Региональный аспект конституционно-правового регулирования земельных отношений в России

Ведущую роль в конституционно-правовом регулировании земельных отношений в Российской Федерации играют положения ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации. Сформулированный в данной норме конституционный принцип составляет основу конституционно-правового режима земли [1]. Между тем, учитывая федеративный характер современного российского государства, следует говорить также о том, что режим земли регулируется и на уровне субъектов федерации. Разграничение государственной власти между федерацией и входящими в нее субъектами, составляя основу федерализма, предполагает разноуровневое правовое регулирование, которое, при этом, пронизано единым началом.

Федерализм определяют как «совокупность цивилизационных, политико-правовых, бюджетно-экономических, историкосоциологических, социально-культурных, духовнонравственных параметров федеративного государства» [2, с. 12-13]. От того, насколько точно эти параметры отражают реальный баланс политических интересов регионов и центра, зависит в конечном итоге жизнеспособность федерации. Стоит согласиться с мнением о том, что федерализм как принцип, режим и форма государственного устройства позволяет обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях территориальной организации на нескольких уровнях [3, с. 25]. На современном историческом этапе развития нашего государства к распределению власти между структурными единицами федеративного государства следует подходить особенно осторожно, этот процесс должен предварять тщательный и глубокий анализ. Только в этом случае можно надеяться на устойчивое и сбалансированное движение российского общества [4, с. 76].

Все указанное выше имеет прямое отношение и к конституционно-правовому регулированию земельных отношений. Региональному аспекту этого регулирования уделяется недостаточно внимания в научной литературе. Между тем анализ содержания конкретных норм конституций и уставов субъектов Российской Федерации, касающихся вопросов регулирования земельных отношений, позволит составить цельную картину применительно ко всем входящим в состав федерации регионам.

Целью настоящего исследования является выявление содержания и характерных особенностей конституционно-правового регулирования земельных отношений на уровне субъектов Российской Федерации.

Полагаем, что для получения практических результатов необходимо решение следующих задач:

• —    проанализировать тексты конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и выявить в них нормы, которые касаются регулирования земельных отношений;

• —    посредством грамматического, логического, системного и целевого толкования данных норм определить, насколько региональный уровень конституционно-правового регулирования земельных отношений соответствует федеральному стандарту такого регулирования;

• —    разработать рекомендации по приведению конституционно-правовых норм о земле, закрепленных в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации.

Решение указанных задач направлено на разработку научно обоснованных предложений по совершенствованию конституционно-правового регулирования земельных отношений на региональном уровне.

Материалы и методы исследования

В рамках настоящего исследования изучены:

• —    21 конституция следующих республик: Адыгея, Алтай, Башкирия, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкессия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Якутия (Саха), Северная Осетия (Алания), Татарстан, Тыва, Удмуртия, Хакасия, Чечня, Чувашия;

• —    4 устава следующих автономных округов: Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Чукотский;

• —    устав Еврейской автономной области;

• —    8 уставов следующих краев: Алтайский, Камчатский, Хабаровский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Пермский,Ставропольский, Забайкальский;

• —    2 устава городов федерального значения: Москва, Санкт-Петербург;

• —    46 уставов следующих областей: Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Челябинская, Иркутская, Ивановская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Сахалинская, Самарская, Саратовская, Смоленская, Свердловская, Тамбовская, Томская, Тверская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ярославская.

В ходе исследования применялись нормативный, логический, сравнительный методы.

Результаты исследования и их обсуждение Исследование регионального аспекта конституционно-правового регулирования земельных отношений должно основываться на сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции о тождественности конституционного строя Российской Федерации и ее субъектов (принцип гомогенности, однородности) [5, с. 40–41]: конституции и уставы субъектов Российской Федерации находятся в особой нормативной связи с Конституцией Российской Федерации, в основе их положений лежат принципы, установленные Конституцией Российской Федерации, которым они не могут противоречить ни буквально, ни в своей интерпретации (Постановление от 18 июля 2003 года № 13-П; Постановление от 6 декабря 2018 года № 44-П) ¹.

Исходя из этого, можно выдвинуть тезис о том, что на уровне отдельных субъектов федерации правовое регулирование земельных отношений должно соответствовать федеральным основам такого регулирования. Так, включение нормы ст. 9 Конституции России в раздел об основах конституционного строя может находить отражение в том, что аналогичная норма в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации также будет находиться в соответствующем разделе. Далее эта гипотеза будет проверена.

Кроме того, при анализе региональных конституционно-правовых норм следует учитывать такие характерные черты современного российского федерализма, как централизация государственной власти и асимметричность [6, с. 125–132]. Как верно отмечают сторонники кооперативной модели российского федерализма, сужение поля взаимодействия федерации и ее субъектов является непродуктивным и представляет опасность для внутреннего единства государства, поскольку лишает его множества эффективных инструментов управления, большой внутренней энергетики и потенциала саморазвития [7, с. 160–174]. Влияет ли процесс централизации государственной власти и асимметричность регионов на содержание правового регулирования земельных отношений — еще один вопрос, на который предстоит ответить в рамках настоящего исследования.

До начала анализа непосредственно региональных конституционно-правовых норм стоит обратиться к тексту ч. 1 ст. 9 Конституции России, в которой земля определяется «как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, по смыслу положений ч. 1 ст. 9 Конституции России народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т. е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы (Постановление от 07.06.2000 № 10-П) 2. Конституционно-правовой режим земли как публичного достояния многонационального народа России не влечет исключение земли из оборота или ограничение земли в обороте, в том числе в отношении иностранных граждан (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23.04.2004 № 8-П)3.

Приведенные выше правовые позиции находят поддержку и среди ученых. Так, по мнению Н. Н. Аверьяновой, Конституционный Суд Российской Федерации в первую очередь видит в данной норме Конституции РФ иное конституционно-правовое назначение, а не имущественное [8, с. 59–64].

По вопросу о том, какой субъект имеется в виду в ч. 1 ст. 9 Конституции России, большинство научных комментариев едины во мнении, что это — весь многонациональный российский народ, а потому объявление субъектом федерации земли в пределах своей территории своим достоянием (собственностью) влечет ограничение их использования в интересах всех народов Российской Федерации и, как следствие, нарушение суверенитета нашей страны [1; 9].

Таким образом, отталкиваясь от изложенного выше, для анализа региональных конституционных нормативно-правовых актов нами сформулированы следующие критерии:

• —    есть ли норма о земле (земельных отношениях) в конституции (уставе) субъекта федерации;

• —    в каком разделе конституции (устава) субъекта федерации находится данная норма;

• —    соответствует ли данная норма ч. 1 ст. 9 Конституции РФ в том значении, которое ей придает Конституционный Суд РФ;

• —    в чем состоят отличия региональных норм о земле (земельных отношениях) от федеральной нормы.

Далее перейдем непосредственно к результатам исследования.

Изучение текста Конституций входящих в состав России республик показало, что все они содержат норму о земле (земельных отношениях), которая включена в раздел, аналогичный по содержанию главе 1 «Основы конституционного строя» Конституции России. Таким образом, с точки зрения формы можно говорить о едином подходе на федеральном и республиканском уровнях.

В то же время содержание нормы о земле (земельных отношениях) в конституциях республик не всегда соответствует положениям ч. 1 ст. 9 Конституции России с учетом приведенных выше правовых позиций Конституционного Суда РФ. Так, только в трех республиках (Адыгея, Дагестан, Татарстан) эта норма аналогична федеральной норме. Для большинства же республик (12 из 21) характерно придание иного значения норме о земле, а именно: делается акцент на национальном признаке, исходя из интересов только того народа, который явился основой для образования соответствующей республики (Алтай, Башкирия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Марий Эл, Якутия (Саха), Северная Осетия (Алания), Тыва, Удмуртия, Хакасия, Чувашия). Еще в 6 конституциях республик употребляется термин «народ, проживающий на территории республики», что также позволяет узко определять значение термина «народ» (Бурятия, Ингушетия, Карелия, Коми, Мордовия, Чечня).

В Республике Алтай в аналогичной конституционной норме земля выступает в значении территории, а также как культурно-социальное явление, необходимое для обеспечения самобытности народов Республики. Это не вполне согласуется с принципом гомогенности. Акценты на «достоянии Республики Алтай» и «национальном богатстве ее народа» носят дискриминационный характер по отношению к другим народам страны, а также обособляют земли, образующие территорию Алтая, относительно земель остальной части государства. Вместе с тем, само по себе употребление таких формулировок, как «достояние», «национальное богатство», можно оценить положительно, поскольку это аксиологически обозначает место земли в системе конституционно-правового регулирования. Как видно, указанное выше Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 № 10-П 4 в полной мере не исполнено.

В конституциях пяти республик (Алтай, Карачаево-Черкесия, Марий Эл, Северная Осетия (Алания), Татарстан) раскрыта аксиологическая сущность земли как «достояния», «богатства», «особой ценности». Это стоит оценить как положительный момент. При этом в одних регионах в конституционных нормах ценности земли придается меньшее значение в сравнении с недрами, хотя на федеральном уровне сложилась иная иерархия этих ценностей (Республика Саха (Якутия)), в других, напротив, отражено равное значение земли и других природных ресурсов (Республика Северная Осетия — Алания).

Применительно к автономным округам и автономной области, которые также сформированы по национальному признаку, изучение уставов показало: в половине из них вообще нет нормы о земельных отношениях (Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Еврейская автономная область). При этом, например, в Ненецком автономном округе аналог ч. 1 ст. 9 Конституции России — ст. 57 — находится в главе 9 «Экономическая и финансовая основы округа», а в Чукотском автономном округе норма о земле (ч. 2 ст. 13) включена в раздел «Основные положения» и фактически дублирует положения ч. 1 ст. 9 Конституции России.

Переходя к следующей группе субъектов федерации — краям, — отметим, что не во всех уставах можно встретить правовые нормы о земле. Так, в уставах Камчатского, Пермского, Красноярского и Хабаровского краев нет норм, аналогичных положениям ст. 9 Конституции России, или каких-то других специальных норм, касающихся земельных отношений. Косвенно касается вопросов земли статья 80 Устава Хабаровского края — «Экологическая безопасность и рациональное природопользование», а также ч. ч. 1, 2 ст. 9 Устава Красноярского края об охране и улучшении окружающей среды, рациональном использовании природных ресурсов.

Ставропольский край является единственным регионом данной группы, в котором норма о земле находится в том же разделе устава, что и в рассмотренных выше конституциях республик — «Общие положения». Установленный в Ставропольском крае конституционный принцип использования земли в интересах населения Ставропольского края не расходится с федеративным характером нашей страны, поскольку не исключает из субъектов землепользования население остальной части России.

В уставах Алтайского и Забайкальского краев нормы о земле включены в разделы о природе и природных ресурсах.

В Забайкальском крае в разделе «Среда обитания и природные ресурсы» есть природоохранная норма, которая закрепляет принципы природопользования и ценностное значение земли как природного ресурса.

В то же время в уставах Краснодарского и Приморского краев аналогичные нормы включены в финансово-экономические разделы.

Уставы двух городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга — не содержат норм, аналогичных положениям ч. 1 ст. 9 Конституции России, или каких-то других специальных норм, касающихся земельных отношений.

Далее перейдем к анализу уставов областей.

Аналог ч. 1 ст. 9 Конституции России есть в уставах следующих областей: Архангельская область, Брянская область, Челябинская область, Иркутская область, Калужская область, Липецкая область, Новгородская область, Оренбургская область, Ростовская область, Сахалинская область, Тюменская область. В данном случае речь идет о прямом дублировании нормы федеральной конституции в региональных уставах.

В ряде областей нет аналогичной нормы, однако есть иная норма, касающаяся земельных отношений: Амурская область, Курская область, Московская область, Новосибирская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Тамбовская область, Томская область, Тверская область.

Между тем, в большинстве уставов областей вообще нет нормы о земельных отношениях: Астраханская область, Белгородская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Калининградская область, Кемеровская область, Кировская область, Ко- стромская область, Курганская область, Ленинградская область, Магаданская область, Мурманская область, Нижегородская область, Омская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Смоленская область, Свердловская область, Тульская область, Ульяновская область, Ярославская область.

Можно констатировать, что в отличие от республиканских конституций, больше половины уставов областей не содержат норм, касающихся земельных отношений. В этом есть определенная логика, так как ч. 1 ст. 9 Конституции РФ указывает именно на «народы, проживающие на соответствующей территории», а национальный критерий характерен как раз для таких субъектов федерации, как республики.

Применительно к структуре уставов областей можно отметить, что всего в трех регионах норма о земле находится в «общей части», «основных положениях», «правах и свободах» или аналогичном разделе, а именно в уставах Челябинской области, Липецкой области, Новосибирской области. Причем в первых двух эта норма дублирует содержание ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, а в Новосибирской области — нет.

Норма о земле находится в специальном разделе о земле или разделе о природных ресурсах, окружающей среде в следующих регионах: Амурская область, Иркутская область, Сахалинская область, Тамбовская область, Томская область.

В большинстве областей норма о земле содержится в разделе об экономике и финансах: Архангельская область, Брянская область, Калужская область, Курская область, Московская область, Новгородская область, Оренбургская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Тверская область, Тюменская область.

Таким образом, для большинства уставов областей характерно признание в первую очередь экономического характера и значения земельных отношений. В то же время стоит отметить как положительный момент нахождение соответствующих норм в специальном разделе, касающемся природных ресурсов, окружающей среды или конкретно земельных отношений, как, например, в Уставе Амурской области, где есть глава 17 «Использование земель в области»5.

Выводы

Анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации показал, что конституционно-правовое регулирование земельных отношений на региональном уровне не всегда соответствует федеральным основам такого регулирования. Имеет место неоднородность конституционно-правового регулирования, которая проявляется как в отсутствии единого подхода к форме, так и к содержанию норм о земле. Асимметричность регионов прямо отражается на том, как земельные отношения регулируются в конституциях и уставах регионов. Условно можно говорить о том, что республи- канские конституции ближе по форме к федеральному стандарту регулирования, но расходятся с содержанием федеральных конституционных норм. В то же время в иных регионах (краях, областях) уставы с формальной стороны отличаются от федеральной конституции, но полностью соответствуют ей с содержательной стороны. Получается, что регионы, которые сформированы не по национальному признаку, в вопросах конституционно-правового регулирования земельных отношений ориентируются на федеральные основы такого регулирования, тогда как национальные республики — не всегда.

Проведенное исследование также показало, что ранее имевшие место негативные тенденции в конституционно-правовом регулировании земельных отношений, в частности, исключение других народов страны из субъектов землепользования, объявление земли исключительной собственностью одного народа конкретной республики, в настоящее время практически ликвидированы, что является следствием процесса централизации государственной власти. Тем не менее, этот процесс далек от завершения, и до настоящего времени большинство республиканских конституций нуждаются в определенной коррекции.

Вызывает вопрос, насколько вообще целесообразно в конституционно-правовых нормативных актах субъектов федерации дублировать положения ч. 1 ст. 9 Конституции России. Наличие указанной нормы в федеральной конституции не требует дополнительного признания на региональном уровне. Другое дело, если региональная норма имеет иное содержание, например, в ней шире раскрывается аксиологическая сущность земли, отмечается ее значение с точки зрения сохранения культурного наследия народов, которые преимущественно проживают в данном субъекте федерации, либо подробнее раскрывается содержание принципов землепользования. Попытки «переноса» ч. 1 ст. 9 Конституции РФ в текст региональных конституций с заменой выражения «народы, проживающие на соответствующей территории» на «народ республики» или «народ, проживающий в республике» приводят к нарушению принципа гомогенности, необоснованно сужают круг субъектов земельных отношений. В то же время причина, по которой такие попытки осуществляются, понятна и очевидна, поскольку сам по себе термин «народы, проживающие на соответствующей территории» вызывает неоднозначное толкование.

Таким образом, в целях совершенствования конституционно-правового регулирования земельных отношений на региональном уровне следует не просто исключить излишнее дублирование положений ч. 1 и ч. 2 ст. 9 Конституции РФ в конституциях и уставах субъектов федерации, но наполнить нормы о земле иным содержанием, которое отражает историко-культурные особенности конкретного региона, соответствует тем ценностным установкам, которые сложились среди постоянно проживающего на данной территории населения. Может быть предложено следующее содержание такой нормы для конституции республики: «Земля используется и охраняется в N-ской Республике как уникальный объект природы, от которого зависит существование и процветание нынешнего и будущих поколений людей, а также как исторически сложившая- ся среда обитания народов, проживающих в Республике, хранящая наследие предков, их традиции и культуру. Любая связанная с землей деятельность на территории Республики должна осуществляться с учетом данного значения земли».