Роль договоров в конституционном праве России

Уральский государственный юридический университет им. В. Ф. Яковлева, Екатеринбург, Россия ,

Ural State Law University V. F. Yakovlev, Yekaterinburg, Russia ,

Использование договоров не получило широкого распространения в конституционном праве, что обусловлено спецификой правового регулирования, присущего данной отрасли права. Вместе с тем, в ходе развития российской государственности происходит поиск новых более эффективных форм государственного и муниципального управления. Проникновение частно-правовых начал в конституционное право позволило расширить сферу применения договора в данной отрасли права. Несмотря на то, что зачастую по своему статусу стороны договоров в конституционном праве находятся в отношениях субординации, договор позволяет обеспечить юридической равенство сторон в ходе его заключения и исполнения, а также позволяет согласовать интересы сторон. Представляется, что потенциал данной формы в конституционном праве на сегодняшний день не раскрыт в полной мере.

Заметный рост научного интереса к договорам среди конституционалистов пришелся на 2000-е годы, когда активно заключались и применялись договоры между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о компетенции [2; 7; 8]. В последующем внимание к договорному способу правового регулирования в конституционном праве России ослабевает, вероятно, в связи с тем, что заключение договоров о компетенции сошло на нет. Какую роль на сегодняшний день играют правовые договоры в конституционном праве? Что из себя представляют конституционно-правовые договоры? Ограничиваются ли они только договорами о компетенции в рамках федеративных отношений? Каковы пределы законодательного регулирования порядка заключения и исполнения конституционно-правовых договоров?

Материал и методы

В статье использованы нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы заключения и исполнения правовых договоров, правовые договоры, судебная практика, материалы, размещенные в СМИ. В качестве специальных правовых частнонаучных исследовательских методов использованы: формально-юридический метод, метод правового прогнозирования, метод правовой герменевтики.

Результат и их обсуждение

В конституционном праве используются как частно-правовые договоры, так и публично-правовые договоры. Одни из них представляется возможным рассматривать в плоскости реализации конституционных прав — они выступают в качестве формы реализации таких прав (например, трудовые договоры как форма реализации права на труд (ст. 37 Конституции Российской Федерации), договоры медицинского страхования — реализации права на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), договор социального найма жилого помещения — права на жилище (ст. 40), но зачастую сами такие договоры не являются собственно конституционно-правовыми, а имеют другую отраслевую принадлежность — гражданско-правовые договоры, договоры в сфере трудового права, договоры в сфере права социального обеспечения, налогово-правовые договоры и др. [3, с. 63–71]. Вторые — преимущественно в контексте механизма правового регулирования. Такие договоры имеют нормативную природу и выступают в качестве источника права (например, международные договоры и внутригосударственные договоры между органами публичной власти). В большинстве современных учебников по конституционному праву договорные источники выделены в качестве отдельного вида источников конституционного права [4, с. 56–59].

Международные договоры Российской Федерации составной частью российской правовой системы РФ и в случае их противоречия правилам, предусмотренных законом (за исключением Конституции Российской Федерации), имеют более высокую юридическую силу по сравнению с законами (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации).

Что касается внутригосударственных договоров между органами публичной власти, то очевидна их субсидиарная роль в системе правового регулирования по отношению к законодательным актам. Специфика конституционного права как публично-правовой отрасли обуславливает регулирование отношений, составляющих предмет конституционного права, актами государственно-властного характера. Согласимся с С. А. Авакьяном в том, что «конституционное право, как и публичное право в целом, принципиально отличается от частного права, которое допускает метод регулирования отношений волей сторон (договорное регулирование), причем с выбором вариантов поведения, не отраженных в нормах права» [5, с. 164]. В отдельных случаях в конституционном праве допустима регламентация договором отношений вместо законодательного акта, но такие договоры являются исключением из правила. Не случайно практика заключения договоров разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на сегодняшний день сошла на нет, хотя изначально только в период с 1994 г. по 1998 г. было заключено 42 таких договора. Распространение подобных договоров произошло на волне децентрализации федерализма, но в последствии привело к угрозе существования единого Российского государства. О дополнительной роли таких договоров свидетельствуют следующие обстоятельства: 1) их заключение допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий, 2) необходимость их утверждения федеральным законом, 3) срочный характер договоров — до 10 лет1.

Следует различать понятия «конституционно-правовой договор» и «договор в конституционном праве». Последнее включает также договоры, которые выступают в конституционном праве по сути средствами правового регулирования, своего рода инструментарием, а также правовые договоры, правовой режим которых установлен не только конституционном правом, но и другими отраслями права (то есть смешанные правовые договоры). К примеру, концессионные соглашения, заключаемые между публичным образованием (концедентом) и частным инвестором (концессионером) с последующей передачей объекта концессии последнему для использования на определенный договором срок, можно рассматривать как инструмент реализации публичных функций публичных образований, политики государства в определенной сфере. Несмотря на то, что правовой режим таких договоров устанавливается гражданским законодательством и законодательством о концессионных соглашениях, такой договор может рассматриваться как договор в конституционном праве, но не как конституционно-правовой договор.

Конституционно-правовые договоры, на наш взгляд, не ограничиваются так называемыми «договорами о компетенции» (договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соглашения о передаче осуществления части их полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. По мере развития общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, расширяется и сфера применения конституционно-правовых договоров и соответственно количество их видов по предмету. По предмету договора можно выделить следующие виды конституционно-правовых договоров: о компетенции (например, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан от 26.06.2007), о сотрудничестве (например, Соглашение о межпарламентском сотрудничестве между законодательным Собранием Калининградской области и Тульской областной думой 2022 г.), о территории и границе (например, Соглашение об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой 2018 г., Договор между РФ и Республикой Крым о принятии в состав РФ Республики Крым и об образовании в РФ новых субъектов 2014 г.) и др. Появляются и ненормативные конституционноправовые договоры. В качестве примера такого договора можно привести Соглашение о сотрудничестве и совместной деятельности между ОАО «Тернейлес» и Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера Приморского края 2004 г. Договор направлен на реализацию конституционных прав коренных малочисленных народов посредством обеспечения их участия в социально-экономическом развитии общин и управлении традиционными территориями и предоставления им возможности использовать потенциал проектов промышленного лесопользования в отношении обеспечения занятости, развития культуры и образования, поддержки традиционного природопользования и иных видов деятельности коренных народов.

Ввиду складывающегося на практике многообразия сфер использования договоров применительно к общественным отношениям, составляющим предмет конституционного права, ограничивать в текущий момент сферу применения конституционноправовых договоров только федеративными отношениями представляется нецелесообразным. Так, В. А. Черепанов формулирует понятие конституционно-правового договора как «нормативно-правовой акт, закрепляющий свободное и согласованное волеизъявление субъектов федеративных отношений по поводу федеративного устройства государства» [10, с. 88]. От правовых договоров другой отраслевой принадлежности конституционно-правовые договоры отличаются предметом и сторонами договора. Предметом конституционно-правового договора выступают вопросы, составляющие предмет конституционного права. Одной из сторон договора вступает публичное образование, орган власти и иные субъекты, которые могут выступать субъектами конституционных правоотношений. Только в конституционном праве субъектами вступают разного рода общности, в том числе российский народ, коренные малочисленные народы, этносы. Итак, конституционно-правовой договор — правовой договор, заключенный субъектами конституционного права по вопросам, составляющим предмет конституционного права. Поскольку правовой договор является разновидностью правового акта, то конституционно-правовому договору присущи все характеристики правового акта, в том числе направленность на возникновение, изменение, прекращение прав и обязанностей и возможность обеспечения его исполнения посредством государственного принуждения. В то же время понятие конституционно-правового договора отличается от понятия правового акта двумя группами признаков: (а) признаками договора, (б) признаками, характеризующими договор именно как конституционно-правовой. Отличительными признаками правового договора является: договор совершается двумя или более субъектами права, которые выступают друг к другу как разные стороны договора [3, с. 50]. Именно этот признак отличает договор от правового акта, изданного несколькими субъектами совместно. Во-вторых, договор выражает согласованную свободную волю заключивших его сторон. Как метко подмечено проф. М. Ф. Казанцевым, именно характер согласования отличает договор от законодательного акта. Так, согласование позиций фракций в ходе принятие федерального закона в Государственной Думе «не превращает федеральный закон в договор» [3, с. 51–53]. Свободное волеизъявление означает возможность принятия самостоятельного решения при отсутствии воздействия на стороны договора. Широкое определение конституционно-правового договора задает потенциал его использования во всех сферах общественных отношений, составляющих предмет конституционного права.

Расширение сфер применения договора в конституционном праве, однако, вряд ли свидетельствует о сближении частно-правовых и публично-правовых начал (такая позиция высказана С. В. Дорохиным [1, с. 4]), поскольку конституционно-правовые договоры имеют свою специфику по сравнению с договорами, используемыми в частном праве. Конституционно-правовые договоры используются в исключительных случаях. Главенствующая роль в регулировании общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, отводится законодательному акту. Нормы, содержащиеся в конституционно-правовых договорах, не заменяют собой нормы законодательных актов.

Договоры выполняют в конституционном праве, по меньшей мере, три функции: регулятивную, правореализационную, юридико-фактическую. Первая предполагает то, что договор вступает в качестве форм реализации конституционных прав. Вторая — то, что договоры содержат конституционно-правовые нормы и в этом качестве вступают в качестве источников конституционного права. Третья — договор вступает в роли юридического факта, необходимого для возникновения, изменения и прекращения конституционно-правовых отношений. Но роль договоров в конституционном праве намного больше — не случайно, Ю. А. Тихомиров оценивает роль договоров в конституционном праве через призму публично-правового воздействия [9, с. 180–182]. Конституционно-правовые договоры составляют часть российской правовой системы в сочетании с законодательными правовыми актами, частно-правовыми договорами, административными актами, судебными решениями, а также иными публично-правовыми договорами.

В практике использования конституционно-правовых договоров уже наметились определенные достоинства и недостатки данного правового инструментария. Договоры могут способствовать выработке консенсуса между субъектами конституционного права, согласовать их интересы, содействовать развитию демократических начал, обеспечивать вариативность регулирования, но в то же время могут быть средством навязывания конъюнктурных интересов, приводить к отклонению от конституционно-правовых норм, установленных на уровне законодательства. Проявится ли эффект конкретного конституционно-правового договора в позитивном или негативном ключе, зависит от многих факторов, в том числе от эффективности законодательной регламентации порядка заключения и исполнения конституционно-правовых договоров. Поиск баланса между чрезмерной регламентацией и ее отсутствием как таковой в данном случае представляет серьезную проблему для законодателя. Неполнота правового регулирования может привести к отсутствию механизмов гарантирования и защиты конституционных прав. В качестве примера рассмотрим так называемые «компенсаторные соглашения» с коренными малочисленными народами. Практика заключения подобных соглашений сложилась достаточно обширная, хотя на уровне законодательства вопросы заключения и исполнения подобных договоров не регламентировались. В изданном в 2020 г. Постановлении Правительства Российской Федерации1 обозначены ключевые пункты порядка заключения соглашений, но остались неурегулированными вопросы порядка определения размера убытков, методики расчета убытков, а главное — вопросы контроля исполнения подобных соглашений. В условиях, когда коренные малочисленные народы являются заведомо слабой стороной соглашений, отсутствие законодательного регулирования данных вопросов может привести к невозможности реализации их конституционных прав в полной мере. Вместе с тем, свобода договора является одной из основ конституционного строя и «имеет объективные пределы, которые определяются основами конституционного строя и публичного правопорядка» [6, с. 153]. Задача законодателя состоит в поиске такого правового регулирования, которое бы обеспечивало баланс свободы договора с иными конституционными ценностями.

Заключение и выводы

В конституционном праве договоры играют субсидиарную роль по отношению к законодательным актам. В то же время сфера применения отраслевых конституционно-правовых договоров постоянно расширяется и уже не ограничивается договорами о компетенции в рамках федеративных отношений. Особенностью законодательного регулирования вопросов заключения и исполнения конституционно-правовых договоров является отсутствия единых правил, применимых ко всем конституционно-правовым договорам, и «точечность» правового регулирования применительно к конкретному виду договора. Задача законодателя осложняется так же необходимостью поиска пределов использования общедозволительного типа правового регулирования, исходя из баланса между свободой договора и иными конституционными ценностями. Особенно это актуально к тем договорам, в который стороны равны только юридически, но не фактически. Однако разработка единого комплекса правовых норм, регулирующего конституционно-правовые договоры, нецелесообразна в виду многообразия и специфичности данных отраслевых договоров.