Реализация положений федерального законодательства об установлении обязательных требований в практике муниципального нормотворчества

В 2020 году был принят Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», который вступил в силу 1 ноября 2020 г. (далее - Федеральный закон № 247-ФЗ). Данный закон определил правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее - обязательные требования).

Обязательные требования как административно-правовой институт не похожи ни на один из существующих институтов в системе российского административного права.

Как отмечает А. Ф. Ноздрачев, «многочисленные и разнообразные по своему конкретному содержанию и внешнему выражению обязательные требования государством устанавливались всегда, но они впервые обоснованно сведены в единую систему, получившую единое наименование - «обязательные требования» и общий правовой режим их установления и применения» [1, с. 19].

Следует отметить, что понятие «обязательные требования» законодателем в Федеральном законе № 247-ФЗ. не раскрывается

Законодатель определил, что соблюдение обязательных требований подлежит оценке в рамках: государственного контроля (надзора), муниципального контроля; предоставления лицензий и иных разрешительных документов; аккредитации, оценки соответствия продукции и услуг; экспертиз и иных форм оценки продукции и услуг; привлечения к административной ответственности в случае их нарушения.

Необходимо обратить внимание на то, что перечень форм оценки соблюдения обязательных требований, установленный законодателем, является закрытым.

В ст. 4 Федерального закона № 247-ФЗ закреплено пять принципов, предусматривающих соблюдение законности, обоснованности обязательных требований, правовой определенности и системности, открытости и предсказуемости, а также исполнимости обязательных требований. Установленный перечень принципов также является закрытым. Обязательные требования подлежат оценке на соответствие установленным принципам, а также на предмет достижения целей их установления.

В качестве инструментов анализа обоснованности устанавливаемых обязательных требований определены оценки регулирующего воздействия, а фактических результатов их применения - оценки фактического воздействия.

В ст. 2 Федерального закона № 247-ФЗ определено, что обязательные требования устанавливаются в том числе муниципальными нормативными правовыми актами.

На основании ч. 1 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Обязательные требования могут быть установлены в муниципальных нормативных правовых актах строго в рамках полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, определенных для каждого типа муниципального образования Федеральным законом № 131-ФЗ.

В п. 5 ст. 2 Федерального закона № 247-ФЗ закреплено, что порядок установления и оценки применения обязательных требований, устанавливаемых муниципальными нормативными правовыми актами, определяется данными актами на основании Федерального закона № 131-ФЗ.

Соответствующие нормы в развитие вышеуказанных положений отражены в ч. 6.1 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Законодателем не конкретизирована компетенция органов местного самоуправления, которые могут муниципальными норматив- ными правовыми актами определять порядки установления и оценки применения обязательных требований. В связи с этим, остается открытым вопрос: порядок установления и оценки применения обязательных требований должен действовать один на уровне муниципального образования в отношении принимаемых муниципальных нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, или каждый орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления, которые принимают нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные требования, должны принять соответствующие порядки? Действие таких порядков будет распространяться только на муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные требования, этими органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления. В этом случае на территории муниципального образования будет действовать несколько таких порядков, положения которых могут отличаться.

В целях устранения вышеуказанной неточности, на наш взгляд, целесообразно наделить представительные органы муниципального образования компетенцией на принятие порядков установления и оценки применения обязательных требований на территории муниципального образования. Действие такого порядка будет распространяться на все муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные требования, принимаемые органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления на территории муниципального образования.

Предлагаем рассмотреть на примере города Челябинска механизм реализации компетенции по принятию порядка установления и оценки применения обязательных требований, устанавливаемых муниципальными нормативными правовыми актами.

Челябинской городской Думой принято Положение о муниципальных правовых актах города Челябинска (решение от 27 октября 2015 г. № 14/5), которое регулирует порядок подготовки, внесения, систематизации муниципальных правовых актов города Челябинска и устанавливает обязательные требования к муниципальным нормативным правовым актам (проектам муниципальных нормативных правовых актов) города Челябинска.

В декабре 2021 года вышеуказанное Положение дополнено нормой, закрепляющей, что порядок установления и оценки применения содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах города Челябинска обязательных требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, иных форм оценки и экспертизы, определяется решением Челябинской городской Думы с учетом принципов установления и оценки применения обязательных требований, определенных Федеральным законом № 247-ФЗ.

Таким образом, компетенция Челябинской городской Думы на принятие порядка установления и оценки применения обязательных требований, устанавливаемых муниципальными нормативными правовыми актами, определена нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Во исполнение вышеуказанной нормы решением Челябинской городской Думы от 26 апреля 2022 г. № 28/15 утвержден Порядок установления и оценки применения обязательных требований, устанавливаемых муниципальными нормативными правовыми актами города Челябинска (далее – Порядок).

На основании норм Федерального закона № 247-ФЗ Порядком установлено, что положения муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении 90 дней после дня официального опубликования соответствующего муниципального нормативного правового акта.

Законодатель не конкретизирует виды муниципальных нормативных правовых актов, на которые соответствующие требования должны распространяться. Поэтому указанное положение касается всех нормативных правовых актов, действующих на территории муниципального образования.

Срок три месяца должен позволить субъектам хозяйственной деятельности изучить и обеспечить исполнение вновь введенных требований, а конкретно определенные две даты вступления их в силу позволяют проще отследить произошедшие изменения.

Пунктом 4 ст. 3 Федерального закона № 247-ФЗ установлено, что нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации, содержащим обязательные требования, должен предусматриваться срок его действия, который не может превышать шесть лет со дня его вступления в силу. Законодатель не устанавливает конкретный срок действия таких актов и не предписывает установить конкретный срок в подобных порядках в рамках, предусмотренных данным федеральным законом.

Л. А. Тихомирова подчеркивает, что «установив сроки действия подзаконных нормативных правовых актов, законодатель тем самым определил необходимость постоянной и бесперебойной работы по инвентаризации и актуализации обязательных требований, возложив бремя ответственности на соответствующие ведомства» [2].

Порядком урегулировано, что муниципальным нормативным правовым актом, содержащим обязательные требования, должен предусматриваться срок его действия, который не может превышать шесть лет со дня вступления его в силу.

Данная норма Порядка изложена в соответствии с Федеральным законом № 247-ФЗ и позволяет предусматривать максимально возможный шестилетний срок действия муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования.

Решением Челябинской городской Думы от 29 августа 2023 г. № 41/23 утверждены Правила землепользования и застройки города Челябинска, включающие в себя порядок их применения и внесения изменений; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

Раздел 4 «Требования к архитектурноградостроительному облику объектов капитального строительства» части 2 «Градостроительные регламенты» Правил землепользования и застройки города Челябинска устанавливает в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2023 г. № 857 «Об утверждении требований к архитектурно-градостроительному облику объекта капитального строительства и Правил согласования архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства» требования к архитектурно-градостроительному облику объектов капитального строительства на территории города Челябинска.

На основании п. 3 вышеуказанного постановления в градостроительном регламенте, кроме требований к объемно-пространственным и архитектурно-стилистическим характеристикам объекта капитального строительства, могут быть установлены: требования к цветовым решениям объектов капитального строительства; требования к отделочным и (или) строительным материалам, определяющие архитектурный облик объектов капитального строительства; требования к размещению технического и инженерного оборудования на фасадах и кровлях объектов капитального строительства; требования к подсветке фасадов объектов капитального строительства.

Требования к объемно-пространственным и архитектурно-стилистичес-ким характеристикам объекта капитального строительства распространяются на физических и юридических лиц, осуществляющих градостроительную деятельность на территории города Челябинска.

Градостроительная деятельность в большей мере связана с осуществлением предпринимательской деятельности. Оценка соблюдения установленных обязательных требований при осуществлении данной деятельности осуществляется в рамках выдачи разрешений на строительство и на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию.

Таким образом, установленные в Правилах землепользования и застройки города Челябинска требования к объемно-пространственным и архитектурно-стилистическим характеристикам объекта капитального строительства относятся к обязательным требованиям.

В связи с этим пункт, регулирующий вступление в силу Правил землепользования и застройки города Челябинска, изложен следующим образом: «6. Настоящее решение вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением раздела 4 «Требования к архитектурно-градостроительному облику объектов капитального строительства» части 2 «Градостроительные регламенты» настоящего решения, вступающего в силу с 1 марта 2024 г. и действующего до 1 марта 2030 г.». В данной редакции соблю- дены положения Федерального закона № 247-ФЗ и Порядка о вступлении в силу обязательных требований и максимальный возможный шестилетний срок действия таких актов.

Статьей 45.1 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ установлено, что правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования. Правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы в том числе внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений; организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями; организации стоков ливневых вод; порядка проведения земляных работ. Данные вопросы могут быть урегулированы как в самих правилах благоустройства, так и в виде отдельных нормативных правовых актов. Регулируя данные вопросы, субъекты нормотворчества сталкиваются с установлением обязательных требований в сфере благоустройства на территории муниципального образования, требования которых в том числе должны соблюдать хозяйствующие субъекты, осуществляющие предпринимательскую деятельность.

Например, Правилами благоустройства территории города Челябинска (в редакции решения Челябинской городской Думы от 30 мая 2023 г. № 39/12) запрещается размещение (установка) нестационарных торговых объектов на газонах (подп. 2) п. 1 указанного решения). Редакция пункта, регулирующего вступление в силу, сформулирована следующим образом: «5. Настоящее решение вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением подпункта 2) пункта 1 настоящего решения, вступающего в силу с 1 сентября 2023 г. и действующего до 1 сентября 2029 г».

Правилами благоустройства территории города Челябинска (в редакции решения Челябинской городской Думы от 20 декабря 2022 г. № 35/20) установлены обязательные требования в части проведения земляных ра- бот (подп. 14, 23, 24, 26, 32, 33, 34, 35 п. 2 указанного решения). Формулировка нормы вступления в силу изложена подобным образом: «6. Настоящее решение вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением подп. 14, 23, 24, 26), 32), 33), 34), 35) пункта 2 настоящего решения, вступающих в силу с 1 сентября 2023 года и действующих до 1 сентября 2029 года».

Оценка соблюдения обязательных требований, установленных Правилами благоустройства территории города Челябинска, осуществляется в рамках привлечения к административной ответственности. За неисполнение обязательных требований, установленных Правилами благоустройства территории города Челябинска, в частности за несоблюдение установленных муниципальными нормативными правовыми актами требований к внешнему виду фасадов и ограждающих конструкций нежилых зданий, строений и сооружений, а также требований к внешнему виду входных групп (узлов) нежилых помещений в многоквартирном доме; за нарушение правил содержания и эксплуатации объектов (средств) наружного освещения; за невыполнение или выполнение с нарушением установленных органами местного самоуправления сроков и порядка проведения работ по содержанию мест и (или) сооружений для сбора, временного хранения и размещения, переработки мусора, отходов производства и потребления; за производство земляных работ, влекущих повреждение или уничтожение зеленых насаждений, нарушение конструкций дорог, тротуаров, других объектов и элементов благоустройства, без письменного разрешения (ордера на производство земляных работ) предусмотрена административная ответственность, установленная ст. 3 Закона Челябинской области от 27 мая 2010 г. № 584-ЗО «Об административных правонарушениях в Челябинской области».

Решением Челябинской городской Думы от 31 мая 2022 г. № 29/15 утвержден Порядок размещения объектов развозной торговли на территориях общего пользования города Челябинска. Порядок размещения объектов развозной торговли на территориях общего пользования города Челябинска разработан в соответствии с Правилами благоустройства территории города Челябинска, утвержденными решением Челябинской городской Думы от 22 декабря 2015 г. № 16/32, в целях установ- ления требований к размещению и внешнему виду объектов для осуществления развозной торговли на территориях общего пользования, осуществлению их деятельности, порядка выдачи разрешения на размещение объекта развозной торговли, порядка отзыва или аннулирования разрешений, порядка ведения реестра выданных разрешений и регулирует отношения, возникающие между органами местного самоуправления города Челябинска и юридическим лицом или гражданином, занимающимся предпринимательской деятельностью в соответствии с федеральными законами, в связи с организацией и осуществлением развозной торговли.

Пунктом 6 решения Челябинской городской Думы от 31 мая 2022 г. № 29/15 установлено, что настоящее решение вступает в силу с 1 сентября 2022 г., но не ранее чем по истечении 90 дней после дня его официального опубликования. Также п. 7 данного решения предусмотрено, что настоящее решение действует до 1 сентября 2028 г. В данных редакциях соблюдены положения Федерального закона № 247-ФЗ и Порядка о вступлении в силу обязательных требований, об обязательности публикации за 90 дней муниципального правового акта до вступления в силу и максимально возможный шестилетний срок действия таких актов.

За самовольную установку и размещение временных объектов (объекты, предназначенные для осуществления производственной и (или) предпринимательской деятельности -нормативное определение, данное законодателем) также предусмотрена административная ответственность, установленная ст. 3 Закона Челябинской области от 27 мая 2010 г. № 584-ЗО «Об административных правонарушениях в Челябинской области».

Указанные примеры демонстрируют, что требования об особенностях вступления в силу отдельных нормативных правовых актов могут содержаться не только в текстах первоначальных редакций решений Челябинской городской Думы, регламентирующих установление обязательных требований в соответствующей сфере общественных отношений, но и в решениях, которыми вносятся изменения в первоначальные редакции.

Проекты муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, подлежат публичному обсуждению. Под публичным обсуждением про ектов муниципальных нормативных правовых актов понимается публичная консультация, проводимая в процессе оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов в соответствии с порядком, установленным муниципальным нормативным правовым актом (п. 8 Порядка).

Решением Челябинской городской Думы от 23 декабря 2014 г. № 4/21 утверждено Положение об оценке регулирующего воздействия проектов решений Челябинской городской Думы и экспертизе решений Челябинской городской Думы. Пунктом 3 данного Положения предусмотрено, что проекты решений Челябинской городской Думы нормативного характера, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязательные требования для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности и бюджета города Челябинска.

Таким образом, при разработке проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, проводится в обязательном порядке оценка регулирующего воздействия, которая включает проведение публичных консультаций по проекту решения городской Думы и подготовку отчета о проведении оценки регулирующего воздействия. Отчет о проведении оценки регулирующего воздействия проекта муниципального правового акта, устанавливающего обязательные требования, представляется вместе с таким проектом муниципального правового акта для принятия соответствующим органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления.

Согласно п. 12 Порядка уполномоченный орган (структурное подразделение аппарата Администрации города Челябинска, отраслевой (функциональный) орган Администрации города Челябинска) проводит оценку применения обязательных требований в отношении муниципального правового акта, устанавли- вающего обязательные требования, по истечении пяти лет шести месяцев с начала его действия.

Оценка применения обязательных требований оформляется в виде доклада о применении обязательных требований, который рассматривается на заседании комиссии по оценке применения обязательных требований, установленных муниципальными нормативными правовыми актами города Челябинска (далее – Комиссия), созданной в соответствии с правовым актом Администрации города Челябинска.

Комиссия на заседании рассматривает доклад и принимает одно из следующих решений: о необходимости продления срока действия муниципального правового акта, устанавливающего обязательные требования, не более чем на шесть лет; о необходимости дальнейшего применения обязательных требований со сроком не более чем на шесть лет с внесением изменений в муниципальный правовой акт; об отсутствии необходимости дальнейшего применения обязательных требований и прекращении срока действия муниципального правового акта, содержащего обязательные требования.

На основании решения вышеуказанной Комиссии осуществляется подготовка соответствующего муниципального нормативного правового акта в порядке, установленном для подготовки и принятия муниципальных правовых актов.

Согласно Порядку структурное подразделение Администрации города Челябинска в соответствии с правовым актом Администрации города Челябинска ведет реестр обязательных требований по утвержденной форме, в которой предусмотрено фиксировать наименование обязательного требования, нормативный правовой акт города Челябинска, устанавливающий обязательное требование, и срок действия обязательного требования.

Ведение реестра позволит своевременно мониторить муниципальные нормативные правовые акты, содержащие обязательные требования, в целях проведения оценки применения обязательных требований и принятия своевременных решений о признании таких актов утратившими силу или продлении срока их действия.

Своевременный анализ реестра будет способствовать проведению постоянной и бесперебойной работы по инвентаризации и актуализации обязательных требований, установленных муниципальными нормативными правовыми актами города Челябинска.

Пунктом 2.1 ст. 3 Федерального закона № 247-ФЗ установлено, что положения нормативных правовых актов, которыми вносятся изменения в ранее принятые нормативные правовые акты, могут вступать в силу в иные установленные сроки, если в заключении об оценке регулирующего воздействия установлено, что указанные изменения вносятся в целях снижения затрат физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности на исполнение ранее установленных обязательных требований и не предусматривают установление новых условий, ограничений, запретов, обязанностей.

Еще один принципиальный момент закреплен в ч. 8 ст. 3 Федерального закона № 247-ФЗ. При отмене нормативного правового акта, которым установлено полномочие по принятию нормативного правового акта, содержащего обязательные требования, нормативные правовые акты, ранее изданные на основании отмененного нормативного правового акта, не подлежат применению.

Таким образом, при проведении правовой экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих, дополняющих, смягчающих обязательные требования, обязательно необходимо проанализировать нормативные правовые акты, определяющие полномочия органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления на их установление. В случае если такие акты признаны утратившими силу, то установление, дополнение, смягчение обязательных требований в муниципальных нормативных правовых актах будет неправомерным.

Л. А. Тихомирова в отношении положений Федерального закона № 247-ФЗ сделала вывод о том, что «механизм реализации проводимой реформы предполагает, во-первых, актуализацию действующих подзаконных актов, во-вторых, принятие законов об обязательных требованиях и о государственном контроле, в-третьих, подготовку законопроектов и обновление нормативного регулирования для каждой сферы общественных отношений» [2].

В заключение отметим, что Федеральный закон № 247-ФЗ (ч. 4, 5 ст. 3) определил де- тальные правила, относящиеся к организации контрольно-надзорной деятельности. В отношении нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, во-первых, закрепил необходимость указания в обозначенных нормативных правовых актах срока их действия; во-вторых, установил максимально возможный срок действия обозначен- ных нормативных правовых актов – не более шести лет со дня их вступления в силу; в-третьих, по результатам оценки применения обязательных требований установил возможность продления срока действия обозначенных нормативных правовых актов – не более чем на шесть лет. Отражение данных положений мы увидели в приведенных примерах решений Челябинской городской Думы.