Роль современного административного законодательства в формировании правосознания

На сегодняшний день человек потребляет огромное количество информации, и ни для кого не секрет, что постоянный информационный поток затрудняет ее адекватное восприятие и размывает общечеловеческие ценности и жизненные ориентиры, создаваемые обществом не одну сотню лет. Под воздействием внешней информационной среды формируется и воспитывается современная личность и ее сознание, в том числе правовое сознание (правосознание). «Вольно или невольно человек, привлекая правовые, нравственные, религиозные, политические и т.п. критерии, дает сравнительную оценку прошлой и настоящей правовой жизни, высказы- вает свое отношение к перспективам ее совершенствования» [5]. Выработка и позитивное содержательное наполнение таких критериев, уважительное отношение к закону, правам и свободам других лиц - ключевые направления правового воспитания личности.

Еще в 70-х гг. прошлого столетия правосознание считалось одной из ключевых проблем юридической науки, исследование которой давало возможность показать деятельность классов, социальных групп, индивидов в сфере права, их ценности и установки, истоки и механизмы правомерного и противоправного поведения, пути и формы целенаправленного правового воспитания членов социалистического общества, формирования юридической культуры [3]. Но и сейчас этот вопрос обладает высокой степенью актуальности, поскольку правосознание как форма общественного сознания определяет приоритеты дальнейшего развития общества (его отдельных групп) и оказывает прямое влияние на гражданскую активность личности. Это обусловлено и тем, что незрелое, неразвитое правосознание порождает такие отрицательные явления, как правовой инфантилизм (не-сформированное, «детское» правосознание), правовой нигилизм (осознанное игнорирование требований, определенных правовыми нормами), перерожденное правосознание (сознательное отрицание закона, проявляющееся в преступных действиях) и т.д. Это – противоположности развитого позитивного правосознания.

Правосознание – это сложная и многогранная теоретическая категория, имеющая огромное значение, так как уровень правосознания определяет мотивы поведения людей и в итоге выражается в конкретном поведении, в действиях. Коротко правосознание определяется как понимание права, совокупность представлений и чувств, выражающих отношение людей как к действующему, так и к желаемому праву. Правосознание не равно компетентность и профессионализм, не равно знание закона, не равно правомерное поведение [2]. Между тем, следует подчеркнуть, что правосознание – категория не статичная, следовательно, оно формируется и изменяется в течение всей жизни человека, в том числе, в процессе приобретения профессиональных навыков, опыта применения правовых норм (например, участие в судебных спорах, обращение в государственные органы за защитой нарушенных прав) и просто в результате получения жизненного опыта.

Другое, очень удачное, на наш взгляд, определение предлагает Н. Л. Гранат: правосознание – это форма человеческого сознания, представляющего собой отражение правовой реальности, совокупность знаний, представлений, мыслей, убеждений и чувств, возникающих у индивидуума, группы лиц или всего общества по отношению к действующему праву и к правовой реальности [1].

Правосознание выступает основой правовой культуры и является ее элементом («правовая культура» – более широкое понятие, включающее в себя знание и понимание пра- вовых норм, развитие правового мышления, правовых установок, идей, взглядов и убеждений, а кроме того, в отличие от правосознания, включающее в себя также и конкретное правомерное или неправомерное поведение).

Правосознание выражается в конечном итоге в безупречном соблюдении правовых норм. Но было бы ошибкой приравнивать правосознание к законопослушному поведению, хотя, безусловно, прямая корреляция здесь есть. Развитое правосознание предполагает, что формальная необходимость выполнять закон перерастает у личности во внутреннюю потребность сообразовывать свои действия с нормами права. Следовательно, развитое правосознание находит свое воплощение не только во внешне правомерном поведении членов общества, а в поведении, основанном на осознании важности и необходимости права, убеждения в его справедливости и ценности.

Очень интересно в этом ключе исследование вопросов отношения к судебной власти и принципу разделения властей судей Конституционного Суда РФ, проведенное Ю. Б. Фогельсоном [8]. В результате глубокого и вдумчивого анализа автор делает нелицеприятный вывод о невысоком уровне правосознания судей высших судов. Аргументация автора строится на том, что судьи Конституционного Суда РФ принимают решения, но не принимают в необходимых случаях мер по их исполнению, ссылаясь на принцип разделения властей и на то, что данный вопрос выходит за рамки их компетенции. То есть, отмечает автор, судьи не заботятся о фактическом исполнении решений Конституционного Суда РФ и реальном верховенстве закона, более того, «сводят к минимуму практику приема определений, в которых содержится требование о необходимости пересмотра дела заявителя» (выдержка из информационно-аналитического отчета об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства в 2014 году). Автор прямо говорит о том, что установки правосознания судей рекомендуют им оставаться в формально-юридической парадигме представлений о жизни правовой системы, а сами судьи не берут на себя ответственность за реальный режим законности в стране.

Исходя из анализа понятия «правосознание» и его признаков, проведенного

Л. А. Чикиным, целесообразно отметить следующие определяющие признаки и характеристики правосознания:

• -    это особая форма человеческого сознания, то есть знания, мышление, а также чувства и эмоции;

• -    оно порождается объективными условиями жизни людей;

• -    неразрывно связано с мировоззрением, жизненными установками личности и общества;

• -    оно определяет мотивы поведения;

• -    тесно связано с национальными особенностями и нормами обычного права [9].

Для того чтобы глубже изучить такую сложную категорию, как правосознание, целесообразно исследовать его внутреннюю структуру и виды.

Структура правосознания включает в себя два типа компонентов: идеологические (знания, идеи, концепции) и психологические (чувства, оценка, мотивы). Аналогичным образом, по утверждению М. Ю. Осипова, механизм формирования правосознания (общие факторы) включает в себя:

• -    идеологические элементы: обнародование нормативных правовых актов и международных договоров; восприятие правовой информации и формирование соответствующих знаний и представлений о действующем праве и правовой реальности;

• -    психологические элементы: осознание ценности права, анализ полученной правовой информации с целью выявления в этой информации положений, обеспечивающих свободу субъекту права, а также порядок и справедливость; оценка значимости данных положений для индивидуума; формирование соответствующего отношения к действующему праву, к деятельности по толкованию норм права, к своим правам и обязанностям и к правам и обязанностям других субъектов права; осознание необходимости соблюдать нормы права или стремление игнорировать правовые предписания при каждом удобном случае, и воплощение этого элемента в поведении субъекта права [4].

Правосознание можно классифицировать по различным основаниям: по субъектам -индивидуальное, групповое и общественное; по уровню - обыденное, профессиональное, научное.

Пристального внимания заслуживает исследование типов правосознания, проведен- ное О. А. Строевой [7]. Согласно ее концепции, тип правосознания - это качественное состояние правосознания, определяемое прежде всего его внутренними факторами и самой природой. Суть деления правосознания на типы заключается в том, что в праве существует комплекс базовых норм, призванных обеспечить развитие права, и в основе деления правосознания на типы лежат смыслообразующие идеи. Исходя из этого автор говорит о существовании четырех основных типов правосознания: конституционного, административного, уголовного и гражданского.

Очень кратко охарактеризуем названные типы.

Конституционное правосознание воплощает в себе базовые идеи, убеждения, ценности, цели, понятия, относящиеся к важнейшим областям жизнедеятельности общества и государства и отражающиеся в конституционных правовых нормах. Базовые представления и идеи, лежащие в основе конституционного правосознания, закладываются в основу уголовного, гражданского и административного типов правосознания.

Уголовное правосознание - это знания, представления, оценочные отношения к уголовному праву, выражающиеся в чувстве справедливости, привычке к законности, равноправию и свободе, неприятии произвола и беззакония, стремлении к восстановлению нарушенного права.

Специфика гражданского правосознания связана с такими неотъемлемыми атрибутами гражданских правоотношений, как договорные отношения, частная собственность, экономическая свобода, свобода предпринимательской деятельности, равноправие и защищенность субъектов рыночной системы.

В рамках административного правосознания лежат такие ключевые понятия и теории, как законность и правопорядок, роль и сущность государственной власти и ее границы, а также моральное осуждение определенных деяний и восстановление правопорядка. Административное правосознание отражает роль государства, государственных органов, исполнительной власти, государственных служащих в публичных и властных правоотношениях.

Таким образом, переходя от общего анализа категории «правосознание» к роли современного административного законодательства в формировании правосознания, подчеркнем, что административное правосознание воплощает в себе базовые идеи, убеждения, ценности, цели, понятия, относящиеся к сфере государственного управления, деятельности исполнительной власти и соответствующих государственных органов (их должностных лиц), сфере охраны правопорядка, а также сфере осуществления административного судопроизводства.

Исходя из вышеизложенного возникает вопрос, как соотносятся административное законодательство и административное правосознание? И какую роль играет административное законодательство в становлении и формировании правосознания? Административное правосознание воплощается в содержании административно-правовых норм и дальнейшем отношении к их содержанию. В свою очередь административно-правовые нормы входят в систему административного законодательства. Получаем взаимное влияние этих категорий друг на друга: законодательство - это основа формирования правосознания, а правосознание - это оценка законов.

Представляется, что в этой связи для формирования развитого позитивного правосознания (понимаемого как глубокое убеждение в ценности права и внутренней потребности сообразовывать свои действия с правовыми нормами) важны такие характеристики административного законодательства, как системность, стабильность, эффективность, логичность и непротиворечивость правовых норм, а также последующее единообразие правоприменения.

Отличительный признак административного законодательства - его подвижность, которая обусловлена практически ежедневным ростом числа принимаемых, изменяемых и дополняемых административных нормативных правовых актов (различного уровня) и частыми изменениями в структуре органов государственного управления. Нестабильность административного законодательства порождает системообразующие проблемы, затрудняющие формирование развитого правосознания. Обозначим некоторые из них.

Во-первых, административное законодательство страдает ситуационностью и нестабильностью, КоАП РФ подвергается частой и бурной критике различными авторами: частое внесение изменений, «мертвые» статьи, обилие санкций и т.д., что напрямую отражается на формировании позитивного правосознания, поскольку не гарантирует стабильности соответствующих административно-правовых норм.

Кроме того, многочисленные подзаконные нормативные правовые акты, входящие в источники административного права и иногда подменяющие собой законы, вносят в систему законодательства хаос и бессистемность. Все это дискредитирует стабильность административного законодательства, что не может не сказаться на правосознании граждан.

И вообще непонятно: КоАП РФ - это источник административного или административно-процессуального законодательства? Сам КоАП РФ говорит, что он источник законодательства об административных правонарушениях. Но при этом в Конституции РФ вообще не выделен такой вид законодательства, в ней названы только административное и административно-процессуальное законодательство.

Ю. Н. Старилов говорит о том, что целесообразно убрать институт административной ответственности из общей части административного права и называет это реальной перспективой развития законодательства об административных правонарушениях. То есть то, что мы и большинство людей привыкли считать административным правом (законодательством) - на самом деле таковым не является. «Наверное в будущем система и структура административного права будет другой, без включения в нее административно-деликтного права (административная ответственность, административное правонарушение, производство по делам об административных правонарушениях)», - пишет Ю. Н. Старилов [6]. Также он предлагает убрать административные правонарушения из компетенции регионального законодателя, оставить только КоАП РФ.

Во-вторых, необходимо сделать важный вывод относительно отдельных категорий лиц - субъектов административно-правовых отношений (представителей государственных и муниципальных органов власти, судей). Понимание их правосознания должно быть еще глубже, многослойнее, чем у обычных граждан, сопряжено с личной ответственностью этих лиц за состояние законности и правопорядка в государстве. К сожалению, указанные субъекты зачастую остаются в рамках регламентов о своей деятельности или даже нару- шают их, не выдвигают дополнительные инициативы и не берут на себя ответственность за реальное повышение качества сферы государственного управления. Например, ремонт дорог в осенние или весенние периоды в дождливое время, перенаправление обращений граждан из инстанции в инстанцию и искусственное затягивание рассмотрения таких обращений. С точки зрения простых граждан, подобные ситуации кажутся абсурдными, что оказывает негативное влияние на отношение к государственным органам и соответствующим должностным лицам.

В-третьих, в последнее время резко выросло количество принятых административных регламентов. Регламенты детально прописывают административные процедуры. У исполнителя (государственного служащего), работающего строго по регламенту, акцент в работе смещается на техническую составляющую процесса, то есть главным становится соответствие действий регламенту (формально-юридический подход), а не смыслу и сути права, правовых норм и в конечном итоге службе интересам и защите прав граждан. Есть риск, что применение права превратится в техническое действие. А для развития позитивного правосознания необходимо всегда держать в фокусе смысл, дух права. Правовой принцип, идея защиты прав граждан важнее точного соблюдения процедур. А когда процедурные моменты важнее, чем решения по существу, – это проявление правового нигилизма.

В-четвертых, существует дисбаланс интересов личности и государства. Цель административного права – реализация и защита прав и свобод личности. Все административные правовые нормы в конечном итоге должны быть направлены на это, даже материальные нормы, определяющие основы организации исполнительной власти. То есть все для того, чтобы гражданам было удобно. Государство для граждан, а не наоборот. Фактически получается прямо противоположное. Примером могут служить проведение пенсионной реформы и увеличение пенсионного возраста с целью сокращения расходов на пенсионные выплаты.

Подводя итог, отметим, что для формирования позитивного правосознания необходимо:

• •    совершенствование содержания и конструкции системы административного права.

Повышение уровня правосознания возможно, в числе прочего, за счет систематизации административного законодательства. Пока не будет стройной внутренне согласованной системы законодательства, не будет развитого правосознания и, следовательно, желания исполнять закон и не нарушать его;

• •    принятие и дальнейшая оценка административного законодательства в смысле его социальной полезности и эффективности;

• •    восприятие необходимости, важности правомерного поведения, соблюдения законности и правопорядка, а также уважения законных прав и свобод других лиц, в том числе и со стороны представителей государственных и муниципальных органов власти, судей.

К сожалению, обновление и изменение законодательства сами по себе не означают перестройку общественных отношений и повышения уровня правосознания. Нужна единая концепция развития административного законодательства, идеальная модель, с которой можно сверяться, оценивать законодательство и правоприменение относительно этой модели и выбирать линию поведения, выбирать способы решения правовых конфликтов.