Роль правовых инноваций и экологической экспертизы в обеспечении безопасности обращения с опасными промышленными отходами

Предпосылки изменений законодательства об отходах

С момента принятия в России Федерального закона «Об отходах производства и потребления»1 (далее – ФЗ № 89, Закон об отходах) прошло уже без малого четверть века. Вполне понятно, что за этот период текст закона претерпел неоднократные изменения многочисленными поправками, внесенными почти пятьюдесятью законодательными актами, что вызвано необходимостью совершенствования этого непростого закона.

На национальном уровне проблема обращения с отходами производства и потребления имеет в последние годы стойкую тенденцию к обострению, то есть отмечен стабильный рост объемов образования таких отходов. Да и в глобальном масштабе эта проблема остается одной из наиболее напряженных среди экологических. Об этом свидетельствуют экспертные прогнозные оценки, изложенные в докладе Всемирного банка, посвященном глобальным экологическим за-грязнениям2. Так, к 2050 г. количество ежегодно производимых на планете бытовых отходов, то есть мусора, может превысить 3,4 млрд тонн, тогда как в 2016 г. этот показатель чуть превышал 2 млрд тонн. Но с учетом ожидаемого роста населения планеты вследствие происходящей урбанизации такие объемы могут в действительности оказаться еще выше. Даже оценки международных экспертов указывают на ежегодный прирост образования отходов до 70 %. Приведенные данные показывают, что повышение эффективности правового регулирования обращения с отходами производства и потребления является крайне своевременной и весьма актуальной мерой по решению наиболее острой современной экологической проблемы.

Подобные весьма тревожные данные последних десятилетий опубликованы в экспертно-аналитическом докладе «Анализ проблем и оценка состояния сферы управления отходами производства и потребления в Российской Федерации», выполненном Санкт-Петербургским специализированным экспертным подразделением по экологической безопасности по заданию и в рамках плана работы Счетной палаты РФ в 2013 г.3 Эксперты указывают, что в России «фактически отсутствует системная переработка и обезвреживание отходов производства и потребления». По уровню сбора и перерабатываемых отходов Россия серьезно отстает от большинства стран европейского континента. В нашей стране по причине отсутствия соответствующих мощностей и инфраструктуры только 4–5 % коммунальных отходов поступают на переработку. И хотя указанные данные за последующие годы несколько улучшились, они далеки от показателей многих развитых стран.

В отличие от нашей страны показатели переработки отходов в ведущих европейских странах значительно отличаются. Например, доля размещенных на шведских полигонах бытовых отходов составляет менее 1 %, при этом утилизируется 99 % отходов, что является одним из лучших мировых показателей4.

Подобных впечатляющих результатов в большинстве стран Европы, где перерабатывается более половины твердых бытовых отходов, позволил достичь принцип «минимизации или предотвращения образования отходов за счет внедрения малоотходных технологий, а также организация эффективной системы раздельного сбора мусора»5.

Отдельно следует отметить наиболее острую проблему опасных отходов. Мировое сообщество выработало ряд межгосударственных мер, особенно в части совершенствования правовых механизмов трансграничного перемещения опасных отходов и эффективного контроля за ним, что в разной степени регламентируется несколькими международными документами, основным из которых является Базельская конвенция, ратифицированная Россией еще в 1994 г.6

Нововведения законодательства об отходах

Реформирование всего правового регулирования и динамика вносимых изменений в российское законодательство об отходах весьма впечатляют и осуществляются очень неравномерно. Если в первый период после принятия вышеупомянутого специального законодательного акта по обращению с отходами (с 1998 по 2013 г. включительно) изменения и дополнения в него внесены 20 законами, то за последующий вдвое короткий временной период (с 2014 г. по конец 2022 г.) в Закон об отходах внесены изменения 26 федеральными законами и одним Постановлением Конституционного Суда РФ7.

Подобная динамика указывает на большую правовую нестабильность и пробель- ность законодательных норм в данной сфере. При этом внесенные с декабря 2014 г. изменения и дополнения в Закон об отходах столь существенны и радикальны, что позволили им дать персональное название – «мусорная реформа»8.

В результате внесения новых правовых конструкций указанный закон по количеству статей увеличился более чем вдвое (появилось около трех десятков новых статей и даже новая глава 5.1). Наряду с общими требованиями к обращению с отходами всех пяти классов опасности в современном законе отдельно выделены правовые требования к обращению с отходами I и II классов опасности. Для этих целей предложен ряд правовых нововведений: определены условия организации и полномочия специального органа – Федерального оператора по обращению с опасными отходами (ст. 14.1 ФЗ № 89), предусмотрена разработка федеральной схемы обращения с ними (ст. 14.2 ФЗ № 89).

Для обеспечения информированности при реализации деятельности по обращению с наиболее опасными отходами (I и II классов опасности), а также учета и контроля обращения с такими отходами и на основании новой статьи 14.3 упомянутого законодательного акта была образована федеральная государственная информационная система учета и контроля за обращением с отходами I и II классов опасности9.

Важным документом в укреплении регулирования накопившихся в России проблем, связанных с обращением с отходами, стала Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 г.10, принятая распоряжением Правительства РФ.

Анализ результатов научных исследований в сфере правового регулирования проблем отходов производства и потребления

Следует отметить, что в научной литературе очень мало работ, посвященных правовым вопросам проблем отходов, в том числе токсичных и опасных. Одним из первых научных исследований, заложивших теоретико-правовые основы для исследования вопросов обращения с опасными токсичными веществами, в том числе и отходами, является диссертационная работа М.М. Брин-чука [1]. Особая значимость и ценность ее заключается в том, что она была подготовлена в период отсутствия специального самостоятельного законодательного регулирования одной из основных экологических проблем России.

Весьма ценный вклад в развитие эколого-правовых подходов к решению и развитию накопившихся многогранных проблем, связанных с вредными промышленными отходами, внесли диссертационные работы других ученых.

Так, С.В. Львович развивает идеи по совершенствованию контрольно-надзорных функций в отношении обращения с различными отходами, в том числе опасными [2]. Однако до сих пор не реализовано его законодательное предложение о включении в понятийный аппарат законодательства об отходах понятия «безопасное обращение с отходами».

О.Л. Радчик рассматривает не только особенности обращения с экологически опасными отходами, но и предлагает разнообразные меры юридической ответственности, необходимые для минимизации нарушений правил обращения с веществами и отходами, представляющими наибольшую экологическую опасность [3].

Н.А. Енисейская детально рассматривает разные классы опасности отходов через призму нарушений законодательства, связанных с обращением производственных и бытовых отходов. Особое внимание автор уделяет анализу предъявленных исков о возмещении экологического вреда от нарушений законодательства в сфере обращения с производственными и бытовыми отходами, а также административной ответственности за подобные нарушения [4].

М.В. Пономарев в своей диссертации, раскрывая организационные и эколого-правовые основы обращения с производственными и бытовыми отходами (от государственного регулирования деятельности при обращении с отходами, рассмотрения эколого-правовых особенностей этапов обращения с отходами производства и потребления до разработки экологоправовых средств, необходимых для реализации принципа «расширенной ответственности производителя» в сфере обращения с отходами), справедливо отмечает «острую необходимость коренной перестройки сложившейся за десятилетия системы обращения с отходами» на территории нашей страны, называет главные причины отставания России в решении глобальных вызовов, связанных с проблемами отходов [5].

Значение качества государственной экологической экспертизы для безопасного обращения с наиболее опасными промышленными отходами

В контексте заявленной темы уместно рассказать об итогах личного участия в судебноэкспертной деятельности – рецензировании заключения государственной экологической экспертизы (далее – госэкоэкспертиза, ГЭЭ) по объекту «Производственно-технический комплекс по переработке отходов I и II класса опасности в Кировской области». Данное исследование проведено в соответствии с положениями федеральных законов «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»11 и «Об экологической экспертизе»12 на предмет оценки соответствия выполненных экспертных исследований в рамках указанной ГЭЭ требованиям федерального законодательства, а также надлежащей достоверности и обоснованности полученных выводов. Рецензирование проводилось в рамках подготовки судебного обжалования указанного заключения госэ-коэкспертизы на основании Методических рекомендаций НП «СРО судебных экспертов», изданных для проведения подобных судебноэкспертных исследований13.

В России планируется к размещению несколько подобных однотипных потенциально опасных объектов. В 2022 г. на территории специальных объектов в четырех регионах страны завершилось уничтожение российского химического оружия, и эти объекты было решено переоборудовать в предприятия по переработке и утилизации отходов I и II классов опасности.

Указанный проект с предлагающимися неапробированными технологиями оказался не только экологически ущербным, он был санкционирован несовершенной и недостаточно профессиональной госэкоэкспертизой, проведенной с серьезными нарушениями экологического законодательства. Следует отметить, что проект не был позитивно воспринят и поддержан населением. Граждане включились в активную борьбу, используя все доступные способы: от многочисленных обращений в контрольно-надзорные органы вплоть до коллективных жалоб Президенту страны и судебных обжалований принятых разрешительных заключений, для чего была организована общественная экологическая экспертиза проектных материалов. Подобная гражданская активность по неприятию размещения экологически опасных производств и сопровождающих их недостаточно продуманных разрешительных и управленческих решений более чем обоснованна.

Характерно, что при проведении госэко-экспертизы на все четыре чрезвычайно опасных объекта был применен практически конвейерный подход с одним и тем же экспертным составом. Более того, все четыре экспертизы были проведены в единые сроки и утверждены представителем руководства Росприроднадзора в один день. Очевидно, что такой «поточно-конвейерный» подход не способствует интересам экологической безопасности и тем более абсолютно неприемлем при рассмотрении подобных экологически опасных проектов для уполномоченного органа, ответственного за государственную экологическую экспертизу.

Автор публикации, являясь не только автором-разработчиком Федерального закона «Об экологической экспертизе» (будучи депутатом, заместителем, а затем председателем Комитета по экологии Госдумы РФ 1-го и 2-го созывов), но и аудитором-экологом с многолетним стажем, приняла непосредственное участие как дипломированный судебный эксперт в рецензировании итогов госэкоэкспертизы по проектному решению одного из четырех промышленных объектов – ПТК «Марадыковский» в Кировской области. Сравнение текстов всех четырех заключений госэкоэкспертизы объектов, как и технологическая схожесть самих проектов, показало идентичность всех недостатков, нестыковок кировских проектных предложений с другими аналогичными, а также их непрорабо-танность. Кроме того, рецензенты отметили в целом низкое качество экспертного заключения, выводов госэкоэкспертиз – почти идентичных, как «под копирку», по всем четырем промышленным объектам.

Рецензентам предстояло ответить на десять поставленных перед ними вопросов, включая соблюдение установленных законодательством процедуры, порядка и качества проведенной ГЭЭ. Их интересовали вопросы независимости, компетентности и наличия необходимых знаний экспертов комиссии госэкоэкспертизы, соответствующие специфике экспертируемого ими объекта, включая «всесторонний, полный, объективный и комплексный анализ» не только представленных заказчиком на государственную экоэкспертизу материалов, но и их соответствие требованиям законодательства. Кроме того, предстояло выявить обоснованность и полноценность выводов ГЭЭ о соответствии проектных технологических решений требованиям промышленной и экологической безопасности, учете передовых достижений отечественной и зарубежной науки и техники, общественного мнения, а также о правильности оценки масштабов предполагаемого экологического воздействия от эксплуатации такого опасного объекта на население и окружающую природу. Ответы на все поставленные вопросы должны были показать обоснованность или необоснованность выводов членов госэкоэкспертизы. Необходимо отметить, что ни на один вопрос, поставленный перед рецензентами, не было дано ни одного удовлетворительного и утвердительного ответа.

Подчеркнув серьезные упущения и недоработки материалов проекта, авторы рецензии опирались не только на нормы и требования экологического законодательства, но и на современные данные отечественной и зарубежной науки в части технологий, связанных со спецификой объекта ГЭЭ. При этом отмечена поверхностность результатов гос-экоэкспертизы в части очевидных недостатков проекта, столь серьезных, что положительный вердикт ГЭЭ по объекту экспертизы совершенно недопустим. Так, в заключении госэкоэкспертизы вообще не было указано на отсутствие требуемых законодательством обязательных проектных проработок по альтернативным вариантам размещения предприятия, включая «нулевой вариант», предусматривающий полный отказ от его создания.

Не менее серьезным нарушением заключения ГЭЭ можно считать полное отсутствие анализа потенциального диоксинового загрязнения атмосферного воздуха (соответственно, опосредованно вод и почв), которое неминуемо при реализации проектной экологически ущербной технологии, о чем свидетельствуют многочисленные зарубежные и отечественные научные данные, приведенные в рецензии, например, научные исследования В.Г. Петрова, доказывающего серьезные диоксиновые загрязнения при сжигании отходов разного класса опасности [6]. Однако эксперты ГЭЭ эту проблему проигнорировали, хотя только по этой причине проект должен был быть отправлен на доработку.

Еще более опасным по своим последствиям недостатком рассматриваемой госэкоэкс-пертизы является игнорирование отсутствия в проектных материалах отдельных положительных заключений ГЭЭ и сведений об апробации совершенно новых для России технологий (как это требуется по законодательству об экоэкспертизе и о промышленной безопасности).

Такими же неприемлемыми и опасными для экологической безопасности страны являются проектные мощности по переработке ртутьсодержащих отходов, которые совершенно не обоснованны и серьезно превышают реальные российские потребности (с учетом мощностей уже действующих в стране установок по демеркуризации). ФГУП Федеральный экологический оператор (ФГУП ФЭО), как заинтересованный заказчик ГЭЭ, а в дальнейшем и ответственный за эксплуатацию подобных предприятий по всей стране, в аналогичных материалах другого проекта аргу- ментирует избыточно заявленные мощности для переработки ртутьсодержащих отходов. Об этом сам заказчик ПТК – ФГУП ФЭО – прямо говорит в материалах обосновывающей документации другого аналогичного ПТК «Северо-Запад» в Калужской области, где на странице 18 прямо указано, что строительство данного объекта связано с «перспективами развития направления международного сотрудничества путем приема отходов от соседних стран (Белоруссия, Литва, Латвия, Эстония и пр.)».

Подобные проектные решения с мощностями переработки ртутьсодержащих отходов, многократно превышающими внутренние потребности страны, предназначенные для завоза из-за рубежа высокотоксичных ртутьсодержащих отходов, противоречат не только отечественному законодательству, но и международным обязательствам России по Базельской конвенции, которая напрямую запрещает трансграничное перемещение таких токсичных высокоопасных отходов.

Результаты и выводы рецензирования судебными экспертами заключения госэкоэкспертизы (с учетом личного участия автора публикации)

На основании изложенного судебные эксперты сделали вывод о приготовлении к опасному и массовому (с учетом запланированных нескольких подобных предприятий) экологическому преступлению с многочисленными нарушениями положений действующего экологического законодательства и международных обязательств. Уголовное законодательство России за подобные деяния, то есть за приготовление к преступлению (ст. 30), обозначенному в ст. 247 УК РФ (за нарушение правил обращения с опасными отходами и веществами), предусматривает серьезную уголовную ответственность.

Кроме того, рецензентами в работе госэ-коэкспертизы отмечено еще несколько серьезных нарушений экологического законодательства (в части игнорирования требований по применению наилучших доступных технологий, по обеспечению промышленной безопасности и т. д.).

Рассмотрев дополнительно все три проведенные по проекту кировского предприятия общественные экологические экспертизы, рецензенты пришли к выводу о том, что и в этом вопросе со стороны уполномоченного органа – Росприроднадзора), организовавшего и утвердившего рецензируемую госэкоэкспер-тизу, также отмечены не менее серьезные нарушения законодательства об экологической экспертизе.

Основные аспекты указанной судебно-экспертной деятельности не только доложены и приобщены к материалам, переданным в суд для оспаривания результатов ГЭЭ, но и публично доложены автором статьи общественности Кировской области. Кроме того, эти результаты представлены и в другом заинтересованном регионе (Ижевск), где предусмотрено размещение аналогичного объекта по утилизации особо опасных отходов, на Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы правовой охраны окружающей среды и природопользования» (посвящена памяти основателя эколого-правового образования в Удмуртской Республике доктора юридических наук, профессора В.Н. Яковлева) и опубликованы в реферативном журнале [7]. Важен отклик со стороны представителя природоохранной прокуратуры удмуртского региона, участвовавшего в работе указанной научной конференции. Заинтересовавшись темой и результатами выступления, природоохранные прокуроры запросили полную версию рецензии для принятия мер прокурорского реагирования по аналогичному объекту в своем регионе.

Заключение

Нами не только проведен анализ ряда инновационных изменений законодательства об отходах, связанных с правовым регулированием обращения высокотоксичных отходов, но и показана практическая реализация указанных экологических норм. В частности, пунктирно, без концентрации на деталях и подробностях, указаны основные нестыковки, несовершенства и недоработки проектных решений, противоречащих требованиям законодательства. На конкретных фактах и законодательных нормах показано, что неудовлетворительное, недопустимо низкого качества заключение и результаты проведенной ГЭЭ по проектной документации производственного комплекса в Кировской области по утилизации наиболее токсичных и опасных отходов и выводы указанной ГЭЭ грубо противоречат действующему экологическому законодательству. Неслучайно суд, куда граждане совместно с общественной организацией обратились за оспариванием результатов рецензируемой некачественной ГЭЭ по кировскому объекту, приобщил рецензию судебных экспертов к материалам дела.

Ранее отмеченное наличие четырех аналогичных объектов к размещению по практически одинаковым проектным решениям и технологиям, а также почти одинаковым заключениям ГЭЭ по всем четырем производственным комплексам в разных регионах позволяет заявлять о недопустимости реализации всех указанных объектов чрезвычайной опасности без коренных доработок и корректировок технологических решений. В обязательном порядке также требуется серьезная доработка оценки воздействия на состояние окружающей среды, в составе которой должен быть проработан «нулевой вариант», то есть возможный полный отказ от размещения промышленных объектов в регионах, уже и без того экологически напряженных из-за проведенного в них уничтожения накопленных запасов химического оружия.

Опасные по своим очевидным предсказуемым и тем более по непредсказуемым последствиям технологии и проекты, которые при реализации могут грубо нарушить основополагающие гражданские права на здоровье и экологически безопасную среду проживания, не должны реализоваться. Именно в этом основной смысл всех требований и норм законодательства об экологической экспертизе и предназначение госэко-экспертизы, с которой эксперты не справились.

Следует отметить, что уже принятые и санкционированные уполномоченными го-сорганами проектные решения не так просто отменить или хотя бы изменить в сторону их экологизации. Но неединичные примеры последних лет в разных регионах страны показывают возможность корректировки или вообще отмены подобных экологически невыверен-ных решений. Такое благоприятное для местного населения развитие событий возможно только до начала реализации проектных решений, причем исключительно при серьезной активности и профессионализме заинтересованных граждан, поддерживаемых местной властью. Ведь все жители региона, от рядовых граждан до местных элит и представителей разного уровня власти и контрольно-надзорных органов, живут на одной земле, в одной и той же местности с одинаковой окружающей природой и дышат одним и тем же воздухом. Следовательно, среда жизнедеятельности и существования в регионе на всех одна: она либо для всех комфортная и благоприятная, здоровая и благополучная, либо для всех неблагоприятная. Тут выбор однозначен и очевиден.