Фактором, способствующим практической реализации духовных чаяний народов, являются законы Республики Казахстан «О культуре» [34], «О языках» [35], «Об общественных объединениях», «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях» [36], а также предложенный АНК проект Закона Республики Казахстан «Об этнокультурных объединениях». Государством создан правовой фундамент деятельности и стимулирования активности общественной и гражданской позиции многочисленных этносов.

Возможность реализовать культурные и общественные, политические и экономические потребности развита и в учреждении, деятельности государственных органов исполнительной, законодательной властей. Органы исполнительной власти в реализации своих полномочий призваны с уважением относиться к правам этнических меньшинств и всех лиц, затрагиваемых их деятельностью. При Президенте Республики Казахстан на протяжении 20 лет действует консультативно-совещательный орган Ассамблея народа Казахстана (ранее – Ассамблея народов Казахстана). 2015 г. был назван Годом Ассамблеи народа Казахстана. Опыт общественной, политической, культурной деятельности подтверждает общепризнанный статус и авторитет АНК в государстве. Одной из сторон многогранной деятельности АНК является коор- динация работы национально-культурных центров. Данные центры стали создаваться в конце 1980-х гг., и в настоящее время характер, уровень, глубина их деятельности и даже проблем значительно изменились. Их эволюционное развитие подтверждает заинтересованность общества и государства в их присутствии в жизни Республики Казахстан.

Диалектико-прагматическая политика межэтнических отношений способствует совершен- ствованию общественных институтов этносов. Методологическое требование прогноза межэтнических взаимодействий, тенденций внутриэт-нических изменений способствует взвешенной этнической политике. Ответственность за общественно-политическую жизнь национальных меньшинств, а также за их культурно-духовное, социально-экономическое, правовое развитие, гражданскую активность несет не только государство, но и представители этносов.