Реестр недобросовестных поставщиков как мера гражданско-правовой ответственности

Законодательство в сфере государственных закупок устанавливает для контрагентов такой вид ответственности, как включение в реестр недобросовестных поставщиков. Такой механизм регулировании отношений между контрагентами применялся в России еще в начале 20 века в виде недопущения лиц, признанных судом нарушившими обязательства, к новым сделкам. Ранее законодательство содержало схожий механизм привлечения к ответственности с 2005 года в Федеральном законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ, который в настоящее время утратил силу.

Статья 5 Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» № 223-ФЗ от 18 июля 2011 года содержит общие положения о возможности внесения поставщика, нарушившего существенные условия договора, в реестр недобросовестных поставщиков (далее – РНП). Более детально смысл данной правовой конструкции раскрывается в статье 104 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 49-ФЗ от 5 апреля 2013 года. Законами определяется перечень действий, которые могут повлечь включение в РНП. К ним относятся:

• -    уклонение от заключения контракта;

• -    неисполнение или исполнение ненадлежащим образом обязательств, предусмотренных контрактом;

• -    наличие решения суда о расторжении контракта в связи с существенным нарушением стороной условий договора;

• -    односторонний отказ заказчика в связи с введением в отношении него международных санкций.

Подача сведений о содержании в действиях поставщика одного из вышеперечисленных обстоятельств является обязанностью заказчика. Неисполнение данного обязательства влечет за собой наложение административного наказания в соответствии с пунктом 2 статьи 7.31. Кодекса об административных правонарушениях РФ. Информация о наличии данных обстоятельств в действиях поставщика передается в Федеральную антимонопольную службу (далее – ФАС). После проверки всех фактов и обстоятельств и при вынесении положительного решения о том, что в действиях поставщика действительно содержатся нарушения, ФАС вносит сведения в РНП на 2 года.

Сведения, внесенные в РНП, являются публично доступные и открытые. Содержат в себе следующие данные:

• -    наименование юридического лица;

• -    сведения об учредителях;

• -    номер закупки;

• -    дата внесения данных сведений в реестр.

В науке существует дискуссия о вопросе правовой природы института реестра. Среди ученых разделились мнения, одна группа считает, что этот институт можно отнести к публично-правовому (Д.А. Чваненко [1], Я.Е. Щербаков [2]), а вторая группа ученых относит его к частно-правовому (А.В. Демкина [3]), а третья группа ученых считает институт комплексным в зависимости от трактовки функций и целей данного института (В.А. Тищенко [4], Ю.Б. Шубников [5]).

Так, по мнению В.А. Тищенко институт РНП в российском праве выполняет санкционную функцию и содержит в себе признаки меры юридической ответственности [4]. Данный ученый выступает сторонником концепции многогранности института и указывает на содержание в нем публичных и частных начал. Автором указывается, что публично-правовая ответственность наступает в случае опровержения презумпции невиновности, а гражданско-правовая ответственность независимо от наличия вины в действиях.

А.В. Демкина придерживается позиции, что институт РНП представляет собой самозащиту гражданских прав заказчика [3]. Автор отмечает публично-правовую природу данного механизма, хотя также указывает на превентивную функцию данного механизма в рамках процедуры закупки. При этом нельзя считать данную меру ответственностью в объективном смысле, так как у участника закупки не возникает дополнительных обязанностей.

К группе авторов, придерживающихся позиции «институт РНП - публичноправовой» относятся Д.А. Чваненко,

Я.Е. Щербаков. По мнению Д.А. Чваненко включение в реестр несет в себе публичноправовые характеристики, представляя собой квазиадминистративное наказание [1]. Я.Е. Щербаков указывает на необходимость исследования института РНП в рамках административного права [2]. К ним же присоединяется В.В. Кванина, который также считает этот институт публичноправовым [6].

На охранительный характер данной меры указывает Ю.Б. Шубников и И.В. Андреянова, отмечая, что внесение недобросовестных поставщиков в реестр способствует поддержанию стабильности контрактной системы в сфере закупок [5].

Важным вопросом для установления правовой природы института РНП выступает исследование необходимости доказывания вины в действиях поставщика. В отношении данного вопроса на практике не сложилось единого подхода.

Примером могут стать дела №А70-4025/2011 и №А40-170117/2014, рассматриваемые в арбитражных судах, где суд пришел к выводу о том, что вина может быть выражена в форме умысла или неосторожности. При этом, примером иного подхода в судебной практике могут выступить дела №А56-34266/2010 и №А19-5909/2016, где суд указал на необходимость наличия умышленных действий или бездействий со стороны поставщика.

Таким образом, мы можем отметить, что в науке нет единого подхода к правовой природе такого вида ответственности, как включение в реестр недобросовестных поставщиков. Среди ученых разделились мнения, одна группа считает, что этот институт можно отнести к публичноправовому, вторая группа ученых относит его к частно-правовому, а третья группа ученых считает институт комплексным в зависимости от трактовки функций и целей данного института. Также, не сложилось единого подхода и в правоприменительной практике. Вопрос остается дискуссионным и подлежит дальнейшему научному исследованию.