Сближение административно-деликтного процесса с уголовным как пример неудачной конвергенции

Происходящая унификация гражданского, арбитражного и админист‐ ративного процессов и наша позиция относительно включения в конверген‐ цию процесса уголовного неизбежно ставят вопрос о месте в ней такой раз‐ новидности юридического процесса, как административно‐деликтный.

Как правило, в литературе административно‐деликтный процесс отожде‐ ствляют с производством по делам об административных правонарушениях, которое предусмотрено разд. IV КоАП РФ. Последнее рассматривается как часть административно‐юрисдикционного процесса [1] либо как его синоним. Но НК РФ, содержащий собственные «налоговые правонарушения», преду‐ сматривает и отдельный порядок привлечения к «налоговой ответственности» в соответствующей процедуре. Полагаем, что налоговые правонарушения по юридической природе максимально близки административным и в целях оп‐ ределения соотношения уголовного процесса с административно‐деликтным можно рассматривать налоговый процесс как часть последнего.

Основная причина необходимости определения соотношения уголов‐ ного процесса с административно‐деликтным заключается в высокой степе‐ ни сходства преступлений с административными и налоговыми правонару‐ шениями. Хотя мы и полагаем, что материально‐правовая специфика спора не имеет определяющего значения для характеристик процесса, в котором он рассматривается, избежать этого сопоставления невозможно. Действи‐ тельно, самая «протяженная» и самая тонкая граница находится между пре‐ ступлениями и правонарушениями; и если ее протяженность относительно оправданна, то близость диспозиций уголовно‐правовых и административ‐ но‐деликтных норм представляет собой проблему, о которой достаточно часто пишут в научной литературе [2; 3].

Несмотря на то что административно‐деликтное и налоговое право яв‐ ляются материальными, соответствующие нормативные правовые акты со‐ держат процессуальные нормы, достаточно точно ухватывающие централь‐ ные институты юридического процесса, однако на совершенно другом уров‐ не детализации и юридической техники. Не все универсальные и аналогич‐ ные процессуальные институты закреплены в КоАП, а те, что есть – фрагмен‐ тарны.

В силу недостаточно высокого уровня разработанности собственных административно‐деликтных процессуальных институтов они по большей части непригодны для заимствования в процессуальные отрасли, кроме как в качестве идей, но не собственно нормативного материала.

Отдельной особенностью процессуальных норм КоАП РФ и НК РФ яв‐ ляется то, что оба кодекса устанавливают единые принципы для материаль‐ ных и процессуальных норм, что может придавать последним какой‐то спе‐ цифический смысл [4]. Необходимость дальнейшего совершенствования процессуальной части КоАП РФ обсуждается в литературе. Высказывается мнение о необходимости раздельной кодификации материальной и процес‐ суальной составляющей административно‐деликтного права [5].

В судебном производстве процессуальные нормы КоАП РФ никогда не применяются в качестве единственной нормативной основы, они устанавли‐ вают только особенности производства по делам об административных пра‐ вонарушениях по сравнению с ГПК РФ и АПК РФ. Кроме того, нужно отме‐ тить, что рассматриваемые судами споры, связанные с административными правонарушениями, делятся на две группы: привлечение судом к ответст‐ венности и рассмотрение вопроса о законности привлечения к администра‐ тивной ответственности государственным органом по жалобе привлеченно‐ го к ответственности. Споры о налоговых правонарушениях целиком отно‐ сятся ко второй группе. По этой части споров практически все особенности, установленные КоАП, продублированы в АПК РФ. В целом АПК РФ, в отличие от ГПК РФ, подробно регламентирует особенности соответствующих произ‐ водств в гл. 25 «Рассмотрение дел об административных правонарушениях».

Мы приходим к тому, что КоАП не является полноценным источником процессуального права для какого‐либо вида судебного процесса. Этого нельзя сказать о другой, собственно «административной», составляющей административно‐деликтного процесса, как ни тавтологически это звучит: именно КоАП РФ и только он на уровне закона регламентирует привлечение к административной ответственности государственными органами и долж‐ ностными лицами, помимо судов.

Параллелей между досудебной частью уголовного процесса, с одной стороны, «несудебной» (привлечение к административной ответственности органами и должностными лицами) и досудебной (возбуждение дела об административной ответственности, административное расследование, на‐ правление протокола об административном правонарушении в суд) проце‐ дурами – с другой, можно привести достаточно. Допускаем, что в этой части КоАП может содержать какие‐то пригодные для заимствования в УПК поло‐ жения, однако эта часть соотношения кодексов находится вне сферы наших интересов. Единственная тенденция, которую мы считаем необходимой ос‐ ветить, сводится к приближению административной процедуры к досудеб‐ ному производству по уголовным делам. Важность для нас этой закономер‐ ности связана с тем, что она является нежелательным примером конверген‐ ции, когда заимствуются репрессивные, правоограничительные механизмы, существование которых может быть оправдано единственно исключитель‐ ной общественной опасностью деяний и лиц, их совершивших, которая свойственна только уголовному, но не административно‐деликтному или ка‐ кому‐то другому праву.

КоАП предусматривает целый ряд процессуальных действий, являю‐ щихся содержательными аналогами действий, предусмотренных УПК, и ана‐ логичных им по степени правоограничений: административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, досмотр транспортного средства, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, временный запрет дея‐ тельности и др.

Но уровень процессуальных гарантий для лица, привлекаемого к ад‐ министративной ответственности, несопоставим с уголовно‐процессуаль‐ ным. Вообще фрагментарная регламентация процедуры привлечения к ад‐ министративной ответственности приводит к частым процессуальным нару‐ шениям. Из‐за них, в свою очередь, значительное число постановлений о привлечении к административной ответственности отменяются судами либо по направленным в суд протоколам производства прекращаются.

Так, по первой категории споров в 2020 г. арбитражными судами были удовлетворены требования об отмене постановления о привлечения к от‐ ветственности в 41 % случаев; прекращены дела без привлечения к ответст‐ венности по второй категории споров в 27 % случаев1. Для сравнения: в 2010 г. соответствующие доли составляли 56 и 30 %2. Их уменьшение естест‐ венно, поскольку по мере формирования судебной практики администра‐ тивные органы подстраивают свою работу под требования судов. Например, доля отмененных арбитражным судом решений налоговых органов за 10 лет снизилась с 50 до 20 %, что связано как с законодательным совершенствова‐ нием процедуры (введением обязательного административного порядка обжалования), так и с налаживанием четкой работы налоговых органов. Тот факт, что решения о привлечении к налоговой ответственности в целом зна‐ чительно «законнее» (то есть реже отменяются судами), чем постановления, вынесенные в порядке КоАП, может свидетельствовать, в частности, о зако‐ нодательных недостатках последнего, позволяющих оспаривать постанов‐ ления по процессуальным основаниям. Целый ряд процессуальных недос‐ татков КоАП РФ, присутствие которых не позволяет обеспечить участникам процедуры по административным правонарушениям достаточный уровень защиты, освещен Ю.И. Попугаевым. Среди них порядок возбуждения дел об административном правонарушении, меры обеспечения, являющиеся по су‐ ти мерами принуждения, отсутствие детализированных норм о получении квалифицированной юридической помощи и т. п. [6].

Возвращаясь к соотношению УПК и КоАП, состоянию и перспективам их конвергенции, можно заключить, что прямое заимствование «судебных» норм из КоАП в УПК вряд ли возможно, а обратное хоть и возможно и даже в определенной степени реализовано, но нежелательно.

Отдаленной и достаточно маловероятной, но тем не менее обсуждае‐ мой может быть идея об объединении досудебных частей уголовно‐ процессуального закона с административно‐деликтно‐процессуальным в не‐ кий «Кодекс расследований». Подобный закон мог бы решить разные про‐ блемы уголовно‐процессуального и административно‐деликтно‐процессу‐ ального права. Аргументом в пользу принципиальной возможности рас‐ смотрения вопроса о совместной регламентации двух указанных досудеб‐ ных производств является аналогия с обсуждаемой в науке перспективой единой кодификации материального административно‐деликтного права с уголовным [7] или, иными словами, создание кодекса административных правонарушений и преступлений.

Некоторые аргументы в пользу целесообразности отделения судебной части уголовного процесса от досудебной на нормативном уровне мы при‐ водили; совместная регламентация разных видов расследований (админи‐ стративных и уголовно‐процессуальных) позволила бы определить их соот‐ ношение за счет взвешенного подхода к дозированию правоограничитель‐ ных действий [8].

Такой нестандартный подход, бесспорно, требует тщательного анализа возможных последствий и определения соотношения потенциальных дос‐ тоинств и новых проблем. Что касается уже произошедшего уподобления административно‐деликтного права уголовно‐процессуальному по некото‐ рым параметрам, то его мы должны оценить, скорее, негативно. Несмотря на значительно более высокий уровень проработанности уголовно‐процес‐ суальных норм, содержащихся в УПК, относительно процессуальных норм КоАП, этого недостаточно для сущностной конвергенции, особенно за счет приближения административно‐деликтного процесса к уголовному.