Реформирование территориального устройства в европейских унитарных государствах и его перспективы для Украины

Современное состояние общественно-политического развития Украины характеризуется дестабилизационными процессами, связанными с демографическим и экономическим кризисом. Социологами отмечена тенденция к уменьшению численности населения Украины, миграция которого ежегодно растет. Требуется но- вая модель территориального устройства и организация эффективной власти в стране, которая существенным образом повлияет на имидж государства и вызовет позитивные тенденции в социально-экономической сфере. Демократизация и оптимизация системы организации публичной власти Украины с ориентиром на европейские ценности указывает на необходимость реформирования территориального устройства.

Заметим, что при проведении названной реформы важно также изучить опыт зарубежных стран, в которых произошло реформирование территориального устройства, а именно административно-территориального устройства (АТУ). Данную проблематику исследовали И. Вишотравка, Г. Гожеляк, И. Заяц, В. Круталевич, В. Куйбида, О. Матвиишин, В. Павленко, M. Попов, А. Руснакова и др.

Обобщив соответствующий опыт европейских государств, мы можем выделить следующие концептуальные подходы к реформированию системы АТУ:

• 1)    децентрализация государственной власти и одновременное увеличение объемов полномочий территориальных общин с целью улучшения их социальноэкономического развития, предоставления качественных услуг гражданам, избежания проявлений сепаратизма и укрепления принципа демократизации в деятельности местного самоуправления;

• 2)    объединение административно-территориальных единиц (АТЕ), имеющих общий административный центр;

• 3)    принятие Закона «Об административно-территориальном устройстве» и других законов, регулирующих статус отдельных АТО;

• 4)    стратегическим направлением развития Украины является вступление в ЕС и распределение AТО государства в соответствии с требованиями Номенклатуры территориальных единиц для статистики (NUTS) — (Nomenclature of Territorial Units for Statistics).

Отметим, что в современных демократических европейских государствах при реформировании системы АТУ приоритетом является воплощение принципа субсидиарности в функционировании общин. Указанный принцип заключается в четком распределении полномочий государственной власти и местного самоуправления для того, чтобы управленческие решения были оптимально затратными и результативными. Hа местную общину должен полагаться тот объем полномочий, который она способна обеспечить.

Приоритеты развития территориального устройства европейских стран выделили в коллективном труде В. С. Куйбида, В. П. Павленко, В. А. Яцюк, О.Я. Матви-ишин, А. Ф. Ткачук и др.

• —    размеры низовых АТО базового уровня административно-территориального управления определяются с учетом финансовой возможности страны и указанных территориальных формирований;

• —    существует практика объединения низовых административно-территориальных образований в союзы территориальных общин для решения ими местных проблем и их социально-экономического развития;

• —    реформирование АТУ максимально учитывает исторические традиции и этнические особенности населения;

— законодательная база, определяющая АТУ отдельных стран, допускает существование как единого общегосударственного закона, так и отдельных законов для конкретных территориальных образований (единиц) 1.

Если рассматривать подробнее концептуальные подходы в европейских государствах к реформированию системы АТУ, то в Беларуси реформирование АТУ в 1990-х гг. происходило путем объединения АТО, имеющих общий административный центр для создания более совершенной формы правления на местах 2. Республика Болгария на пути к вступлению в ЕС прошла через административно-территориальную реформу — от трехуровневого территориального деления государство перешло на двухуровневый. Принятым Законом «Об административно-территориальном устройстве Республики Болгария» удалось законодательно урегулировать важные вопросы территориального устройства страны. В частности, регламентированы механизмы образования и ликвидации областей, общин, населенных пунктов и других территориальных единиц.

Hесколько иначе реформировала свое территориальное устройство Испания. Так, во избежание проявлений сепаратизма в 1983 г. в стране был завершен процесс автономизации. Введенное в 70–80-х гг. устройство рассматривают как инструмент перехода страны от авторитаризма к демократии.

Существует мнение, что опыт создания «областного государства» в Италии является положительным ввиду перехода от централизованной власти к осуществлению управления центром на паритетных началах с регионами. В результате регионам было предоставлено право принимать законы, касающиеся определенного круга вопросов 3. Реформирование АТУ в Латвии предусматривало экономию финансовых ресурсов, поскольку за счет этого уменьшилось число административнотерриториальных образований и увеличился объем прав органов самоуправления 4.

После принятия в 2001 г. Закона об АТУ в Молдове страна была разделена на 32 административных района. Опыт административно-территориального районирования Молдовы свидетельствует о том, что попытки механического укрупнения АТО в основном вызывают недовольство, так как снижаются функции городских поселений и обостряется проблема малых городов 5. Учитывая недостатки проведения реформы в Молдове, мы соглашаемся с автором, который критикует механическое укрупнение АТО. Такие шаги следует делать с учетом социально-экономических, исторических, культурных традиций регионов и мнения населения, проживающего в таких регионах.

В Польше при решении вопроса реформирования АТУ одной из основных концепций было сосуществование в воеводстве государственной и самоуправляющейся власти. Отдельные авторы утверждают, что новое воеводство подобно французским департаментам и регионам, оно является самоуправляющейся структурой госу- дарства. Воеводство представляет интересы определенного региона и одновременно не позволяет распространению идей по автономизации 6. Таким образом, главным направлением реформирования является укрупнение и укрепление социально-экономического потенциала АТО 7. В целом результаты проведенной административно-территориальной реформы Польши в основном положительны. Польский опыт показывает, что сделать государственное управление эффективным без децентрализации не является возможным в современной Европе. Поэтому общие принципы эффективной административной реформы применимы для любой страны 8. Однако Украина не сможет полностью воплотить польский опыт, поскольку названные государства имеют своеобразные исторические, социально-экономические, национальнокультурные предпосылки становления и функционирования территориального устройства.

Румыния при проведении реформы АТУ прибегла к европейской тенденции регионализации, поэтому при проведении реформы АТУ было осуществлено разделение страны на 8 регионов развития. Таким образом указанные регионы получают фонды PHARE от ЕС для регионального развития и сбора статистики 9. Тем самым подтверждается наша позиция о нецелесообразности создания надобластных образований в системе АТУ, однако такие образования необходимо создать при реализации тех мероприятий, которые направлены на социально-экономическое развитие Украины в сфере экономических отношений.

В Венгрии для преодоления проблемы большого количества общин был введен институт микрорегиона — объединение муниципалитетов для решения общих задач 10. В новом территориальном устройстве Чехии были отражены принципы формирования таких статистических регионов ЕС, как NUTS 2 и NUTS 3, которые направлены на развитие слабых регионов 11. Отметим, что реорганизация в странах Центральной Европы в 90-х г. базировалась на принципах местной автономии и восстановления исторических прав общин. В частности, законы Чехии, Венгрии, Словакии предоставляют право населенному пункту объявить себя самоуправляемым. Так, в 1990 г. количество муниципалитетов в Венгрии увеличилось вдвое, а в Словакии и Чехии этот процесс продолжается в настоящее время 12.

Швеция имеет двухступенчатую систему АТУ (24 провинции и 288 коммун). Интересен опыт страны в ходе реформирования коммун, целью которого было повышение роли последних в экономическом и социальном развитии сельских территориальных общин. Следовательно, местное самоуправление стало подобно государственной политической системе организации власти 13. Отметим, что процессы укрупнения сельских общин, не имеющих достаточно материальных средств для реализации своих потребностей состоялись в Швеции (соответственно коммун стало 278 с 1037 единицами), в Дании (количество коммун сократилось с 1388 до 275) и в Англии и Уэльсе (количество округов сократилось с 1383 до 402) 14.

Таким образом, очевидно, что основной задачей при осуществлении реформы территориального устройства и АТУ в приведенных выше странах Европы была децентрализация государственной власти с одновременным расширением полномочий общин для обеспечения социально-экономического развития регионов и улучшения уровня предоставления услуг гражданам.

Большинство европейских государств, проводя реформу АТУ, пытались систему АТО адаптировать к требованиям NUTS. Поэтому уместно проанализировать и отдельные аспекты особенности внедрения NUTS в некоторых государствах.

Hапомним, что Hоменклатура территориальных единиц для статистики, т.е. единая система классификации NUTS, разработанная ЕС в целях предоставления финансовых ресурсов регионам, прежде всего самым отсталым. Она облегчает проведение статистического анализа регионов, а также способствует четкому определению регионов разного уровня развития. NUTS имеет пять уровней, три из которых (NUTS 1–3) являются региональными, а два (NUTS 4–5) — единицами местной региональной статистики ЕС. NUTS 1 включает крупнейшие регионы в структуре государств-членов ЕС или уже объединены в АТО, например Германии, Франции, Великобритании. Уровень NUTS 2 является самым приемлемым пространством для воплощения региональной политики ЕС; уровень NUTS 3 — оптимальный для реализации комплексных социально-экономических, специальных программ межрегионального сотрудничества. Эти уровни в системе NUTS не во всех случаях тождественны АТУ государств-членов ЕС. Однако именно уровень NUTS 2 требует как можно более полного соответствия унификации административно-территориального деления государств-членов согласно критериям регионального разделения NUTS 2 ЕС, поскольку от выполнения этого условия зависит предоставление финансирования и дотаций из фондов ЕС. Данное соответствие NUTS 2 не является необходимым условием для государств Центрально-Восточной Европы, готовящихся к вступлению в ЕС. Такое многоуровневое территориальное деление применяет Статистическое бюро ЕС (Евростат). Регионы первого ранга NUTS 1 — это субъекты федераций, автономные образования, крупные регионы. Регионы второго ранга NUTS 2 — провинции, департаменты, правительственные округа, они примерно соответствуют украинским областям. Регионы третьего ранга — NUTS 3 — графства, префектуры, они примерно соответствуют группе украинских административных районов 15. Критерии для отнесения территориальных единиц до уровней NUTS следующие: NUTS 1 должен содержать от 3 до 7 миллионов жителей, NUTS 2 — от 800 тыс. до 3 миллионов, NUTS 3 — от 150 до 800 тыс. человек.

Разработана также классификация для более мелких АТО. Hапример, территории меньше NUTS 3 (сельские районы) отнесены к NUTS 4, а первичные, базовые единицы отнесены к NUTS 5 16.

Так, готовясь к вступлению в ЕС, Литва предприняла ряд реформаторских мер. Прежде всего был принят Закон «О региональном управлении», описавший основные цели политики регионального развития, взаимо- отношения государственных институтов и учреждений. В нем также определены социальные и экономические партнеры для подготовки документов планирования регионального развития, которые необходимы для формирования и осуществления политики национального развития. Кроме этого, в 2001 г. правительство Литвы, сотрудничая со статистической службой ЕС (EUROSTAT), выработало уровни NUTS, соответствующие устройству Литвы. Поскольку в ЕС проводится активная региональная политика, возникла необходимость упорядочения всей системы существующих в ЕС регионов. В 1988 г. была введена так называемая Hоменклатура территориальных единиц для статистического учета, которая окончательно узаконена в 2003 г. 17 В частности, в Литве предлагаются следующие уровни соответствия NUTS: I уровень — Литва; NUTS II уровня — Литва; NUTS III уровня — уезд; NUTS IV уровня — самоуправление; NUTS V уровня — «сянюния» 18.

Конституция Венгрии определяет два административных уровня — муниципалитет и округ. Hа каждом из этих уровней избираются общие сборы. Вместе с тем по Закону «О региональном развитии и государственном планировании» (1996 г.) было введено еще два административных уровня. Первый уровень — это «микрорегион». Центральное правительство Венгрии применяет финансовые стимулы (в виде субвенций или дотаций) для объединения муниципалитетов в такие микрорегионы. Второй уровень представляют семь регионов, соответствующих европейскому уровню NUTS 2. Hа данном уровне также существуют советы регионального развития, которые являются ассамблеями органов самоуправления этих регионов, и агентства по региональному развитию 19. Можно сказать, что Венгрия также представляет группу стран, в которых удачно была осуществлена реформа в административной сфере, без внесения изменений в конституцию.

В административно-территориальном аспекте Чехия разделена на три уровня: 14 областей, 75 округов (районов) и 6251 коммуна (муниципалитета). Самоуправление существует лишь на двух уровнях — областном и муниципальном. Район — единственный уровень, на котором отсутствует самоуправление, и на его территории действуют два типа государственных органов: районные управления и учреждения государственной власти 20. Реформы территориального устройства в стране были начаты в декабре 1997 г. Тогда было создано 14 высших территориальных единиц самоуправления, и они стали основой для проведения региональной политики в стране после ее вступления в ЕС (речь идет о территориальных единицах NUTS 2, NUTS 3 для проведения статистических анализов) 21. Учитывая указанное, можно подытожить, что реформы территориальных структур в европейских странах в первую очередь направлены на формирование стабильной системы управления как на региональном, так и на местном уровнях, что соответствует требованиям ЕС.

С момента обретения Словакией независимости реформирование системы АТУ происходило в три этапа: 1990–1996 гг.; 1996–1998 гг.; 1998–2004 гг. 22.

Заметим, что Конституция Словацкой Республики не регламентирует все структурные элементы системы АТО. Hа втором этапе в стране реализована АТР. Законом «О территориальном и административном делении Республики Словакия» (1996 г.) было создано 8 краев и 79 округов. Этот Закон в системе территориальных объединений определил муниципалитет как основу независимого и представительного местного самоуправления. Территории отдельных муниципалитетов с военными округами формируют административную структуру государства. Закон определил процедуру создания районов, а также второго и третьего уровней государственной администрации 23. В 1998 г. в Словакии были установлены три региональных и два местных уровня. Сейчас территориальная систематизация республики выглядит следующим образом: NUTS 1 (1) — Словакия, NUTS 2 (4) включает Братиславский край, Западную Словакию, Центральную Словакию, Восточную Словакию, NUTS 3 — это восемь краев: Братиславский, Тернавский, Hитрянський, Тренчинский, Банско-Быстрицкий, Жилин-ский, Кошицкий, Прешовский.

Таким образом, введение системы NUTS в европейских государствах осуществлялось в основном после проведения реформы АТУ. Заметим, что при адаптации системы АТУ с требованиями NUTS в случаях, когда отдельные уровни АТУ не отвечали указанным требованиям, происходило их объединение с образованием новых регионов.

Учеными исследованы перспективы внедрения системы NUTS в Украине. Так, А. Г. Кучабский по результатам анализа характеристик единой статистической системы отмечал, что она дала возможность обеспечить в странах ЕС унифицированную, прозрачную и эффективную модель статистического мониторинга и на основе этого реализовать гибкую региональную политику 24.

Итак, систему NUTS можно рассматривать как одно из важных средств для европейской интеграции. Соответственно, учитывая принципы внешней политики, внедрение системы NUTS на территории Украины становится необходимым и неизбежным, так как это продиктовано процессами общественно-политического и экономического развития мирового сообщества, что требует основательных научно-прикладных исследований.

Стоит отметить, что, по количественным параметрам населения, высокий уровень АТУ Украины соответствует уровню NUTS 2. Однако поскольку районный уровень не соответствует уровню NUTS 3 (критерий населенности которого составляет от 150 до 800 тыс. человек), то в дальнейшем для Украины возникнет необходимость объединения районов. Мы разделяем предложение о том, что для Украины было бы целесообразно статистические единицы NUTS 1 (от 3 до 7 млн жителей) привязать к социально-экономическим районам (надобластным регионам). Так, одна из моделей социальноэкономического районирования была предложена А. Шаблия еще в 1994 г. и в свое время поддержана в 1997 г. коллективом отечественных ученых во главе с М. Долишним. В этом случае на Украине было бы сформировано шесть единиц NUTS 1. Для NUTS 2 рекомендована численность населения от 800 тыс. до 3 млн человек. Этому уровню наиболее соответствуют единицы АТУ Украины первого порядка: АРК, области и город со специальным статусом — Киев. Определенные отклонения наблюдаются лишь в трех из 27 АТО (Донецкая, Днепропетровская обл., г. Севастополь).

Hаиболее сложным для Украины будет определение единиц NUTS 3. Для данного уровня ЕС предлагает критерий численности населения от 150 до 800 тыс. человек. Решение этой проблемы (внедрение статистической единицы NUTS 3) коллектив украинских ученых во главе с В. Г. Яцуба видит в формировании промежуточных (между областной и районной) звеньев систем расселения. Эти образования, как правило, состоят из одного или нескольких городов и групп прилегающих районов и имеют население не меньше 150–200 тыс. человек, площадь территории преимущественно 3–5 тыс. км2, традиционные связи, общие экономические интересы и др. По указанным параметрам эти межрайонные системы совпадают с принятыми в ЕС территориально-статистическими единицами NUTS 3 и вследствие воплощения этого предложения на практике в Украине должно появиться 80–100 единиц NUTS 3.

Hапомним, что к NUTS 4 и NUTS 5 относят преимущественно сельские районы (коммуны во Франции, гмины в Польше), поэтому в Украине к этим уровням могут быть отнесены районы, районы в городах с районным делением и города без районного деления, сельские поселения и поселки.

Таким образом, предложенная модель системы территориальных единиц для учета в NUTS является вполне приемлемой, однако не следует отождествлять указанную модель с моделью системы АТУ Украины, усложняя ее таким образом. В системе АТУ не следует создавать надобластные регионы и промежуточные АТО между областями и районами, целесообразно создать соответствующие регионы для социально-экономического районирования при реализации государственной политики в соответствующей сфере. В то же время мы не исключаем возможности для объединения в перспективе отдельных областей и районов с целью достижения соответствия критериям NUTS 2 и NUTS 3.

Стоит также обратить внимание на то, что процесс внедрения NUTS не нужно ставить в зависимость от реализации административно-территориальной реформы. Во-первых, ЕС допускает внесение изменений в NUTS. Hапример, некоторые новые члены ЕС уже столкнулись с необходимостью совершенствования существующих отечественных систем NUTS. В частности, в Венгрии территория вследствие АТР регионов не соответствует тем, которые введены в стране согласно стандартам ЕС, а это вызывает необходимость соответствующих изменений. Аналогичная проблема стоит также перед Польшей, где ученые обосновывают целесообразность пересмотра всей сети статистического разделения. Во-вторых, реформирование АТУ Украины может происходить параллельно или даже после внедрения системы

Пряхина М.В. Тренинг навыков визуальной диагностики потенциальной опасности

NUTS, что только будет способствовать комплексному решению проблем регионального развития и формирования дееспособных территориальных единиц.

Итак, основными концептуальными подходами при реформировании территориального устройства в отдельных странах Европы были децентрализация и европеизация. Каждая из реформ в качестве основных задач выделяла такие, как определение оптимального размера единиц местного самоуправления, полномочий их органов для надлежащего выполнения ими поставленных задач и предоставления качественных услуг гражданам. Реальные перспективы внедрения системы NUTS в Украине призваны значительно ускорить процесс интеграции в европейское сообщество.

• ¹⁸    Административно -территориальное устройство Украины. С. 439.

• ¹⁹    Там же. С. 432–433.

• ²⁰    Там же. С. 395.

• ²¹    Там же. С. 433–434.

• ²²    Там же. С. 408–409.

• ²³    Там же.

• ²⁴    Кучабский А. Г. Указ. соч.