Роль и место органов внутренних дел в механизме обеспечения конституционного правопорядка в России

В условиях политической нестабильности, вызванной современными вызовами и угрозами, важнейшей задачей, стоящей перед органами публичной власти, является поддержание и обеспечение в России конституционного правопорядка. Последний служит основой целостности и безопасности государства, ведь любое противоправное деяние можно расценивать как прямую угрозу стабильности конституционного правопорядка.

В научных источниках правопорядок определяется как состояние урегулированности общественных отношений посредством правовых норм. Он является результатом действия права и обеспечивается государственным принуждением.

Конституционный правопорядок, в свою очередь, представляет собой ядро правопорядка, основанное на соблюдении конституционных норм.

Под конституционным правопорядком, по мнению А.В. Безрукова и И.В. Тепляшина, можно понимать «систему взаимосвязанных принципов, правил, порядка функционирования государственного механизма, опирающихся на положения Конституции РФ и конституционного законодательства, правовые позиции Конституционного Суда РФ в условиях сотрудничества органов публичной власти и ведущих общественных формирований» [3, с. 79].

Считаем, что данная дефиниция подробно раскрывает суть конституционного право- порядка, акцентируя внимание на наличие в анализируемой правовой категории следующих элементов:

• а)    механизма, имеющего определенную конструкцию, включающую в себя нормативно-ценностный, институциональный и инструментально-функциональный блоки [1, с. 99-100];

• б)    нормативной основы (состоящей, как правило, из конституционно-правовых норм);

• в)    субъектов его обеспечения.

Таким образом, эффективное обеспечение конституционного правопорядка достигается посредством формирования конструкции механизма его обеспечения. Конструкция механизма конституционного правопорядка может быть представлена как динамичная система взаимосвязанных компонентов, обеспечивающих устойчивость и развитие правового пространства государства. В ее основе лежит сочетание стабильных (институциональных) и гибких (функциональных) блоков, взаимодействие которых направлено на реализацию конституционных норм и защиту правопорядка.

Очевидно, что условием гармоничного функционирования механизма обеспечения конституционного правопорядка в России помимо эффективно работающей Конституции РФ выступает также слаженная работа и конструктивное сотрудничество субъектов, принимающих участие в указанном процессе.

Субъектов обеспечения конституционного правопорядка можно условно сгруппировать следующим образом:

• – органы публичной власти как субъекты общей компетенции (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, главы субъектов РФ и др.);

  – правоохранительные органы как субъекты специальной компетенции (в том числе государственные – прокуратура, органы внутренних дел, органы юстиции, органы обеспечения безопасности и др., и негосударственные – адвокатура, частные детективные и охранные предприятия и др.) [10, с. 13];

  – институты общественности (общественные объединения, формирования правоохранительной направленности и граждане).

Соответственно, в системе обеспечения правопорядка в той или иной мере участвуют все органы публичной власти, а также правоохранительные органы и институты гражданского общества.

Неоспоримым фактом остается то, что органы внутренних дел Российской Федерации (далее – ОВД, органы внутренних дел) играют центральную, системообразующую роль в этом механизме. Органы внутренних дел выступают связующим звеном, объединяя превентивные, защитные и восстановительные функции государства, направленные на обеспечение конституционного правопорядка. Поскольку роль ОВД в механизме обеспечения конституционного правопорядка раскрывается путем реализации направлений деятельности и функций, присущих им как части системы органов исполнительной власти, отнесем данный элемент к динамической (функциональной) стороне механизма.

Определяя место органов внутренних дел в механизме обеспечения конституционного правопорядка и отмечая их ключевую роль в обеспечении последнего, отметим, что конструктивно ОВД наряду с иными субъектами будут находиться в институциональном блоке, который можно отнести к статической, субъектной стороне механизма.

В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Феде-рации1 органы внутренних дел, включающие в себя полицию, наряду с иными организациями и подразделениями входят в единую централизованную систему МВД России.

Однако официальное закрепление в нормативных правовых актах определений органов внутренних дел и полиции в настоящее время отсутствует, что приводит к сложностям в понимании их соотношения и вносит некую неопределенность. Так, при анализе основных направлений деятельности органов внутренних дел становится очевидным, что отдельные из них урегулированы только в отношении полиции, а не ОВД в целом; кроме того, в нормативных правовых актах отсутствует законодательно закрепленное назначение ОВД [5, с. 91] как доминанта их деятельности.

С точки зрения граждан традиционное представление о деятельности органов внутренних дел ограничивается, как правило, их непосредственным участием в борьбе с преступностью, что, безусловно, является, ключевым аспектом. Однако такое упрощенное понимание существенно сужает значимость органов внутренних дел в жизни общества, поскольку рассматривает их как карательный механизм, не учитывая фундаментальную роль ОВД в защите прав и свобод граждан.

Органы внутренних дел – это сложная и многогранная система, основной задачей которой является обеспечение правопорядка и общественной безопасности, пресечение преступлений и правонарушений, защита прав и свобод граждан, а также их восстановление в случае нарушения. В связи с этим основная функциональная направленность ОВД связана с обеспечением конституционного правопорядка, с созданием условий для реализации конституционных прав и свобод личности.

Связано это с широким спектром полномочий и функций ОВД, которые позволяют оперативно реагировать на различные ситуации, угрожающие безопасности и благополучию граждан.

Рассматривая многообразие функций, которые как преследуемая социальная цель корреспондируют с основными направлениями деятельности органов внутренних дел, предлагается сформировать следующую систему функций, присущих ОВД [6, с. 26-27]:

– правоустановительная, в ходе которой принимаются различные нормативные административные акты;

– правообеспечительная, связанная с лицензированием отдельных видов деятельности, трудоустройством сограждан за рубежом, выдачей водительских удостоверений и т.п.;

– правоохранительная, включающая в себя охрану и защиту жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, противодействие преступности, охрану обществен- ного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности;

– правоисполнительная, в соответствии с которой органы внутренних дел, взаимодействуя с органами публичной власти и иными правоохранительными органами (судебные органы, прокуратура, СК, ФСИН, ФССП, ФСБ и др.), исполняют принятые ими правовые акты в целях обеспечения безопасности и правопорядка.

Согласимся с позицией автора, предложившего данную систему, и отметим, что, по нашему мнению, ведущей функцией ОВД в сфере обеспечения конституционного правопорядка будет являться правоохранительная, включающая в себя охрану и защиту основных конституционных ценностей и направленная на поддержание правопорядка на всей территории страны.

Определяя направления деятельности органов внутренних дел и анализируя научные источники, отметим, что ученые различают от трех [4, с. 132-136] до семи [7, с. 65-75] направлений деятельности ОВД по обеспечению правопорядка. Остановимся на классификации, предложенной исследователями [2, с. 7], выделяющими четыре основных направления, непосредственно связанных с обеспечением правопорядка:

• –    уголовно-процессуальная, связанная с уголовным преследованием лиц, совершивших преступление, и реализуемая совместно с иными органами (прокуратура, органы юстиции, адвокатура);

• –    административно-правовая, в ходе которой осуществляется обеспечение общественного порядка в общественных местах, обеспечение безопасности дорожного движения, производство по делам об административных правонарушениях и многое другое;

• –    оперативно-розыскная, направленная на раскрытие преступлений и осуществляемая в соответствии с действующим законодательством в большинстве случаев негласно;

  – организационно-правовая, включающая в себя организацию функционирования и нормотворчество, в том числе разработку законопроектов, нормативных правовых актов (ведомственных приказов), правовую экспертизу и иные виды деятельности.

Анализируя основные направления деятельности органов внутренних дел, отметим, что административно-правовая деятельность, занимающая центральное место и являющаяся наиболее обширной и многогранной сферой, а также не уступающие ей по значимости оперативно-розыскная, уголовно-процессуальная и организационно-правовая деятельность, безусловно, тесно взаимосвязаны и взаимозависимы.

Рассмотренные нами полномочия и функции позволяют ОВД реализовывать широкий спектр мероприятий (правовых, социальных, организационных), направленных на обеспечение конституционного правопорядка.

Говоря о полиции, являющейся оперативным подразделением ОВД, следует подчеркнуть, что она представляет собой разноуровневую систему и является самой многочисленной и эффективно функционирующей структурой в сфере внутренних дел.

Обеспечение прав и свобод личности, являющееся ключевым элементом функционирования полиции в сфере обеспечения конституционного правопорядка, очерчивает круг задач, возложенных на нее, определяя их содержание и конкретные направления. Не случайно большинство обращений, связанных с защитой и восстановлением нарушенных прав и свобод граждан, разрешаются во внесудебном порядке (например, при обращении в полицию) в связи с тем, что такой порядок обеспечивает более оперативное решение вопросов, чем процедура судопроизводства [9]; кроме того, судебная форма защиты не может применяться ко всем случаям нарушений прав и свобод индивида.

Нельзя не согласиться с Е.В. Киричком, полагающим, что вне прав и свобод конституционный правопорядок, в рамках которого течет жизнь общества и который служит общему благу, немыслим [7].

Полиция в рамках правоохранительной деятельности реализует различные полномочия, связанные с уголовно-процессуальной, административной и оперативно-розыскной деятельностью ОВД. При этом особая, доминирующая, роль полиции в обеспечении конституционного правопорядка объясняется рядом ключевых моментов:

• –    выполнение полицией широкого спектра задач, начиная от предоставления разнообразных государственных услуг и заканчивая непосредственной защитой жизни и безопасности граждан;

• –    наделение сотрудников полиции значительными полномочиями, в том числе связанными с ограничением прав и свобод лица, что налагает на правоохранителей дополнительную ответственность за строгое соблюдение законности;

  – близость полиции к населению, что обеспечивает возможность своевременного реагирования на нарушения прав и свобод граждан, оперативного выявления и устранения негативных факторов, препятствующих их реализации.

Эффективность работы полиции как ключевого субъекта обеспечения конституционного правопорядка в структуре ОВД напрямую зависит от уровня взаимодействия с другими государственными органами, общественными организациями и гражданами. Это подчеркнул Президент РФ В. Путин, выступая на заседании расширенной коллегии МВД России и акцентируя внимание на выстраивании конструктивного диалога ОВД с институтами гражданского общества.

Также Президент РФ отметил положительную динамику в деятельности органов внутренних дел за прошедший год, а именно снижение уровня подростковой преступности (за последнее десятилетие этот показатель уменьшился более чем в два раза), повышение раскрываемости тяжких преступлений, снижение числа лиц, погибших в ДТП и др.

Вместе с тем главой государства задан вектор работы на текущий год и определены приоритетные направления, в том числе борьба с экстремизмом, нелегальной миграцией, наркопреступлениями и преступлениями в сфере информационных технологий. Высоко была оценена деятельность сотрудников ОВД, осуществляемая ими на Донбассе, в Новороссии, в Курской области1.

Вместе с тем оперативная обстановка, складывающаяся на указанных территориях и динамично изменяющаяся ежедневно, во многом значительно повысила риски и угрозы сохранения конституционного правопорядка, что, в свою очередь, предопределяет увеличение концентрации правоохранительных структур (в том числе полиции) для его обеспечения.

Отметим, что в условиях действия особых правовых режимов исключительную значимость приобретает деятельность полиции, особенно при возникновении непосредственной опасности для жизни, здоровья и иных конституционных прав и свобод граждан.

В период проведения специальной военной операции (далее – СВО) сложность обстановки характеризуется не только военными действиями, но и рядом сопутствующих явлений, угрожающих конституционному правопорядку: появлением большого числа беженцев и вынужденных переселенцев, активизацией деятельности диверсионно-разведывательных групп, усилением информационной войны и распространением дезинформации, а также ростом различных видов преступлений, от мародерства до террористических актов. Все это требует от правоохранительных органов оперативного реагирования и применения нестандартных методов работы, что ставит под вопрос соответствие существующего законодательства динамично меняющимся общественным отношениям.

В связи с этим остро стоит проблема совершенствования правового регулирования деятельности ОВД, призванной обеспечивать общественный порядок, безопасность и противодействовать преступности в условиях военного положения. Сложность ситуации заключается в том, что стандартные правовые механизмы, эффективные в мирное время, часто оказываются недостаточно гибкими и оперативными для реагирования на вызовы, характерные для зоны проведения СВО и прилегающих территорий, где введен режим военного положения.

В частности, как полагает А.М. Кононов [8], существующие процессуальные ограничения, разработанные для мирного времени, мо- гут замедлять принятие оперативных решений и препятствовать эффективному противодействию преступности в условиях повышенной опасности в условиях военного положения. Поэтому необходима целенаправленная работа по оптимизации законодательства, затрагивающего сферу деятельности органов внутренних дел, которые, соблюдая и охраняя конституционные права человека и гражданина и осуществляя их государственную защиту с учетом специфики военного времени, в перспективе должны упрочить конституционный правопорядок на новых территориях.

Резюмируя, отметим, что сложно переоценить значение деятельности органов внутренних дел в механизме обеспечения конституционного правопорядка. ОВД является одним из ключевых элементов правоохранительной системы, ответственной за поддержание стабильности в обществе, предотвращение преступлений и защиту граждан от преступных посягательств.

Однако нельзя не обозначить основные проблемы, решение которых позволило бы оптимизировать деятельность органов внутренних дел, тем самым укрепив систему обеспечения конституционного правопорядка в России:

• 1)    необходимо правовое урегулирование понятия «органы внутренних дел», их назначения и основных направлений деятельности, закрепление перечня функций ОВД в едином нормативном правовом акте, тогда как в настоящее время указанные функции находятся в различных отраслевых нормативных правовых актах и подзаконных актах;

• 2)    требуется актуализация законодательной базы в части расширения полномочий и социальных гарантий сотрудников полиции в связи с действием на отдельных территориях России особых правовых режимов, осуществляемая путем внесения изменений в соответствующие федеральные законы, регламентирующие деятельность ОВД. В числе позитивных тенденций [8, с. 157-158] можно отметить дополнение Федерального закона «О полиции» нормами, определяющими специфику работы правоохранительной структуры в условиях военного положения, а также

внесение изменений в Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации…»1, направленных на расширение правовой и социальной защиты сотрудников, участвующих в обеспечении режима военного положения;

• 3)    возникает необходимость в выстраивании конструктивного сотрудничества и диалога между ОВД и иными правоохранительными органами, а также институтами гражданского общества в целях эффективного обеспечения конституционного правопорядка;

• 4)    требуется осуществление координации действий различных правоохранительных органов на государственном уровне с це-

• лью недопущения дублирования некоторых функций и полномочий (например, функций полиции и Росгвардии в части контроля за оборотом оружия или пресечения нарушений общественного порядка).

Полагаем, что скорейшее разрешение существующих проблем позволит органам внутренних дел как важнейшему субъекту реализации конституционных принципов и ценностей в правоохранительной сфере эффективно обеспечивать конституционный правопорядок в России, создавая условия для свободного и безопасного функционирования и развития общества, человека и государства.

1 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».