Региональные параметры национальной безопасности

П оявление в научном и публицистическом, правовом и политическом языках таких понятий, как «региональная безопасность», «региональная политика в сфере безопасности», «комплексная безопасность региона» и др., свидетельствует о том, что в общественном сознании сложилось понимание существования этой относительно самостоятельной сферы жизни социума и вида деятельности. Однако, несмотря на их широкое употребление, четкого и однозначного представления о содержании явления, обозначаемого этими категориями, еще нет. Это является одной из причин того, что региональная политика федерального центра в области национальной безопасности носит фрагментарный характер, не в полной мере учитывает федеративный характер Российского государства.

Прилагательное «региональная», во-первых, отвечая на вопрос «чья?», указывает объект, о состоянии которого идет речь. Понятие «регион» является полисемантическим и омонимическим: в русском языке им обозначают самые разные образования. В силу этого и «региональная безопасность» имеет множество значений. Как констатируется в Военной энциклопедии, она складывается и реализуется на различных уровнях: в рамках какой-либо части страны, ее отдельной административно-территориальной единицы; применительно к нескольким соседним районам, областям того или иного государства; в масштабе группы стран, входящих в определенную географическую зону1.

В данном тексте «региональная безопасность» является характеристикой субъекта федерации, понимаемого как (1) политически организованная (2) на определенной территории (3) исторически сложившаяся многонациональная общность людей. Ее структура может быть представлена в следующем виде:

ПОЛОСИН Андрей

– объекты региональной безопасности – личности, группы (общности, организации и предприятия, составляющие регион и входящие в него, существование и жизнедеятельность которых могут подвергаться внешним, внутренним и трансграничным угрозам;

– субъекты обеспечения региональной безопасности – конкретные должностные лица, официальные и неофициальные институты, органы и организации, действующие по предупреждению, нейтрализации, устранению этих угроз;

– предмет обеспечения региональной безопасности – цели, задачи и функции по обеспечению безопасности названных субъектов;

– методы и средства обеспечения региональной безопасности, которые могут использоваться ими.

Во-вторых, отвечая на вопрос «какая?», прилагательное «региональная» характеризует качество безопасности. Коль скоро регион – явление многогранное, многофакторное и многофункциональное, то и безопасность его предстает как интегративная характеристика, как системное и комплексное свойство. В содержательном плане она включает множество видов – экономическую, политическую и др. безопасность. Как говорится в докладе Совета Федерации, региональная безопасность предполагает защиту прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; безопасность в социальноэкономической сфере, в сфере демографии, межнациональных отношений, природопользования и экологии, развитии транспорта и транспортной инфраструктуры; продовольственную безопасность; обеспечение правопорядка и безопасности населения; информационную безо-пасность1.

В организационном отношении региональная безопасность охватывает всю систему властно-правовых органов, а также используемых ими политико-правовых средств и способов, реализующих государственную функцию охраны интересов регионального сообщества, организаций и граждан от текущих и потенциальных угроз. Сущность региональной безопасности состоит в такой организации жизнедеятельности региона, при которой он может стабильно функционировать, развиваться, противодействовать угрозам различного рода.

Отнюдь не кабинетным мудрствованием является различение безопасности региона и безопасности в регионе. Так, в парадигме «безопасность региона» предполагается, что регион представляет собой оптимальную или близкую к оптимальной пространственную организацию социума и социальную организацию пространства. Его безопасность выражает специфиче- скую систему многофакторной политикоправовой реальности отдельного территориального пространства, устойчивость и качество управленческой и социальнополитической систем, а также состояние нормативной защищенности жизненно важных интересов и потребностей личности, стратегических ресурсных элементов региона.

Соответственно этому основные угрозы региону видятся преимущественно или исключительно вне него. А региональная безопасность сводится к предотвращению или нейтрализации каких бы то ни было притязаний или претензий по отношению к региону со стороны других регионов, центральной власти, зарубежных сил. И большинство населения субъекта федерации осознает свою зависимость от региональных условий и факторов и в равной мере заинтересовано в безопасности и стабильном развитии «своего» региона.

Этим объясняется возможность попыток строить безопасность региона на его замкнутости, искусственной изоляции от окружающего мира. В экономической сфере это выражается в автаркическом курсе на создание хозяйства, обособленного от экономики других стран, регионов или корпораций. Примером из нашей истории может служить время, когда между субъектами федерации возводились таможенные границы, а Россия, по словам В.В. Путина, представляла собой «лоскутную территорию».

Иное содержание имеет «безопасность в регионе». В этом случае внимание акцентируется на сложном и противоречивом характере самого региона, формирование и функционирование которого постоянно генерируют проблемы, имеющие как внутри-, так и внерегиональный характер.

Феномен региональной безопасности находится в тесной взаимосвязи с феноменом национальной безопасности, поскольку в определенной мере является составной частью системы обеспечения национальной безопасности страны, представляет собой подсистему последней, является комплексным политикоправовым институтом в общей системе федеративной государственно-правовой организации.

Обеспечение региональной безопасности предполагает единую в масштабах региона политику взаимодействия региональных и федеральных органов госу- дарственной власти и органов местного самоуправления. Тем не менее существо -вание регионов, сложное территориально -государственное устройство Российской Федерации вносят определенную специ -фику в содержание национальной безо -пасности и политику по ее обеспечению

Во - первых, в сфере безопасности есть вопросы, решение которых возможно только на федеральном уровне, есть сферы жизни и деятельности, в которых безопас ность может быть обеспечена только в мас -штабах государства. Скажем, если на тер -ритории Российской Федерации не допу скается установление таможенных гра-ниц, пошлин, сборов и каких либо иных препятствий для свободного перемеще ния товаров, услуг и финансовых средств, если она представляет собой единое эко -номическое пространство, то обеспече ние его безопасности усилиями отдельно взятого региона невозможно в принципе. Если суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, то обеспечение ее целостности и неприкосновенности отно сится к функциям государства, а не его частей. Вопросы войны и мира, обороны, охраны государственной границы и т.д. не могут быть функцией какого бы то ни было отдельно взятого региона. Решая их (с участием регионов), государство обе -спечивает национальную, а тем самым и региональную безопасность.

Во вторых, составляющие Россию реги оны (субъекты федерации) не похожи друг на друга, традиции и социальная струк тура каждого из них уникальны и непо -вторимы. Они заметно различаются между собой по многим и многим параметрам. Это обусловливает и наличие особых про -блем в их жизнедеятельности, и необходи мость особого подхода к решению общих проблем. Здесь, в частности, учитывается, что деструктивные факторы, различные вызовы, риски и угрозы, детерминирую щие политику национальной безопасно сти в регионе, проявляются (или не дей-ствуют) не одинаково. В каждом регионе могут возникать опасности, неизвестные или не имеющие особой остроты в других регионах.

Так, имеет свою специфику, например, ядерная и радиационная безопасность в Воронежской обл., где функционирует атомная электростанция, в Калужской обл., в которой дислоцирована дивизия РВСН, и в области, свободной от ядерных объектов. Есть немало других позиций (природно климатические условия, демо графическая ситуация, трудовая занятость населения, межэтническая напряжен ность и т.д.), в силу которых политика без -опасности, ее направления, приоритеты, механизмы обретают региональные осо бенности.

В третьих, не хотелось бы показаться циничным, но безопасность стра ны порою обеспечивается за счет интересов региона и вопреки им. В качестве примера из недавнего прошлого можно напомнить негативные экологические последствия существования ядерного испытательного полигона в Семипалатинской обл., функционирование которого служило укрепле нию обороноспособности государства, а следовательно, военной безопасности всех его регионов.

В наши дни о противоречивой связи между национальной и региональной безопасностью говорят, с одной стороны, непростые отношения между регионами донорами и федеральным центром, а также регионами - реципиентами — с другой.

В-четвертых, и безопасность региона, и безопасность в регионе обеспечиваются совместными и согласованными усилиями центра, субъекта федерации, муниципа литетов. Сказанное выше вовсе не озна чает, что субъекты Российской Федерации отстранены от участия в разработке и реа лизации государственной политики безо пасности или что они не решают проблемы безопасности в регионе. Однако их воз можности в этом не беспредельны, а функ ции — не безграничны. При этом указанные понятия различаются и по субъекту: обе -спечение безопасности региона относится главным образом к компетенции регио нальных властей, а в обеспечении регио нальной безопасности, являющейся кон структивным компонентом национальной безопасности, участвуют главным образом федеральные органы власти, хотя играют определенную роль и органы исполнитель ной власти субъектов РФ.

Региональная безопасность опреде ляется не только (а часто — не столько) внутрирегиональными факторами и фигурами. Она самым непосредственным образом зависит от позиции, решений и действий внерегиональных структур, будь то органы власти государства или глобаль ные центры силы, международные финан совые гиганты и транснациональные кор порации, средства массовой информации, включая Интернет, и т.д., вплоть до организованной преступности и международного терроризма. И даже самый сильный регион не в состоянии самостоятельно противостоять им. Соответственно, между системами обеспечения национальной и региональной безопасности существуют субординационные и координационные связи.

К сожалению, в действующем российском законодательстве не зафиксирована модель властно-правового взаимодействия центральных и региональных структур в сфере обеспечения региональной безопасности, что приводит к развитию конфликтогенного пространства, инициирующего институциональные риски и деформации в государственно-правовом развитии. На круглом столе Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности участники заседания в своих выступлениях указывали на проблемы законодательного характера – межуровневые противоречия и перспективы согласования статусов и полномочий региональных участников процесса обеспечения безопасности. Специалисты отмечали, что даже на конституционном уровне в регулировании предметов совместного ведения в этой сфере заложены противо-речия1.

Программные и прогнозные документы федерального уровня должны служить ориентиром при разработке региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе с соответствующими правовыми актами и нормативами определять условия, порядок и правила их реализации. Большое значение может иметь разработка комплексных межрегиональных схем, охватывающих территории нескольких субъектов Российской Федерации.

Таким образом, различные проблемы региональной безопасности решаются на субрегиональном, региональном, межрегиональном, национальном (общегосударственном) и международном уровнях. Каждый регион является неотъемлемой частью России. Какое бы то ни было неблагополучие в любом из них негативно сказывается на состоянии страны в целом. В то же время безопасность государства является условием безопасности составляющих его регионов.

Имея это в виду, О.А. Бельков пишет о региональном измерении национальной безопасности2. «Измерение» означает не только и даже не столько количественное определение с помощью какой бы то ни было системы мер тех или иных параметров безопасности, а ее качественную характеристику, которую далеко не всегда можно описать реально измеримыми величинами. Одно из таких измерений связано с выделением разных – федерального, регионального, муниципального – уровней обеспечения безопасности.

В этой связи представляется назревшей задача комплексной разработки, создания всесторонней и целостной картины, раскрывающей все связи и опосредования между национальной и региональной безопасностью, между развитием страны и регионов и их безопасностью. Методологическим принципом анализа этой двусторонней и многогранной зависимости может служить сформулированное О.А. Бельковым положение о том, что любой срез жизни социума сопрягается с национальной безопасностью по нескольким направлениям3.

Место и роль так понимаемого региона в системе национальной безопасности страны раскрывают несколько позиций. В системе национальной безопасности регион выступает как сфера, пространство реализации общей политики безопасности государства и объект его специальных усилий, как субъект обеспечения собственной безопасности и как участник (актор) общегосударственной политики обеспечения безопасности, а также при определенных обстоятельствах – как источник опасности для Российской Федерации.