Роль статистических и рейтинговых показателей в борьбе с коррупцией (на примере Республики Казахстан)

Общеизвестно, что любая проблема, рассмотренная с нескольких сторон, высвечивается всеми гранями, более объемно. Это касается и коррупции. Глубокое изучение причин возникновения коррупции, методов и мер противодействия этому явлению осуществляется наиболее активно с конца XX века. В сферу исследования этих вопросов вовлечены представители различных отраслей науки – юристы, экономисты, социологи. Как справедливо отмечает В. Андриянов, такое комплексное изучение «…значительно обогатило результаты исследований и привело к появлению ряда более серьезных вопросов о причинах ее возникновения и методах противодействия» [2].

Необходимость комплексного исследования проблем коррупции привело к созданию специализированных организаций, в том числе международных. Ярким представителем такого рода организаций является основанная в 1993 году. Transparency International – неправительственная международная организация по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру. Несмотря на неоднозначность оценки деятельности данной организации, неоспоримой и признаваемой всеми, заслугой в ее деятельности является создание научно обоснованной версии методики определения индекса коррумпированности, применимого для любого государства.

Надо отметить, что ежегодно публикуемый показатель, получивший название «Индекс восприятия коррупции» (далее – ИВК), основан на косвенных показателях коррупции и в основном отражает представление предпринимателей и специалистов о ситуации с подкупом чиновников в той или иной стране. Разработчики ИВК в его основе по 17 критериям используют данные опросов представителей крупного, малого и среднего бизнеса, экономических аналитиков, специалистов по оценке рисков, анализируются публикации в СМИ по проблематике коррупции. Свой вердикт на основании этих опросов Тrапsраrепсу lпtеrпаtiопаl каждую страну ранжирует и оценивает по 10-балльной шкале. При этом наибольший индекс в 10 баллов символизирует идеальную честность, а индекс в 0 баллов – полную продажность.

На протяжении последних десятилетий наименее коррумпированными признаются скандинавские страны – Дания, Финляндия, Швеция, Норвегия, а также Новая Зеландия и Австралия, которые до сих пор удерживают марку благополучных стран в сфере противодействия коррупции. Несомненным достоинством Тrапsраrепсу lпtеrпаtiопаl стало убеждение общества в том, что коррупция как социальное явление измеряется, и появляется возможность сравнения степени коррумпированности страны, следить за изменениями

ИВК и в зависимости от этого корректировать социально-экономическую политику, укреплять гражданские институты, объединять различные слои общества для борьбы с коррупцией [1, с. 50; 2].

Эксперты Транспаренси Казахстан считают, что на фоне общемирового снижения ИВК Казахстан демонстрирует прогресс в борьбе с коррупцией и вышел из категории наиболее коррумпированных стран. Главный вклад в повышение ИВК, по их мнению, внесли реформа по перераспределению полномочий между ветвями власти и деятельность Антикоррупционной службы РК [13].

В шести рейтингах из девяти Индекса восприятия коррупции Казахстан показывает положительную динамику.

Диаграмма динамики изменений ИВК за 1999–2017 гг. демонстрирует достаточно стабильное состояние индекса на протяжении почти 20 лет. Казахстан за указанный период не выходил за пределы индекса 3 рейтинга. В 2010 году снижение индекса до 2,1 привело к признанию РК самым коррумпированным государством в Европе, в мировом рейтинге Казахстан занял 154-ю позицию в одном уровне с Камбоджей. Системная работа по улучшению ситуации и развитию процессов антикоррупционного характера в стране привело к улучшению рейтинговых позиций – постепенно с 88 места Казахстан поднялся до 113 места с 34 баллами из 100 возможных. Кстати, Российская Федерация в этом рейтинге также не поднималась выше индекса 3, и с 82 поднялась на 141 место.

Для Республики Казахстан это стало возможным в силу принятия первым на территории СНГ Закона «О борьбе с коррупцией», различных антикоррупционных программ, создания специального органа, осуществляющего борьбу с коррупцией, реформы Генеральной прокуратуры, изменений в судебной системе, активизации различных общественных организаций и т.д.

В Казахстане ущерб, нанесенный государству коррупционными действиями за 12 месяцев 2019 года, составил более 24 млрд. тенге, это около 60 млн. долларов США. Статистика показывает, что коррупция не только не сдает позиции, но, наоборот, наращивает темпы. Вот данные только за последние пять лет: в 2015 году было выявлено 782 таких преступлений, в 2016 – 1112, в 2017 – 1254, в 2018 – 1922 и в 2019 – 1999. Как видим, не- смотря на принимаемые упреждающие и профилактические меры в республике, коррупционная преступность выросла почти в 2,5 раза.

О роли правовой статистики в обеспечении соблюдения конституционных прав граждан, законности и правопорядка, а также в противодействии коррупции есть множество исследований как зарубежных, так и отечественных ученых. Ежегодная динамика криминогенной ситуации диктует необходимость консолидации усилий всего правоохранительного блока для принятия более совершенных превентивных мер, среди которых важным подспорьем должны стать современные информационные технологии, позволяющие обладать самой полной и достоверной правовой информацией о максимально большем спектре правовых явлений, в том числе и коррупции. Современная правовая статистика позволяет проводить аналитическую и прогнозную работу для ориентирования правоохранительных органов на профилактику правонарушений [6].

Полагаем, что в преодолении коррупционных процессов правовая статистика, а также составление на их основе всевозможных рейтингов также имеют немаловажное значение как для органов, ведущих борьбу с ней, так и для гражданского общества. Современная статистика и оперирование ею несет в себе как положительный заряд, так и негативные моменты, учет которых необходим и в практической деятельности по борьбе с коррупцией, и в профилактике различных ее проявлений.

Результаты исследований этой проблемы за последние годы показывают, что динамика развития коррупции в Казахстане ниже 20 % не опускалась и остается одной из самых важных проблем, которая очень серьезно влияет на умонастроения граждан. Более того, как отмечает Б. З. Ашитов, руководитель специального исследовательского центра при центральном аппарате НДП «Нуротан», за последние два года из фазы вялотекущей борьба с коррупцией переходит в более активную фазу, потому что в нее активно начинает включаться гражданское общество. Другими словами, проблема становится более открытой. Так называемая температура населения (а это как никак статистические данные) по отношению к коррупции у более 60 % населения отрицательная, они воспринимают ее как тормоз, преступление, которое негативно влияет на развитие экономики. Гражданам известны различные коррупционные схемы, и 71 % казахстанцев так или иначе оказываются вовлеченными в эти схемы, знают стоимость коррупционных услуг, то есть коррупционные правоотношения, уже имея определенную устойчивость, стали нормой для общества.

Динамика коррупционной активности, как показал мониторинг, свидетельствует о наблюдающихся всплесках и спадах и снижается в первый и последний кварталы года. Так называемая коррупционная «охота», как правило, активизируется во втором и третьем кварталах года, что свидетельствует об отсутствии планомерной, размеренной работы соответствующих структур в центре и областях [3].

В последнее время стало модным составлять рейтинги не только по странам, как это делает, Транспаренси Интернейшл, но и внутри страны – по государственным органам, министерствам, регионам, районам, а также учреждениям и организациям. В Казахстане такая оценка начала проводиться с 2008 года и охватывает степень коррумпированности 31 государственного органа, создается своеобразная карта коррупции [8].

В последние годы в составляемых рейтингах места с максимальным уровнем коррупции традиционно занимают Министерство внутренних дел, Министерство образования и науки, Министерство здравоохранения, Министерство сельского хозяйства. Хотя и такое ранжирование вряд ли следует считать объективным с учетом многих параметров. Это и численность работающих сотрудников, и количество уголовно-наказуемых фактов коррупции, суммы взяток, а самое главное субъекты – конкретные лица. Как правило, задерживаются и привлекаются к уголовной ответственности рядовые сотрудники: в МВД – это инспектора ДПС, участковые, оперативные сотрудники и следователи низового звена, а в Министерство образования и науки – это учителя, работники детских садов, и суммы взяток у них мизерные, всего несколько десятков тенге. Крайне редко к уголовной ответственности привлекаются чиновники высшего звена.

По результатам другого мониторинга мнения населения и заключений независимых экспертов, первенство среди самых коррумпированных структур занимает министерство финансов, а именно – два комитета: государ- ственных доходов (бывший налоговый) и таможенный. Это те органы, которые очень часто сталкиваются с бизнесменами и которые серьезно влияют на коррупционную ситуацию в РК. Далее идет МВД. Прежде всего это дорожная полиция и аппарат уголовного преследования. Только в 2019 году 237 сотрудников правоохранительных органов были привлечены за коррупционные преступления, из которых 163 уже осуждены. При активной поддержке руководства Верховного суда принимаются меры по очищению судебного корпуса, за 2019 год осуждено семь судей различного звена [14].

Регулярно проводимые опросы населения свидетельствуют о том, что коррупцией заражена вся пирамида правоохранительных органов – судебные органы, органы уголовного преследования, охраны общественного порядка, прокуратура и т.д. Две трети жителей страны не верят в то, что обычный гражданин может рассчитывать на справедливое и беспристрастное рассмотрение своего дела в гражданском и уголовном процессах.

Результаты специального рейтинга относительно работы судебной системы Казахстана, опубликованного в Интернете, свидетельствуют о том, что только 8 % казахстанцев довольны ею. Большинство респондентов отмечали, что уверены в возможности «купить» нужное судебное решение, часть из них отмечали, что имеют представление о стоимости того или иного решения. Еще в 2009 году Ассоциация социологов и политологов Казахстана совместно с Институтом политических решений составили рейтинг коррумпированности судебной системы. Его возглавляют, как свидетельствуют 66,5 % опрошенных, городские и межрайонные суды, следующие места рейтинга делят районные и областные суды [4]. Средний размер взятки составляет 9,5 тыс. долларов, в областных структурах в среднем составляет14,5 тыс. долларов, 12 тыс. долларов в специализированных судах, а их коррумпированность участники опросов оценили в 55 % [5, 7, 12].

• 1.    По мнению экспертов, основными причинами высокой коррумпированности судебной системы Казахстана являются отсутствие ее прозрачности, несамостоятельность судейского корпуса, абсолютная неподотчетность населению, волокита и несовершенство законодательства. В итоге 70 % опрошенных казахстанцев оценивают работу судебной сис-

• темы как средне отрицательную. Еще 20 % считают, что деятельность судей вообще не выдерживает никакой критики. Для искоренения коррупции в судебных органах эксперты полагают сформировать более прозрачную систему и процедуру назначения судей, предусмотреть экспериментальную практику выборности судей в ряде регионов, процедуру отзыва и подотчетность населению. Общество и власть по-разному понимают, что такое коррупция [15].

• 2.    Зарубежные криминологи применяют и другие средства и методы зондирования коррупции. В криминологический «обиход» прочно вошли так называемые «социальные индикаторы». Согласно автору этого индикатора Бауэру, разработка системы социальных индикаторов позволяет «оценить, где мы находимся относительно наших целей». Другой социолог С. Раис рассматривает социальные индикаторы как орудия, необходимые для нахождения путей в лабиринте общественных связей. С их помощью устанавливается «социальное состояние, определяются социальные проблемы и прослеживаются социальные тенденции, которые посредством социальной интеграции могут успешно регулироваться в соответствии с социальными целями, сформулированными социальным планированием.

Повысить доверие к судебной системе предпринимает попытки и Верховный суд РК, в последнее время активно использующий в своей деятельности современные информационные технологии. Сейчас на его сайтах в свободном доступе размещена статистика принимаемых ими решений, запущен электронный справочник по судебным делам, используя который, участники процесса могут через Интернет следить за движением своего дела. Большинство залов судебных заседаний оснащено средствами аудио- и видеофиксации, создан электронный архив [11].

Резюмируя вышесказанное, можно отметить, что административная реформа, которая была объявлена в начале века в Казахстане и должна была четко распределить компетенции и полномочия между центральными и местными органами и государством, пока не завершена. Факторы негативного влияния мы видим в повышении уровня коррупционности в социальной сфере. Определенный статистический срез в большей степени отмечает коррумпированность сфер образования, здравоохранения, правоохранительные органы. Из года в год в коррупционную статистику наиболее часто попадаются врачи, учителя и сотрудники низового уровня правоохранительных органов. Поэтому, как считают эксперты, это дает ложный повод власти считать, что коррупция растет именно там [10]. Полагаем, что официальные органы не склонны показывать реальные масштабы коррупции и дают искаженную информацию о ней. Реальная коррупция, которая латентна, на порядок превышает официально фиксированную коррупцию, и дальнейшее укрытие информации о важных ее параметрах неизбежно способствует росту теневой экономики и отрицательных настроений в обществе.

В республике был проведен и мониторинг коррупционности регионов. Суть не в этом. Главное, что есть начало – СМИ, эксперты, население дают оценку деятельности чиновников на низовом уровне, хотя можно поспорить относительно методологии мониторинга, охвата населения и других процедурных моментов, которые могут понизить или повысить тот или иной регион. Аналогичное исследование проводилось и в России, представленное исследование по коррупционности регионов – это не столько рейтинг коррупции, сколько рейтинг эффективности деятельности правоохранительных органов по раскрытию коррупционных дел [9].

Применительно к рассматриваемому нами феномену использование социальных индикаторов необходимо в связи с:

• –    явной недостаточностью статистической информации для наступательной борьбы с коррупцией;

• –    необходимостью постоянного отслеживания причин и условий все возрастающей интенсивности проявлений коррупции;

• –    концептуальной важностью отказа органов власти от фетишизации уголовного наказания как единственного и наиболее эффективного средства борьбы с коррупцией.

Применительно к феномену коррупции индикаторы способны проникнуть в глубинное содержание данного явления, обнаруживая его наличие в социальных отношениях; активизировать моральное и нравственное содержание правовых установок социума и добиться устранения пробелов между нравственными установками социума и различными отраслями права. Иными словами, с помощью индикаторов можно более четко разграничивать уголовно-наказуемые деяния и деликты, регулируемые иными отраслями права.

При достаточном сходстве инструментария для обоих указанных уровней (опрос, интервьюирование, результаты официальных проверок, контент-анализ прессы, уголовная статистика, материалы журналистских расследований, материалы уголовных дел и пр.) особенности сбора информации предопределяются доступными для соответствующего анализа данными [2, с. 26–27].

Несколько слов об Инструкции по расчету рейтинга уровня коррупции в государственных органах (далее – Инструкция), разработанной в целях обеспечения единого и объективного подхода при оценке уровня коррупции в государственных органах Республики Казахстан. Как известно, она утверждена Постановлением Правительства и согласована с руководителями министерств и ведомств.

Расчет рейтинга уровня коррупции в государственных органах следует проводить чаще, он же проводится раз в год. Много вопросов вызывают сама система, а также методология рейтинговой оценки уровня коррупции в госорганах, учитывающая три самостоятельных агрегированных индекса: 1) индекс коррумпированности; 2) индекс противодействия коррупции; 3) индекс восприятия коррупции, другие процедурные моменты.

Если индекс коррумпированности состоит из критериев оценки коррумпированности государственного органа, то индекс противодействия коррупции состоит из критериев оценки мер, предпринимаемых государственным органом по предупреждению коррупции. Обнародуется, по общему правилу, в основном индекс восприятия коррупции, определяемый на основе социологических опросов, как мнение со стороны. Представляется, что для более полной картины коррупции следует публиковать все три рейтинга. Так будет видна картина не только коррумпированности того или иного органа, но и мер, предпринимаемых руководителями для профилактики коррупционных правонарушений.

Не менее важным при расчете индексов коррумпированности и противодействия коррупции для обеспечения соразмерности, соизмеримости и значимости значений отдельных показателей считается применение поправочных и весовых коэффициентов. Какова процедура применения этих коэффициентов рабочей группой, остается загадкой.

В разработке и составлении всех анти- коррупционных рейтингов должны участвовать представители криминологической науки, а непосредственное проведение их должно осуществляться новым агентством, специально созданным и независимым от антикоррупционного органа для этих целей, в состав которого должны быть включены наряду с социологами, политологами, информационщи-ками и юристы.