Реформа государственного управления в Российской Федерации

Взяться за исследование некоторых вопросов, касающихся неудовлетворительного государственного управления в стране, заставила статья, опубликованная 22 апреля 2016 года в газете «Ведомости» под «кричащим» заголовком «Владимир Путин согласен на комиссию», а в электронной версии газеты – под заголовком откровенно провокационного характера: «Дмитрий Медведев предложил Владимиру Путину измениться» [1]. Но обратимся к сути высказываний, о которых идет речь в названной статье. Вероятно, легче всего обвинить советскую систему в существующих в настоящее время проблемах государственного управления на федеральном уровне. Для того, чтобы верно оценить это утверждение, взглянем документы новейшей истории.

Вскоре после образования советского государства, в июле 1918 года была принята первая Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики [2]. В этом главном нормативном акте, в статье 43, включенной в раздел третий «Конструкция Советской власти», содержался перечень из 18 народных комиссариатов, которые должны были быть (и были) образованы как органы управления страной в таких отраслях и сферах деятельности, как иностранные дела, военные и морские дела, внутренние дела и юстиция, вопросы труда и социальное обеспечение, просвещение, почты и телеграфы, дела национальностей, финансы, пути сообщения, земледелие, торговля и промышленность, продовольствие, здравоохранение. Кроме того, в перечень наркоматов включался Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ) и наркомат государственного контроля.

Конституция (Основной Закон) РСФСР, принятая в мае 1925 года [3], в статье 37 также определяла, какие народные комиссариаты должны быть образованы «для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного управления». Количество образуемых наркоматов составляло 11, а именно: высший совет народного хозяйства, внутренней торговли, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия, социального обеспечения. Следует отметить, что Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик, принятый в окончательной редакции в январе 1924 года [4, с. 55-66], определял 10 народных комиссариатов (общесоюзных и объединенных), которые должны были руководить отдельными отраслями государственного управления на союзном уровне: по иностранным делам; по военным и морским делам; внешней торговли; путей сообщения; почт и телеграфов; продовольствия; труда; финансов, рабоче-крестьянской инспекции, а также в их состав входил Высший Совет Народного Хозяйства (статьи 51 и 52). Определялся и состав советов народных комиссаров союзных республик, в который должны были входить 10 народных комиссаров: земледелия; финансов; продовольствия; труда; внутренних дел; юстиции; рабоче-крестьянской инспекции; просвещения; здравоохранения; социального обеспечения, а также председатель ВСНХ (статья 67).

Конституция (Основной Закон) СССР, утвержденная в декабре 1936 года, и Конституция (Основной Закон) РСФСР, утвержденная в январе 1937 года, также содержали перечень народных общесоюзных, союзно-республиканских и республиканских народных комиссариатов, преобразованных в 1946 году в министерства [5]. К 1977 году по Конституции СССР насчитывалось 31 общесоюзное министерство и 31 союзно-республиканское министерство, а по Конституции РСФСР – 21 союзно-республиканское министерство и 9 республиканских министерств. Кроме того, в соответствии с названными Основными Законами в состав Совета Министров СССР входили руководители 19 центральных ведомств (в частности, госкомитетов при Совмине СССР), а в состав Совета Министров РСФСР – руководители 9 республиканских ведомств, включая госкомитеты при Совмине РСФСР.

В Конституции (Основном Законе) СССР, принятой в октябре 1977 года, и Конституции (Основном Законе) РСФСР, принятой в апреле 1978 года, перечисление министерств и других государственных органов, руководители которых включались в состав Правительства СССР и в состав Правительства РСФСР, отсутствовало, предусматривалось лишь их наличие (см.: статью 135 и статью 129 соответственно) [6]. Перечень министерств, государственных комитетов и других подведомственных правительствам органов определялся Законом СССР «О Совете Министров СССР» и Законом РСФСР «О Совете Министров РСФСР» [7], в которые регулярно вносились изменения и дополнения. Таким образом, к 1991 году в Москве насчитывалось: 25 общесоюзных министерств СССР, 11 союзно-республиканских министерств СССР, 4 общесоюзных государственных комитета СССР, 16 союзнореспубликанских государственных комитетов СССР; 18 союзно-республиканских министерств РСФСР, 9 республиканских министерств РСФСР, 11 союзно-республиканских государственных комитетов РСФСР.

В соответствии с указанными советскими законами министерства осуществляли руководство порученными им отраслями управления, то есть были отраслевыми органами государственного управления, а государственные комитеты – межотраслевое управление, то есть относились к органам межотраслевого государственного управления. Исключения из этих правил допускались, но были немногочисленными. Так, Министерство финансов СССР осуществляло руководство организацией государственных финансов в стране, то есть, по сути, выполняло функции по межотраслевому управлению, а, например, Государственному комитету СССР по лесному хозяйству было поручено осуществлять не только межотраслевое управление в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, но также и отраслевое управление в этой области [8].

С принятием в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации [9] и построением Российского государства на новых принципах, вопросы системы и структуры органов исполнительной власти в конечном итоге были переданы на решение главы государства – Президента Российской Федерации1.

За период с 1992 по 2004 год система федеральных органов исполнительной власти менялась четыре раза [10], а их структура (перечень) за период с 1992 по 2012 год в целом, не считая внесения отдельных изменений, – тринадцать раз [11]. Действующая в настоящее время структура федеральных органов исполнительной власти со дня её утверждения в 2012 году менялась уже 17 (!) раз.

В результате в настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» систему федеральных органов исполнительной власти составляют: 1) федеральные министерства, призванные вырабатывать государственную политику в установленной сфере деятельности и осуществлять в этой сфере нормативно-правовое регулирование; 2) федеральные службы, образуемые для осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности; 3) федеральные агентства, которые должны в указанной сфере деятельности оказывать государственные услуги, управлять государственным имуществом 24

и осуществлять правоприменительные функции, кроме функций по контролю и надзору, то есть издавать индивидуальные правовые акты, вести реестры, регистры и кадастры. Что касается структуры (перечня) федеральных органов исполнительной власти, то по состоянию на 5 апреля 2016 года2 в нее входят: 21 федеральное министерство, 29 федеральных служб и 23 федеральных агентства, то есть всего 73 федеральных органа исполнительной власти3.

Следует отметить, что все изменения в системе и структуре государственного управления, начавшиеся в 2004 году и с определенной периодичностью осуществляющиеся до настоящего времени, были обусловлены административной реформой, которую предполагалось провести в 2003–2004 годах [12]. Однако административная реформа продолжается и, на наш взгляд, будет продолжаться все время существования государства; завершить административную реформу невозможно, поскольку дальнейшее развитие общества, государства, его институтов будут ставить все новые и новые задачи, решая которые придется модифицировать и совершенствовать систему федеральных органов исполнительной власти.4 Незавершенность административной реформы регулярно отмечается российскими учеными, но при этом выражается надежда на то, что эта реформа будет осуществляться и дальше [13; 14; 15]. На наш взгляд, следует согласиться с мнением А.В. Клименко, который полагает, «что оптимизация государственных функций должна быть не разовой, а постоянной задачей исполнительной власти» [16].

Но если исходить из того, что административная реформа – процесс постоянный, то о промежуточных результатах следует, вероятно, судить по итогам определенных этапов этой реформы. Так, по итогам этапа, начавшегося в 2004 году, то есть по прошествии почти 12 лет после начала работы федеральных органов исполнительной власти в новом качестве, одним из руководителей страны делается вывод о том, что «система государственного управления во многом сохраняет советские черты, опирается на старые методы контроля и мотивации и работает по инерции». Но в этом ли причина, что существующая система не справляется с поставленными задачами. Ведь, если обратиться к советскому опыту, на который до сих пор пеняют, то тогда, с теми задачами, которые были поставлены Коммунистической партией Советского Союза, система справлялась, да еще в меньшем по числу органов количестве.

Посмотрим, каким количеством министерств справляются с вопросами государственного управления развитые страны мира. Так, во Французской Республике насчитывается 20 министерств, в США – 15, Федеративной Республике Германии – 14, а в Итальянской Республике – всего 13 [17]. Разумеется, что механически переносить западный опыт на российскую землю занятие неблагодарное, поскольку практически ничего из того, что позаимствовано и не адаптировано, не дало ожидаемого эффекта. Однако стоит задуматься о том, что гораздо меньшим числом органов исполнительной власти эти государства достигают гораздо больших результатов.

Поскольку действующая в настоящее время система федеральных органов исполнительной власти не отвечает тем требованиям, которые были заложены в Конституции Российской Федерации, попробуем предложить вариант ее реформирования.

В первую очередь, следует распрощаться с федеральными министерствами, являющимися, по сути, территориальными органами Правительства Российской Федерации: с Министерством Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Министерством Российской Федерации по делам Северного Кавказа. С одной стороны, на указанных территориях существуют территориальные органы большинства федеральных органов исполнительной власти. С другой стороны, глава государства наделил высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, расположенных на территории данного субъекта России [18]. Кроме того, координацию деятельно- 25

сти федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе обеспечивает полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе [19].

Во-вторых, для того, чтобы определить необходимые сферы государственного управления (а в конечном итоге – количество действительно необходимых федеральных органов исполнительной власти), следует обратить внимание на одну их главных обязанностей государства: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (статья 2 Конституции России), на конституционные полномочия Президента Российской Федерации в части государственного управления (в частности, статьи 80, 86 и 87 Конституции России) и Правительства Российской Федерации (статья 114 Конституции России), а также на вопросы ведения Российской Федерации и вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71, 72 Конституции России).

Учитывая перечисленные в главе 2 Основного Закона страны права и свободы человека и гражданина, а также установленные Конституцией Российской Федерации полномочия главы государства и высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации, можно предположить, что должны быть образованы федеральные органы исполнительной власти по следующим отраслям (в скобках указаны конституционные права, свободы и обязанности граждан, которые корреспондируются со сферой деятельности органа исполнительной власти):

• 1)    внешняя политика, включая внешнеэкономические отношения (в том числе, гарантии защиты и покровительства граждан Российской Федерации за пределами страны);

• 2)    оборона (защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации);

• 3)    безопасность государства;

• 4)    вопросы, связанные с чрезвычайными обстоятельствами (возможность ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайного положения);

• 5)    финансы, бюджет, включая налоги и налогообложение (обязанность платить законно установленные налоги и сборы);

• 6)    культура (право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям);

• 7)    наука (свобода научного, технического творчества);

• 8)    образование (право на образование, гарантии его доступности);

• 9)    здравоохранение (право на охрану здоровья и медицинскую помощь);

• 10)    социальное обеспечение (гарантии социального обеспечения; государственные пенсии и социальные пособия; защита материнства, детства, семьи);

• 11)    экология (право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением);

• 12)    государственная собственность;

• 13)    охрана общественного порядка и борьба с преступностью;

• 14)    труд (право на труд, на вознаграждение за труд, на отдых);

• 15)    строительство (право на жилище; поощрение жилищного строительства).

Как было отмечено, кроме указанных выше направлений и сфер деятельности, следует также учесть и отдельные вопросы, которые должны решаться федеральными органами исполнительной власти, исходя из предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусмотренными статьями 71 и 72 Конституции России. В результате вышеназванный перечень следует дополнить федеральными органами исполнительной власти по следующим, не указанным ранее, направлениям деятельности:

• 16)    юстиция (защита прав и свобод человека и гражданина, право на получение квалифицированной юридической помощи);

• 17)    таможенное регулирование (свобода выезда за пределы России и право на беспрепятственный возврат в Россию);

• 18)    энергетика, энергетические системы, ядерная энергетика;

• 19)    транспорт, пути сообщения;

• 20)    информация и связь (гарантии свободы массовой информации);

• 21)    деятельность в космосе;

• 22)    оборонное производство, производство ядовитых веществ; оборот оружия, боеприпасов, вооружения и другого военного имущества;

• 23)    охрана государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

• 24)    метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография;

• 25)    физическая культура и спорт (финансируются программы, способствующие развитию физкультуры и спорта).

Федеральные органы исполнительной власти, которые осуществляют отраслевое регулирование должны именоваться федеральными министерствами, а те, которые осуществляют межотраслевое регулирование – например, федеральными службами (кроме министерства финансов, которое, осуществляя межотраслевое регулирование, должно сохранить статус федерального министерства). Федеральные агентства должны быть упразднены, а их функции переданы соответствующим федеральными органам исполнительной власти или образованным на их основе государственным учреждениям, которые будут осуществлять функции по оказанию государственных услуг. Федеральные службы в нынешнем виде (как органы контроля и надзора) также следует упразднить. Функции надзора необходимо сохранить лишь за теми федеральными органами исполнительной власти, которые его осуществляют постоянно, то есть для которых это основной вид деятельности (например, административный надзор; экологический, технологический, атомный надзор). Функцию контроля, то есть периодическую проверку чьей-либо деятельности, предлагается разделить на две части: первая – внутриведомственный контроль, который организуется в рамках соответствующей отрасли, и вторая – государственный контроль, возглавить который должен специально созданный федеральный орган исполнительной власти (министерство, служба, инспекция), которые будет являться межведомственным органом, осуществляющим контроль не только и не столько за исполнением другими органами государственного управления своих функций, сколько за исполнением законов, постановлений, правил, стандартов и других нормативных актов, существующих в стране для того, чтобы права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации не нарушались5.

Определенной гарантией сохранения федеральных органов исполнительной власти в рабочем состоянии, на наш взгляд, должна послужить государственная организационно-штатная комиссия, призванная рассматривать все вопросы, связанные со штатами этих органов, их увеличением (при появлении или передаче новых функций) или сокращением (при передаче имеющихся функций другим органам, сокращении объема или ликвидации функций, которые должно регулировать государство в лице соответствующих органов). Основой деятельности предлагаемой к созданию комиссии может послужить работа штатной (государственной штатной) комиссии, первоначально появившейся при Народном Комиссариате Государственного Контроля РСФСР (1918 год), затем созданной при Народном Комиссариате Труда РСФСР (1921 год), далее – сформированной при Народном комиссариате финансов РСФСР (1935 год) Одновременно при Наркомфине СССР начала действовать центральная штатная комиссия [20]. С 1941 года все вопросы по штатам, а также разработка и осуществление мероприятий по усовершенствованию и улучшению государственного аппарата находились в 27

ведении Государственной Штатной Комиссии при Совете Народных Комиссаров Союза ССР (затем – при Совмине СССР) 6.

По нашему мнению, современную организационно-штатную комиссию следует образовывать при Председателе Правительства Российской Федерации, под непосредственным руководством которого она должна работать. Основными задачами указанной комиссии должны стать разработка предложений по усовершенствованию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, определение их оптимальной численности, включая численность федеральных государственных служащих различных групп и категорий, не допуская неоправданного увеличения как количества федеральных органов исполнительной власти, так и их штатов.

В результате реализации предложенных мер, на наш взгляд, в большей степени будет соблюдаться баланс интересов многонационального народа и некоторой его части, осуществляющей государственную власть от имени Российской Федерации.

Безусловно, данная статья носит дискуссионный характер. Но всякий научный спор, выявляющий причины, снижающие работоспособность федеральных органов исполнительной власти, формулирующий конкретные предложения по улучшению их системы и структуры, будет способствовать дальнейшему развитию нашего общества как демократического и правового государства, в котором высшей ценностью является человек, его права и свободы.